試談中國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的生態(tài)化改革

　　在日益重視人與自然和諧發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展的今天，生態(tài)化已逐漸成為制度改革的一種趨勢，其核心在于確立保護(hù)生態(tài)環(huán)境和自然資源的價值取向。黨的十七大報告中指出“：要完善有利于節(jié)約能源資源和保護(hù)生態(tài)環(huán)境的法律和政策，加快形成可持續(xù)發(fā)展體制機(jī)制。”“實行有利于科學(xué)發(fā)展的財稅制度，建立健全資源有償使用制度和生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制”。如何使我國的礦業(yè)發(fā)展走上可持續(xù)發(fā)展之路，改革我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度勢在必行。對我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度進(jìn)行生態(tài)化改革，即在改革礦產(chǎn)資源相關(guān)稅費(fèi)制度時充分考慮礦產(chǎn)資源的價值和礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響，改革不利于生態(tài)保護(hù)的制度，完善利于生態(tài)保護(hù)的制度，促使企業(yè)合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。

　　一、我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的確立

　　1.礦區(qū)使用費(fèi)。礦區(qū)使用費(fèi)是1982年設(shè)立的一種礦產(chǎn)資源稅費(fèi)，也是我國最早的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)，用于中外合作開采石油資源。其規(guī)定主要見于《對外合作開采海洋石油資源條例》《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)的規(guī)定》以及《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)暫行規(guī)定》。其中，《開采海洋石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)的規(guī)定》適用于我國內(nèi)海、領(lǐng)海、大陸架及其他行使管轄權(quán)的海域內(nèi)依法從事開采海洋石油、天然氣資源的中國企業(yè)和外國企業(yè);《中外合作開采陸上石油資源繳納礦區(qū)使用費(fèi)暫行規(guī)定》則適用于在我國境內(nèi)從事合作開采陸上石油資源的中國企業(yè)和外國企業(yè)。原油和天然氣的礦區(qū)使用費(fèi)，由稅務(wù)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征收管理，中外合作油、氣田的礦區(qū)使用費(fèi)，由油、氣田的作業(yè)者代扣，并分別交由中國海洋石油總公司和中國石油開發(fā)公司負(fù)責(zé)代繳。

　　2.資源稅。資源稅是以國家礦產(chǎn)資源的開采和利用為對象所課征的稅。1984年國務(wù)院頒布了《中華人民共和國資源稅條例(草案)》，自1984年10月1日起開征資源稅，但只對開采原油、天然氣、煤炭的企業(yè)征收，對開采金屬礦產(chǎn)品和非金屬礦產(chǎn)品的企業(yè)暫緩征收，征收基數(shù)是銷售利潤率超過12%的利潤部分。1994年國務(wù)院又頒布了《中華人民共和國資源稅暫行條例》，對資源稅制度作了重大調(diào)整，不再按超額利潤征稅，而是按礦產(chǎn)品銷售量征稅。征收資源稅的目的在于促進(jìn)礦山的合理開發(fā)，調(diào)節(jié)資源的級差收益，將自然資源條件優(yōu)越的級差收入歸國家所有，排除因資源優(yōu)劣造成企業(yè)利潤分配上的不合理狀況。根據(jù)《資源稅暫行條例》的規(guī)定，我國資源稅的征稅范圍包括原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽七大類，凡在我國境內(nèi)開采規(guī)定的礦產(chǎn)品或者生產(chǎn)鹽的單位和個人，為資源稅的納稅義務(wù)人，應(yīng)繳納資源稅。而且，我國目前的資源稅按照“資源條件好、收入多的多征;資源條件差、收入少的少征”的原則，根據(jù)礦產(chǎn)資源等級分別確定不同的稅額。

　　3.礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)是采礦權(quán)人因開采礦產(chǎn)資源向其所有者的付費(fèi)，在我國由于國家具有所有者與管理者的雙重身份，形式上體現(xiàn)為向國家交費(fèi)[2]。對礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收主要依據(jù)1994年國務(wù)院頒布的《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》，凡在我國領(lǐng)域和其他管轄海域開采礦產(chǎn)資源，除法律法規(guī)另有規(guī)定外，均應(yīng)依照《礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》繳納礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)由采礦權(quán)人繳納，并按照礦產(chǎn)品銷售收入的一定比例計征。礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)屬于政府非稅收入，全額納入財政預(yù)算管理，主要用于礦產(chǎn)資源勘查支出、礦產(chǎn)資源保護(hù)支出及礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收部門經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助，體現(xiàn)了國家對礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)益。

