導讀：地方政府，指管理一個國家行政區(qū)事務的政府組織的總稱，全稱“地方人民政府”，在中國指相對于中央人民政府(國務院)而言的各級人民政府，憲法第95條規(guī)定“省、直轄市、縣、市、市轄區(qū)、鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)設立人民代表大會和人民政府”。簡稱“地方”。

社會管理創(chuàng)新是指在現(xiàn)有社會管理條件下，運用現(xiàn)有的資源和經驗，依據政治、經濟和社會的發(fā)展態(tài)勢，尤其是依據社會自身運行規(guī)律乃至社會管理的相關理念和規(guī)范，研究并運用新的社會管理理念、知識、技術、方法和機制等，對傳統(tǒng)管理模式及相應的管理方式和方法進行改造、改進和改革，建構新的社會管理機制和制度，以實現(xiàn)社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。社會管理創(chuàng)新既是活動，也是活動的過程，是以社會管理存在為前提的，其目的在于使社會能夠形成更為良好的秩序，產生更為理想的政治、經濟和社會效益。

內容提要：政府管理如果缺少社會參與，很容易陷入政府難以管好和社會缺乏活力的困境，自然也難有良好的社會效果。如何才能使政府社會管理滿足公眾需求、符合社會發(fā)展趨勢呢? 近年來，中國地方政府積極探索，并取得了顯著的成效。調查發(fā)現(xiàn)，政府社會管理創(chuàng)新應當擴大社會參與。

關鍵詞：政府社會管理;社會管理創(chuàng)新;中國地方政府

改革開放以來，中國社會不斷經歷著全面而深刻的變革，地方政府擔負著越來越多的管理社會公共事務的職責，在國家權力結構和治理過程中的重要性日益增強。為了保證社會管理職能的有效履行，地方政府不同程度地進行了管理創(chuàng)新，并取得了一定成效。本文將總結地方政府社會管理創(chuàng)新的經驗，力求發(fā)現(xiàn)新形勢下地方政府在社會管理方面朝著什么方向努力，受到哪些因素影響，又呈什么樣的發(fā)展趨勢。需要特別指出的是，本文討論的政府社會管理是狹義范疇的，即政府對社會系統(tǒng)中除政治統(tǒng)治事務和經濟管理事務外對社會公共事務的管理。

一、政府社會管理創(chuàng)新的典型探索

聚焦各級地方政府近年來的一些創(chuàng)新典型，可以從更新政府行政觀念、調整職能實現(xiàn)次序、優(yōu)化行政管理職能、倡導多元治理模式、整合管理資源、理順行政體制、再造管理流程、改進管理方式等方面展開觀察思考。

探索一：更新政府行政觀念

近年來，不少地方政府更新行政觀念，切實以社會公共利益為核心，密切政府與社會的關系。貼近了社會生活，更加注重和強調服務。信訪工作既是政府權力與社會權利的直接接觸點，又是行政觀念與政府形象的外在體現(xiàn)，因而這一轉變突出地體現(xiàn)在中國特色的信訪工作上。2005年初，河南省義馬市著眼社會主義和諧社會建設，變信訪工作為群眾工作，在整合原來信訪局的基礎上專門成立了河南省首個群眾工作局，重點解決信訪問題但又不局限于信訪工作。群眾工作局設立了法律服務室、交流談心室、群眾活動室、社情民意室、幫扶濟困室5個窗口，新增交辦轉辦、督促檢查、指導協(xié)調、直接調查、情況通報和責任追究建議等“六大權”，并抽調相關部門專職人員集體接待來訪群眾，形成了信訪新平臺?！袄哿四憔托_，渴了你就喝杯茶，氣了你就消消火，這里就是你的家”，義馬市群眾工作局門口貼的這句問候語使昔日“火藥味”十足的接訪大廳變成了溫馨的“群眾之家”。一年多的時間，義馬市市級負責人共接待集體訪99批，占全市集體訪總量的84% ，群眾滿意率達98%。局、站、室三級網絡共登記群眾訴求1317件，已辦結1254件，占95. 2%①。信訪工作的“沈河模式”則是以信訪接待大廳為平臺，建立了集中用權、責任到部門的矛盾調處新體制，以及根植于社區(qū)的三級信訪工作網絡，基本做到了信訪問題就地解決、矛盾就地化解②。這種看似只是機構更名、機制調整的轉變，實質卻是政府行政觀念的變革。正是這種不再把信訪作為“矛盾中轉站”、“問題積壓處”的觀念轉變，才把政府信訪的工作重心轉移到了快速反映民意、真正解決問題上來。

