三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的空間

　　有一種流行的觀點(diǎn)認(rèn)為 ，當(dāng)前農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢減不輕和稅費(fèi)提留屢收不起的根本原因是費(fèi)多稅少，由此造成了收費(fèi)者和繳費(fèi)者雙方的隨意性，此種觀點(diǎn)認(rèn)為，只要將農(nóng)村費(fèi)改稅，可以《稅法》來(lái)規(guī)范收稅和繳稅雙方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，從而既解決隨意加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問(wèn)題，又解決稅費(fèi)收取困難的問(wèn)題。

　　這當(dāng)然是一種良好的愿望。姑且不論稅費(fèi)不同的功用，費(fèi)改稅必須解決以下兩個(gè)問(wèn)題：由誰(shuí)來(lái)收稅?第二、收多少稅?

　　先討論第一個(gè)問(wèn)題。當(dāng)前鄉(xiāng)村稅費(fèi)收取主要采用了兩種方式：第一種方式是由財(cái)稅部門(mén)收稅，由管理(服務(wù))部門(mén)收費(fèi)。財(cái)稅部門(mén)和管理部門(mén)即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“ 七站八所 ”。過(guò)去農(nóng)民出售公糧，“戶賣(mài)村結(jié)”，無(wú)論是財(cái)稅部門(mén)還是管理部門(mén)，它們都可以在“村結(jié)”時(shí)直接從農(nóng)民售賣(mài)公糧所得款項(xiàng)中扣出，農(nóng)民出售公糧得“白條”。近年強(qiáng)調(diào)“戶賣(mài)戶結(jié)”，財(cái)稅和管理部門(mén)必須到一家一戶農(nóng)民家中收取稅費(fèi)。因?yàn)檗r(nóng)戶分散而龐大，其工作量遠(yuǎn)非鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所所可以承擔(dān)，因此，近年此種稅費(fèi)收取方式已較少采用，而大都轉(zhuǎn)為第二種方式。具體地，第二種方式是“七站八所”將稅費(fèi)提留額度計(jì)算到村，然后，通過(guò)種種途徑“攻關(guān)”鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政當(dāng)然也無(wú)力承擔(dān)稅費(fèi)收取所需要的工作量，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政借用現(xiàn)行的鄉(xiāng)村關(guān)系體制，與村主職干部鑒定稅費(fèi)收取責(zé)任狀，對(duì)于按時(shí)或提前完成任務(wù)的村干部給予經(jīng)濟(jì)上的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)于無(wú)法按時(shí)完成任務(wù)的村干部給予經(jīng)濟(jì)上的懲罰，嚴(yán)重的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政以工作不力免去村干部職務(wù)。

　　單就以上兩種稅費(fèi)提留收取方式而言，一種是由部門(mén)直接收取，一種是由鄉(xiāng)村組織代收，在形式上是截然不同的。但是，“戶賣(mài)村結(jié)”時(shí)，部門(mén)扣款是以農(nóng)民出售公糧為前提的，當(dāng)農(nóng)民交不起稅費(fèi)時(shí)，他就拒絕出售公糧，因此，“戶賣(mài)村結(jié)”時(shí)對(duì)村干部最大的工作壓力便是所謂與“派款”聯(lián)系在一起的“催糧”。表面上看“催糧”是村干部在為糧食部門(mén)出力，實(shí)質(zhì)上是在為部門(mén)收取稅費(fèi)打基礎(chǔ)。換句話說(shuō)，無(wú)論何種稅費(fèi)收取方式，面對(duì)千家萬(wàn)戶分散的農(nóng)民，離開(kāi)了村干部，稅費(fèi)收取都不可能。

　　問(wèn)題在于：1、通過(guò)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村主職干部鑒定責(zé)任狀的形式來(lái)強(qiáng)制村干部收取稅費(fèi)的法理依據(jù)何在?2、既然將收取稅費(fèi)的責(zé)任轉(zhuǎn)嫁到了村干部身上，還要那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的稅費(fèi)收取部門(mén)干什么?據(jù)我們調(diào)查，當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)僅財(cái)稅部門(mén)，雖然在實(shí)際收取稅費(fèi)方面能起作用甚小，但它們依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最為富有闊綽的部門(mén)，由鄉(xiāng)村干部辛辛苦苦收取上來(lái)的稅費(fèi)，財(cái)稅部門(mén)至少要花費(fèi)近四分之一。換句話說(shuō)，僅僅因?yàn)轶w制原因，農(nóng)民就要額外多出近1/4的錢(qián)來(lái)養(yǎng)活不干事的部門(mén)。

　　實(shí)行費(fèi)改稅顯然只能改變費(fèi)稅的性質(zhì)，并不能解決由部門(mén)收稅的工作量，也就是說(shuō)不能改變由村干部來(lái)收取稅費(fèi)本身的必然性。這同樣不能解決以上兩個(gè)問(wèn)題。 據(jù)實(shí)征收，有多少收多少，這是稅制的基本原則。但當(dāng)前由村干部來(lái)收稅，事實(shí)上是將稅額包到了村，實(shí)質(zhì)上是包稅制?！洞褰M法》規(guī)定“鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法”由村民會(huì)議討論決定，即是說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達(dá)的“五項(xiàng)統(tǒng)籌”費(fèi)額可以由村民自己討論決定如何分?jǐn)?，顯然，鄉(xiāng)對(duì)村是包稅制，村對(duì)農(nóng)戶則可以是一般稅制。這種辦法的好處是大大減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作量，而村內(nèi)因?yàn)檗r(nóng)戶較少，相互之間比較熟悉，采用一般稅制的工作量并不太大。