　　4.探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)與價款。探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)與價款，又稱為礦業(yè)權(quán)使用費(fèi)和礦業(yè)權(quán)價款，探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)是指國家將礦產(chǎn)資源探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓給探礦權(quán)申請人、采礦權(quán)申請人，向其收取的使用費(fèi);而探礦權(quán)、采礦權(quán)價款，是指國家將其出資勘查形成的探礦權(quán)、采礦權(quán)出讓給探礦權(quán)、采礦權(quán)申請人，向其收取的價款，其實質(zhì)是國家勘查投資的收益。有關(guān)探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)與價款的規(guī)定，具體見于1999年財政部與國土資源部聯(lián)合發(fā)布的《探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價款管理辦法》，凡在我國領(lǐng)域及管轄海域勘查、開采礦產(chǎn)資源，均須按規(guī)定繳納探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)、價款。如申請國家出資勘查形成礦產(chǎn)地的探礦權(quán)采礦權(quán)的，探礦權(quán)采礦權(quán)申請人除依法繳納探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)外，還應(yīng)當(dāng)繳納經(jīng)評估確認(rèn)的國家出資勘查形成的探礦權(quán)采礦權(quán)價款。其中，探礦權(quán)使用費(fèi)以勘查年度計算，按區(qū)塊面積逐年繳納，采礦權(quán)使用費(fèi)按礦區(qū)范圍面積逐年繳納，由探礦權(quán)采礦權(quán)登記管理機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)收取,納入同級財政部門開設(shè)的“探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價款財政專戶”。

　　二、我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度存在的問題

　　我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度從設(shè)計的目的來看，主要偏重于對礦產(chǎn)資源開采所造成的資源自身經(jīng)濟(jì)價值損失的補(bǔ)償和對資源級差收入的調(diào)節(jié)。資源稅在于調(diào)解礦產(chǎn)資源開采中的級差收入，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)重在解決資源耗竭性補(bǔ)償問題，而探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)與價款則屬于礦產(chǎn)資源勘探投資的對價。對礦產(chǎn)資源稅費(fèi)的征收并沒有考慮對生態(tài)本身的補(bǔ)償問題，而且征收數(shù)額上遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足對礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)的需求，主要存在以下幾個方面的問題：

　　1.礦產(chǎn)資源稅(費(fèi))率整體偏低。我國的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)率整體偏低，以礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率為例，我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)平均費(fèi)率為1.18%，而國外與我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)性質(zhì)基本相似的權(quán)利金費(fèi)率一般為銷售收入的2%-8%。又如我國石油天然氣的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收率只有1%，而國外對石油天然氣礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收率則達(dá)到10%-16%。而且，礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率沒有與礦產(chǎn)資源利用水平結(jié)合起來，十年來，我國礦產(chǎn)品價格發(fā)生了很大的變化，而對礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率卻始終未作調(diào)整，造成了補(bǔ)償費(fèi)的征收與資源儲量消耗水平、資源利用率水平嚴(yán)重脫鉤[3]。過低的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)，導(dǎo)致了企業(yè)缺乏珍惜資源的壓力和動力，“采富棄貧”、“采易棄難”現(xiàn)象普遍存在，致使礦產(chǎn)資源開采的嚴(yán)重浪費(fèi)，同時也抬高了礦業(yè)投資的實際收益率，刺激了投資主體對礦業(yè)資源產(chǎn)業(yè)的投資，加劇了礦業(yè)市場的無序競爭和礦業(yè)秩序的混亂。

　　2.礦產(chǎn)資源稅(費(fèi))率的結(jié)構(gòu)失衡。礦產(chǎn)資源稅(費(fèi))率應(yīng)折射出資源本身價值，對價值高、更為稀缺的礦產(chǎn)資源稅率理應(yīng)更高，但我國的礦產(chǎn)資源稅率并未遵循礦產(chǎn)資源的內(nèi)在價值高低規(guī)律。如石油天然氣和煤炭的資源稅率僅為1%，鐵、鋁土礦、花崗巖為2%，地?zé)釣?%，金、礦泉水為4%。這種稅率倒掛的結(jié)果導(dǎo)致了礦產(chǎn)資源稅(費(fèi))率的結(jié)構(gòu)失衡，也是致使重要資源開采浪費(fèi)嚴(yán)重的原因之一。