探索二：調整職能實現(xiàn)次序

需要政府解決的問題包羅萬象，即使均在法定的職能范圍內，因其能力有限，也必須對政府行政的功能進行進一步的分類、分層。政府行政的功能不是一個散亂無章的集合，而是一個序列，是一個按輕重緩急次序排好的邏輯行列。忽視前一層次功能，意味著政府行政的缺位;過于強調后一層次功能，意味著政府行政的錯位。政府職能實現(xiàn)次序的合理化是政府轉變行政價值觀的直接體現(xiàn)。

作為老工業(yè)基地的遼寧、吉林，經濟發(fā)展和社會變革過程中有諸多問題和矛盾需要政府解決。遼寧省把棚戶區(qū)群眾最困難、最直接、最迫切需要解決的居住問題作為頭等大事來辦。經過努力，全省14個城市里5萬平方米以上集中連片的破舊棚戶區(qū)實現(xiàn)了徹底改造，改善了34. 5萬戶、120萬棚戶區(qū)居民的居住條件。吉林省也是從2005年開始棚戶區(qū)改造工程，堅持“拆遷未動、回遷先行”，改造范圍從城市延伸到縣城，使困難住戶的住房條件得到妥善解決③。社會管理的核心就是要改善和保障民生。隨著房價的不斷高漲，城市部分低收入家庭和普通職工的住房成為地方民生的老大難問題。努力構建多層次、全方位的住房保障體系，成為各地方政府新政的重點。天津市除對中低收入家庭進行廉租住房、經濟適用房的分期或一次性補貼外，還對普通職工住房公積金貸款擔保費進行補貼50%。江蘇省南通市則通過給予廉租房實物安置結合租金補貼、減免等方式，對低保戶、特困戶“應保盡?！?，率先在全國實現(xiàn)了中低收入家庭的全覆蓋;啟動社會保障性商品房建設項目、關心“夾心層”———中等偏低收入家庭。一些縣(市)廉租住房的受益面也已開始覆蓋到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。國家建設部評價南通市構建的中低收入家庭住房保障體系，目前在全國同類城市中受惠面最廣、補貼標準最高、保障體系最完善，具有示范意義④。其實，包括棚戶區(qū)改造、廉租房制度在內的住房保障問題，以及就業(yè)、醫(yī)療、教育等其他問題都是事關民眾生活生存的問題。改善民生問題，不僅是履行政府社會管理職能的必然要求，更是政府行政必須優(yōu)先實現(xiàn)的基本職能。從世界各國和地區(qū)的經驗來看，解決基本民生問題是政府行政的題中之意，是政府的份內之事，政府應該優(yōu)先提供保障和支持。

探索三：優(yōu)化行政管理職能

政府的社會管理職能是一個動態(tài)的歷史過程，必須隨著社會的變化而優(yōu)化配置。不應僅看政府行政的規(guī)模大小和職能多少，更要著眼于政府行政在社會整體結構中的地位和作用，即看它是否形成了過多的行政管制，有否適應行政環(huán)境的動態(tài)發(fā)展，特別是是否最大程度地滿足了公民社會和市場經濟的發(fā)展要求。

