三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的空間

　　有一種流行的觀點認為 ，當前農民負擔屢減不輕和稅費提留屢收不起的根本原因是費多稅少，由此造成了收費者和繳費者雙方的隨意性，此種觀點認為，只要將農村費改稅，可以《稅法》來規(guī)范收稅和繳稅雙方的權利義務關系，從而既解決隨意加重農民負擔的問題，又解決稅費收取困難的問題。

　　這當然是一種良好的愿望。姑且不論稅費不同的功用，費改稅必須解決以下兩個問題：由誰來收稅?第二、收多少稅?

　　先討論第一個問題。當前鄉(xiāng)村稅費收取主要采用了兩種方式：第一種方式是由財稅部門收稅，由管理(服務)部門收費。財稅部門和管理部門即鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“ 七站八所 ”。過去農民出售公糧，“戶賣村結”，無論是財稅部門還是管理部門，它們都可以在“村結”時直接從農民售賣公糧所得款項中扣出，農民出售公糧得“白條”。近年強調“戶賣戶結”，財稅和管理部門必須到一家一戶農民家中收取稅費。因為農戶分散而龐大，其工作量遠非鄉(xiāng)鎮(zhèn)七站八所所可以承擔，因此，近年此種稅費收取方式已較少采用，而大都轉為第二種方式。具體地，第二種方式是“七站八所”將稅費提留額度計算到村，然后，通過種種途徑“攻關”鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政當然也無力承擔稅費收取所需要的工作量，因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政借用現(xiàn)行的鄉(xiāng)村關系體制，與村主職干部鑒定稅費收取責任狀，對于按時或提前完成任務的村干部給予經濟上的獎勵，對于無法按時完成任務的村干部給予經濟上的懲罰，嚴重的，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政以工作不力免去村干部職務。

　　單就以上兩種稅費提留收取方式而言，一種是由部門直接收取，一種是由鄉(xiāng)村組織代收，在形式上是截然不同的。但是，“戶賣村結”時，部門扣款是以農民出售公糧為前提的，當農民交不起稅費時，他就拒絕出售公糧，因此，“戶賣村結”時對村干部最大的工作壓力便是所謂與“派款”聯(lián)系在一起的“催糧”。表面上看“催糧”是村干部在為糧食部門出力，實質上是在為部門收取稅費打基礎。換句話說，無論何種稅費收取方式，面對千家萬戶分散的農民，離開了村干部，稅費收取都不可能。

　　問題在于：1、通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村主職干部鑒定責任狀的形式來強制村干部收取稅費的法理依據(jù)何在?2、既然將收取稅費的責任轉嫁到了村干部身上，還要那些鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的稅費收取部門干什么?據(jù)我們調查，當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級僅財稅部門，雖然在實際收取稅費方面能起作用甚小，但它們依然是鄉(xiāng)鎮(zhèn)最為富有闊綽的部門，由鄉(xiāng)村干部辛辛苦苦收取上來的稅費，財稅部門至少要花費近四分之一。換句話說，僅僅因為體制原因，農民就要額外多出近1/4的錢來養(yǎng)活不干事的部門。

　　實行費改稅顯然只能改變費稅的性質，并不能解決由部門收稅的工作量，也就是說不能改變由村干部來收取稅費本身的必然性。這同樣不能解決以上兩個問題。 據(jù)實征收，有多少收多少，這是稅制的基本原則。但當前由村干部來收稅，事實上是將稅額包到了村，實質上是包稅制。《村組法》規(guī)定“鄉(xiāng)統(tǒng)籌的收繳方法”由村民會議討論決定，即是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)下達的“五項統(tǒng)籌”費額可以由村民自己討論決定如何分攤，顯然，鄉(xiāng)對村是包稅制，村對農戶則可以是一般稅制。這種辦法的好處是大大減少了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作量，而村內因為農戶較少，相互之間比較熟悉，采用一般稅制的工作量并不太大。

　　實行包稅制一舉解決了村干部收稅法理依據(jù)和專職收稅部門的出路問題。即，將當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級龐大而獨立的財稅部門收縮成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個會計單位，由此減輕農民的負擔。 再討論第二個問題。因為當前收費部門事實上大多沒有服務，而稅費提留總額相對于農民實際收入太高，因此，農民無論稅費，統(tǒng)統(tǒng)不愿交納。將稅費統(tǒng)收實在是不太合理的做法，原因是農民交費是為了獲得較“自我服務”更多的公共服務，但當前鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級服務部門遺留下來的“官氣”太重，一方面服務能力和服務水平太差，農民有無這些服務無所謂，認為交費賣服務不劃算;另一方面，要養(yǎng)活相對于劣質服務過于龐大的部門人員，部門就必須千方百計向農民收費。因為當前部門“官氣”本身的問題，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或上級部門不可能置部門死活于不顧，大多千方百計從政策上給部門以優(yōu)惠，對只收費不服務也大多睜一只眼閉一只眼，農民向部門交費事實上成了如稅一樣必不可少的負擔。

　　因此，若不解決當前部門只收費不服務的問題，費改稅就只能強化而不是削解部門的“官氣”，增加而不是減少農民的負擔。如此一來，具有諷刺意味的將是農民不僅負擔減輕不了，而且劣質的服務可能都不再有了。

　　問題的關鍵是將現(xiàn)有的費推向市場，即是將公共服務推向市場。也就是說，應該將部門的“官氣”削掉，讓它們憑借服務來獲得生存，農民為了獲得較自我服務更多的公共服務，而自愿交費。費不應該是鄉(xiāng)村強迫農民交納，而應該是農民主動購買服務的支出。這就涉及到部門本身的改革。

　　一旦費從鄉(xiāng)村干部工作中或包稅額度中清除，農民人均負擔的稅額就會大大減輕，收稅和收費也就可以大大地容易起來。

　　如上所述，民主化的村級治理因其對鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政不合理收費的抵制，構成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革的強大壓力和內在動力。其改革的方向大致有兩個方面：第一、將功能重復的部分合而為一，具體若財稅部門不收稅，就應將其收縮為一個會計單位，而由收稅效率更高的鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政負責收稅;第二、將絕大部分服務部門推向市場，不要與上級所設機構搞一一對應，不能在市場上生存下來的就堅決撤掉;第三、對于少數(shù)管理性的服務部門，應依職數(shù)定人員，多余閑雜人員全部遣散;第四、某些地方在鄉(xiāng)村之間所設管理區(qū)，可以撤掉，其人員除一部分抽回鄉(xiāng)鎮(zhèn)外，可以安排部分素質較高者到村級擔任支部書記職務。

　　改革后的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構做什么?其主要工作是貫徹落實黨和國家在農村的各項方針政策，計劃經濟時期形成的諸項職能，因人設事的部門和事務，因個人目的而慣于借用的傳統(tǒng)工作方式和工作方法，在新型鄉(xiāng)村關系背景下，既成為改革的對象，也成為進一步改革的前提。

　　四、民主化進程中的鄉(xiāng)村關系

　　村級治理的民主化是一個漸進的目標模式，在此進程中，農民政治認知與參與，村干部的自我定位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政工作方式方法等等，都是有一個轉變和適應的過程。換句話說，當前鄉(xiāng)村關系本身依然充滿著不確定因素，如何描述鄉(xiāng)村關系的轉換過程，還有很多工作要做。但是，從總的趨向來看，當前村級治理民主化的趨向已經為我們勾勒出了一幅充滿立體感的未來鄉(xiāng)村關系圖景。