　　3.礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的計征方式不合理。我國礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)實行從價計征，是以礦產(chǎn)品的銷售收入作為計征依據(jù)，并結(jié)合補(bǔ)償費(fèi)費(fèi)率以及開采回采率系數(shù)予以征收的。將礦產(chǎn)品的銷售收入作為計征的依據(jù)，容易導(dǎo)致礦山企業(yè)放棄那些難開采或價值不大的尾礦、伴礦，某種程度上加劇了礦山企業(yè)采富棄貧的短期行為。而就世界范圍而言，實行從價計征即以礦產(chǎn)品的銷售收入作為征收依據(jù)的較少，大多數(shù)是實行從量征收，以開采量作為補(bǔ)償?shù)囊罁?jù)。另外，以開采回采系數(shù)來制約采掘業(yè)減少儲量消耗，也很難達(dá)到預(yù)期的效果，由采富棄貧帶來的利潤遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過因?qū)嶋H開采率降低而多繳納的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)。

　　4.礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制構(gòu)建不規(guī)范。首先，探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和價款與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的征收目的存在交集?！兜V產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)征收管理規(guī)定》第11條規(guī)定：礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)……主要用于礦產(chǎn)資源勘察。而《中央所得探礦權(quán)采礦權(quán)使用費(fèi)和價款使用管理暫行辦法》第5條則規(guī)定：兩權(quán)使用費(fèi)和價款收入專項用于礦產(chǎn)資源勘查、保護(hù)和管理性支出。很明顯，探礦權(quán)、采礦權(quán)使用費(fèi)和價款與礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)存在重復(fù)征收。其次，一些非出于環(huán)境目的的扭曲稅費(fèi)致使一些企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)過重。我國實行的是“生產(chǎn)型”增值稅，自l994年我國將產(chǎn)品稅改成增值稅以來，礦山企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)明顯加重。首先，礦業(yè)資本有機(jī)構(gòu)成高，設(shè)備購置費(fèi)用數(shù)額大，固定資產(chǎn)不能作為進(jìn)項稅抵扣;其次，礦業(yè)主要依賴生產(chǎn)要素的增加，而礦產(chǎn)品屬于初級產(chǎn)品，為直接生產(chǎn)礦產(chǎn)品而購進(jìn)及消耗的原材料及半成品很少或沒有，只有少量的進(jìn)項稅額可以抵扣，因而礦業(yè)產(chǎn)值的絕大部分都要作為增值部分而繳納增值稅，致使礦業(yè)的稅賦比一般的工業(yè)企業(yè)要高出許多。而且在所得稅方面，我國的礦產(chǎn)資源儲量未作為資產(chǎn)處理，導(dǎo)致所得稅稅基高。

　　三、我國礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的生態(tài)化改革

　　對礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度進(jìn)行生態(tài)化改革，目的在于將礦產(chǎn)資源開采中產(chǎn)生的各種生態(tài)外部性影響內(nèi)部化，在礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度的改革和完善方面，充分考慮礦產(chǎn)資源的價值和礦產(chǎn)資源開發(fā)對生態(tài)環(huán)境的影響，保護(hù)生態(tài)平衡，促使企業(yè)合理開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。實現(xiàn)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)制度生態(tài)化的途徑主要有：一是對我國現(xiàn)行的礦產(chǎn)資源稅(費(fèi))種做出符合生態(tài)保護(hù)要求的相關(guān)規(guī)定;二是創(chuàng)制新的礦產(chǎn)資源生態(tài)稅種;三是降低非出于生態(tài)保護(hù)目的的扭曲稅種的負(fù)擔(dān)，以保持稅收的中立性。具體體現(xiàn)為：

　　1.重構(gòu)礦產(chǎn)資源稅費(fèi)體制，整合稅費(fèi)種類。完善我國的資源稅制度。雖然有學(xué)者建議取消“資源稅”，認(rèn)為現(xiàn)有的資源稅,征收標(biāo)準(zhǔn)、歸屬和用途都不能正確體現(xiàn)國家礦產(chǎn)資源資產(chǎn)所有權(quán)的收益，不能正確體現(xiàn)國家作為行政權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利主體與礦業(yè)權(quán)主體之間的經(jīng)濟(jì)關(guān)系,也不符合國際慣例[4]。但筆者認(rèn)為，我國目前還不具備取消資源稅的條件，如取消資源稅變動過大，不符合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要一個穩(wěn)定的財稅政策的背景條件。應(yīng)該在保留資源稅的基礎(chǔ)上，對資源稅制度進(jìn)行完善。一方面將現(xiàn)行資源稅按應(yīng)稅資源產(chǎn)品銷售量計稅改為按實際產(chǎn)量計稅，提高征稅額，對重要的、稀缺性礦產(chǎn)資源的開發(fā)以及對處于重要生態(tài)功能保護(hù)區(qū)和生態(tài)功能脆弱地區(qū)礦產(chǎn)資源的開發(fā)適度地課以重稅。另一方面擴(kuò)大資源稅的征收范圍，并增加其生態(tài)價值補(bǔ)償?shù)墓δ?，以補(bǔ)償?shù)V產(chǎn)資源開發(fā)必須投入的生態(tài)環(huán)境成本。