　　實(shí)行包稅制一舉解決了村干部收稅法理依據(jù)和專職收稅部門(mén)的出路問(wèn)題。即，將當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)龐大而獨(dú)立的財(cái)稅部門(mén)收縮成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個(gè)會(huì)計(jì)單位，由此減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。 再討論第二個(gè)問(wèn)題。因?yàn)楫?dāng)前收費(fèi)部門(mén)事實(shí)上大多沒(méi)有服務(wù)，而稅費(fèi)提留總額相對(duì)于農(nóng)民實(shí)際收入太高，因此，農(nóng)民無(wú)論稅費(fèi)，統(tǒng)統(tǒng)不愿交納。將稅費(fèi)統(tǒng)收實(shí)在是不太合理的做法，原因是農(nóng)民交費(fèi)是為了獲得較“自我服務(wù)”更多的公共服務(wù)，但當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)服務(wù)部門(mén)遺留下來(lái)的“官氣”太重，一方面服務(wù)能力和服務(wù)水平太差，農(nóng)民有無(wú)這些服務(wù)無(wú)所謂，認(rèn)為交費(fèi)賣(mài)服務(wù)不劃算;另一方面，要養(yǎng)活相對(duì)于劣質(zhì)服務(wù)過(guò)于龐大的部門(mén)人員，部門(mén)就必須千方百計(jì)向農(nóng)民收費(fèi)。因?yàn)楫?dāng)前部門(mén)“官氣”本身的問(wèn)題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或上級(jí)部門(mén)不可能置部門(mén)死活于不顧，大多千方百計(jì)從政策上給部門(mén)以優(yōu)惠，對(duì)只收費(fèi)不服務(wù)也大多睜一只眼閉一只眼，農(nóng)民向部門(mén)交費(fèi)事實(shí)上成了如稅一樣必不可少的負(fù)擔(dān)。

　　因此，若不解決當(dāng)前部門(mén)只收費(fèi)不服務(wù)的問(wèn)題，費(fèi)改稅就只能強(qiáng)化而不是削解部門(mén)的“官氣”，增加而不是減少農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。如此一來(lái)，具有諷刺意味的將是農(nóng)民不僅負(fù)擔(dān)減輕不了，而且劣質(zhì)的服務(wù)可能都不再有了。

　　問(wèn)題的關(guān)鍵是將現(xiàn)有的費(fèi)推向市場(chǎng)，即是將公共服務(wù)推向市場(chǎng)。也就是說(shuō)，應(yīng)該將部門(mén)的“官氣”削掉，讓它們憑借服務(wù)來(lái)獲得生存，農(nóng)民為了獲得較自我服務(wù)更多的公共服務(wù)，而自愿交費(fèi)。費(fèi)不應(yīng)該是鄉(xiāng)村強(qiáng)迫農(nóng)民交納，而應(yīng)該是農(nóng)民主動(dòng)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的支出。這就涉及到部門(mén)本身的改革。

　　一旦費(fèi)從鄉(xiāng)村干部工作中或包稅額度中清除，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)的稅額就會(huì)大大減輕，收稅和收費(fèi)也就可以大大地容易起來(lái)。

　　如上所述，民主化的村級(jí)治理因其對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理收費(fèi)的抵制，構(gòu)成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革的強(qiáng)大壓力和內(nèi)在動(dòng)力。其改革的方向大致有兩個(gè)方面：第一、將功能重復(fù)的部分合而為一，具體若財(cái)稅部門(mén)不收稅，就應(yīng)將其收縮為一個(gè)會(huì)計(jì)單位，而由收稅效率更高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政負(fù)責(zé)收稅;第二、將絕大部分服務(wù)部門(mén)推向市場(chǎng)，不要與上級(jí)所設(shè)機(jī)構(gòu)搞一一對(duì)應(yīng)，不能在市場(chǎng)上生存下來(lái)的就堅(jiān)決撤掉;第三、對(duì)于少數(shù)管理性的服務(wù)部門(mén)，應(yīng)依職數(shù)定人員，多余閑雜人員全部遣散;第四、某些地方在鄉(xiāng)村之間所設(shè)管理區(qū)，可以撤掉，其人員除一部分抽回鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，可以安排部分素質(zhì)較高者到村級(jí)擔(dān)任支部書(shū)記職務(wù)。

　　改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)做什么?其主要工作是貫徹落實(shí)黨和國(guó)家在農(nóng)村的各項(xiàng)方針政策，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期形成的諸項(xiàng)職能，因人設(shè)事的部門(mén)和事務(wù)，因個(gè)人目的而慣于借用的傳統(tǒng)工作方式和工作方法，在新型鄉(xiāng)村關(guān)系背景下，既成為改革的對(duì)象，也成為進(jìn)一步改革的前提。

　　四、民主化進(jìn)程中的鄉(xiāng)村關(guān)系

　　村級(jí)治理的民主化是一個(gè)漸進(jìn)的目標(biāo)模式，在此進(jìn)程中，農(nóng)民政治認(rèn)知與參與，村干部的自我定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作方式方法等等，都是有一個(gè)轉(zhuǎn)變和適應(yīng)的過(guò)程。換句話說(shuō)，當(dāng)前鄉(xiāng)村關(guān)系本身依然充滿著不確定因素，如何描述鄉(xiāng)村關(guān)系的轉(zhuǎn)換過(guò)程，還有很多工作要做。但是，從總的趨向來(lái)看，當(dāng)前村級(jí)治理民主化的趨向已經(jīng)為我們勾勒出了一幅充滿立體感的未來(lái)鄉(xiāng)村關(guān)系圖景。