2001年，無錫在全國第一個推出了“托管制”，對醫(yī)院下放了經營管理權、經濟分配權和人事用工權。2002年，對全市醫(yī)療機構進行了體制改革，整合后無錫擁有三級甲等醫(yī)院6家及一批省內領先的專科醫(yī)院等衛(wèi)生資源。2005年，無錫市探索衛(wèi)生發(fā)展新模式，將衛(wèi)生局“一分為二”，成立無錫市醫(yī)院管理中心，衛(wèi)生局不再具體管理國有醫(yī)院的經營等，而是將職能重點向公共衛(wèi)生、社區(qū)衛(wèi)生、農村衛(wèi)生等大衛(wèi)生工作轉移，拿出更多的時間和精力來發(fā)展社區(qū)衛(wèi)生，完善服務網絡，讓老百姓在家門口就能夠解決常見病、多發(fā)病的就診問題。一年多的運作顯示，無錫衛(wèi)生服務體系健全率達到94. 9% ，初步形成社區(qū)衛(wèi)生服務框架，市民小病進社區(qū)的就醫(yī)格局基本實現(xiàn)。新型農村合作醫(yī)療保險參保率已達99% ，在一定程度上緩解了農民因病致貧、因病返貧。無錫醫(yī)改模式大大優(yōu)化了政府的行政職能，促進了行政效率和公共衛(wèi)生服務質量的提高，被譽為今后改革的“一個方向”。2005年，無錫市在總結衛(wèi)生事業(yè)改革的基礎上，進一步把“管辦分離、政事分開”改革推廣至全市衛(wèi)生、教育、文化、體育等部門，同樣取得了“管得更好，辦得更強，社會得益”的初步成效。無錫社會事業(yè)“管辦分離”改革的核心是實現(xiàn)“督、管、辦”分離，實質是通過優(yōu)化行政職能，實現(xiàn)政府職能轉變，從而改進公共服務質量，為基層群眾提供既方便、優(yōu)質又均衡、實惠的服務。優(yōu)化行政職能不僅有利于促進政府職能的徹底轉變，而且也是更好地實現(xiàn)政府社會管理目的的關鍵所在。

探索四：倡導社會各方面力量共同治理

政府對社會的管理，特別是在事關民生的社會管理領域，政府絕對不能放棄自己的職責，同時還需要借助政府掌握的權力、權威和信息、資源，調動社會的積極性，充分動員社會各方面的力量，解決社會問題。

中國已經成為老齡化速度最快、老年人口最多的國家。如何使越來越多的老年人安享晚年，已經成為一個突出的社會問題。除了占據社會主流的家庭贍養(yǎng)模式和社會救濟模式以外，隨著我國經濟社會的多元化，越來越多的城市開始探索推行新的養(yǎng)老服務模式。如廣州市從2004年開始試點的社區(qū)養(yǎng)老社會化服務模式，以居家養(yǎng)老為基礎，以街道社區(qū)服務中心為依托，以義務(志愿)服務和便民利民網點為服務資源，以上門服務和日托護理為主要形式，使在家的老年人獲得社會化的養(yǎng)老服務。寧波市海曙區(qū)則以“政府扶持、非營利組織運作、社會參與”的思路，探索出了一條“社會養(yǎng)老居家化，居家養(yǎng)老社會化”的低成本親情化居家養(yǎng)老的新路子。政府、非營利組織、社區(qū)在實施購買居家養(yǎng)老服務的政策過程中，由政府將購買服務的開支列入年度預算，協(xié)會負責包括培訓服務人員在內的項目運作，社區(qū)具體落實居家養(yǎng)老服務員的每天上門服務，從而形成一種網絡狀的協(xié)作局面。這幾種養(yǎng)老模式既符合我國現(xiàn)階段的國情，又大為提高了老年人的生活水平和生命質量。實踐一再證明，只有動員社會積極、廣泛、持續(xù)參與協(xié)作，才能真正在政府職能轉變的基礎上建構一種新的政府與社會的良性互動關系。