　　取消探礦權(quán)和采礦權(quán)價款，直接納入具有絕對地租性質(zhì)的礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)中，以避免體制上重復(fù)征收的尷尬。改礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)計算方式中的從價征收為從量計征，并提高礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)率。同時，進(jìn)一步明確礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)的用途，確保其中一部分用于礦產(chǎn)資源保護(hù)和管理支出。

　　將“生產(chǎn)型”增值稅改為“消費(fèi)型”增值稅。“有選擇”地分步轉(zhuǎn)型，即允許增值稅一般納稅人用于生產(chǎn)經(jīng)營的全部機(jī)器、設(shè)備增量一次性全額抵扣進(jìn)項稅，同時對存量中的機(jī)器、設(shè)備所含的增值稅進(jìn)項在三年內(nèi)分期抵扣的方案既能基本體現(xiàn)增值稅的優(yōu)點，又能得到一般納稅人的普遍歡迎和支持[5]。

　　而且允許礦業(yè)企業(yè)采取加速折舊、初期折舊、提值折舊等方法作為降低所得稅稅基的重要手段。這一點，國外一些國家的做法值得我們借鑒，如：阿根廷第一年允許有60%的折舊率，剩下兩年每年20%;

　　而巴西，加速折舊與核準(zhǔn)的采礦項目的數(shù)量變化有關(guān)。在避免雙重征稅方面，走國際合作道路，實行聯(lián)合納稅，減少總體納稅額，減輕和企業(yè)所得稅負(fù)擔(dān)。

　　2.全面實施礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度。礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金是為了保證采礦權(quán)人在采礦過程中合理開采礦產(chǎn)資源、保護(hù)礦山環(huán)境，在閉坑、停辦、關(guān)閉礦山后做好礦山環(huán)境恢復(fù)治理、地質(zhì)災(zāi)害防治等工作應(yīng)繳納的備用治理費(fèi)或履約保證金[6]。作為一項新的環(huán)境保護(hù)政策措施，礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金制度的實施有利于加強(qiáng)礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)，促使礦山企業(yè)合理負(fù)擔(dān)其資源與環(huán)境成本。目前已有30個省份建立了礦山環(huán)境保證金制度[7]，在礦山環(huán)境保護(hù)及治理方面已顯現(xiàn)出了一定的優(yōu)勢。保證金的交納一般根據(jù)礦山開采的產(chǎn)量按噸礦2-l5元或售價的2%-4%征收，由地方國土資源行政主管部門確定具體的交納額度，在銀行建立企業(yè)生態(tài)修復(fù)保證金賬戶，由政府監(jiān)督管理其使用[8]。采礦權(quán)人按照規(guī)定提取礦山環(huán)境恢復(fù)治理保證金，確保資金專項用于礦山環(huán)境治理和生態(tài)恢復(fù)，在規(guī)定期限內(nèi)依法履行礦山環(huán)境恢復(fù)治理義務(wù)并對礦區(qū)生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理合格的，保證金應(yīng)予以返還。如采礦權(quán)人不進(jìn)行恢復(fù)治理，或恢復(fù)治理后仍不能達(dá)到標(biāo)準(zhǔn)的，保證金則不予返還，而將其作為非稅收入納入部門預(yù)算管理，專項用于礦山環(huán)境的恢復(fù)治理。

　　3.制定科學(xué)合理的礦產(chǎn)資源稅費(fèi)率，發(fā)揮稅費(fèi)率的激勵效用。在區(qū)分品種的基礎(chǔ)上，根據(jù)資源的稀缺程度和資源的市場需求，結(jié)合一定的市場經(jīng)濟(jì)條件適度提高一些偏低礦產(chǎn)資源的稅費(fèi)率。實行浮動稅率和累進(jìn)稅率相結(jié)合的稅率，充分發(fā)揮稅費(fèi)率對生態(tài)保護(hù)的激勵作用：當(dāng)?shù)V山企業(yè)的活動親于生態(tài)環(huán)境時，降低稅費(fèi)率;當(dāng)?shù)V山企業(yè)的活動逆于生態(tài)環(huán)境時，提高稅率。對回采次數(shù)等于或高于核定回采率的礦山企業(yè)實施稅收優(yōu)惠。例如，在埃塞俄比亞和巴布亞新幾內(nèi)亞，礦山企業(yè)回采或是重新開發(fā)其他礦可以享受凈利潤大約5%的稅收優(yōu)惠，在24江西理工大學(xué)學(xué)報2010年8月秘魯，回采沒有任何限制還有稅收減免。