【摘要】本世紀美國的次貸危機及金融管制立法改革動向、上個世紀90年代日本金融危機及金融“大爆炸”改革等的金融管制實踐經(jīng)驗和教訓表明，放松金融管制固然會有效促進金融創(chuàng)新，但是如果過于依賴市場的自我調(diào)節(jié)，無視對消費者權(quán)益的有效保護，其結(jié)果必然是縱容市場濫用行為、動搖金融穩(wěn)定基礎(chǔ)，甚至可能引發(fā)金融危機。在次貸危機的影響下，我國的金融消費者受害現(xiàn)象日益突顯。鑒于金融商品和金融消費者的特殊性，立法者在放松金融管制的同時，有必要在金融立法中貫徹對消費者的傾斜保護、全面保護和適度保護原則，并將保護消費者權(quán)益的理念落實到具體的規(guī)范當中去。
　　【關(guān)鍵詞】金融管制立法；金融消費者；立法原則
　　【正文】
　　一、引言
　　2007年3月美國爆發(fā)了次貸危機，回顧次貸危機的形成過程，人們注意到金融機構(gòu)針對公眾的過度信用創(chuàng)造使得金融系統(tǒng)積聚了大量信用風險，后者又成為危機爆發(fā)的直接誘因——美國住房貸款市場上次級抵押貸款[1]的發(fā)放遠遠超出了公眾的還款能力，寬松的管制政策下的無風險套利誘惑又導致貸款經(jīng)紀人的掠奪性貸款（predatory lending）泛濫。[2] 在信用卡市場上，金融機構(gòu)濫發(fā)信用卡的問題同樣嚴重，美國公眾的信用總額從1990年時的2386億美元飆升至2008年9月底時的9770億美元，而信用卡壞賬率增加了18%；高額收費、交易信息不透明等信用卡欺騙行為十分猖獗，這些一度令美國面臨又一波信貸危機的威脅。[3]
　　這些市場濫用行為暴露出美國現(xiàn)行金融管制立法[4]的一個嚴重缺陷，[5]金融管制立法忽視了對消費者的應有保護，結(jié)果縱容了金融機構(gòu)的市場濫用行為，最終卻引發(fā)了金融危機。2009年3月，美國財政部發(fā)布了《金融管制改革白皮書》，針對現(xiàn)行金融管制體制的弊病提出了系統(tǒng)性的改革方案。[6]該方案除了強調(diào)對金融加強監(jiān)管的傳統(tǒng)思路以外，特別指出管制立法應重視對于消費者的保護，相關(guān)的改革措施包括成立消費者金融保護署、向消費者提供透明的、簡明扼要和公平的交易信息等內(nèi)容。[7]該建議得到了奧巴馬政府的強烈支持，有關(guān)金融消費者保護的立法活動開始陸續(xù)展開。[8]2009年10月22日，美國國會眾議院金融服務委員會正式通過了成立消費者金融保護署的法案，成為美國自危機后進行金融立法改革跨出的決定性第一步。
　　如果說，各國從此次金融危機吸取的最大教訓應是真正貫徹落實對金融消費者權(quán)益的保護制度，似乎也并不為過。[9]當代，包括日本等國的金融管制立法都已開始重視金融領(lǐng)域的消費者訴求，并通過加強金融機構(gòu)的法定義務和責任，賦予消費者法定權(quán)利等立法措施矯正交易雙方的不對等狀況，這不得不引起我們的關(guān)注。借鑒這些金融市場上的管制立法經(jīng)驗和教訓，探究加強消費者保護的金融管制立法理念，對于我國正在進行的金融放松管制和立法改革而言恰是正當其時。
　　二、保護消費者權(quán)益是金融管制立法的應有之義
　　通常認為，金融市場的不確定性、信息不對稱以及負外部性使得管制成為金融市場運行良好的基本保障。經(jīng)歷了20世紀30年代的經(jīng)濟危機后，主要發(fā)達國家的金融市場紛紛開始走上金融管制之路。當代，無論是美國的“雙重多頭”監(jiān)管模式、以澳大利亞為代表的“雙峰”監(jiān)管模式、還是以英國為代表的單一監(jiān)管模式等等，其金融管制的立法目標除了強調(diào)維護貨幣體系與金融穩(wěn)定、促進金融機構(gòu)謹慎經(jīng)營；建立高效率、富于競爭性的金融體制以外，皆將保護包括存款人、投資者在內(nèi)的各類金融消費者權(quán)益納入到立法宗旨當中。
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　　在金融市場上，我們已經(jīng)習慣于從金融業(yè)不同領(lǐng)域的角度對個人使用相應的身份標志。個人去銀行辦理存款時被稱之為“存款人”、與保險公司簽訂保險合同時被稱之為“保險相對人”，在證券交易所買賣股票等有價證券時又被稱作“投資人”。而在金融放松管制、金融業(yè)務交叉與創(chuàng)新的背景下，存款人、保險相對人或投資人的身份區(qū)別越來越失去意義。對于個人來說，選擇一項金融服務也就是挑選商品的過程，個人就是金融市場上的消費者。[10]
　　但是，金融市場上的商品和消費者又有其特殊性。一方面，金融商品較之普通商品而言具有若干特殊性。首先，金融服務構(gòu)成了金融商品的實質(zhì)內(nèi)容，這使得金融商品生而具有無形性。由于金融商品沒有可供評定其價值的外形和質(zhì)地等要素，因此消費者的交易判斷完全依賴于金融機構(gòu)一方所提供的相關(guān)信息。其次，金融商品在風險形式、費用構(gòu)成、利潤結(jié)構(gòu)、提前退出的懲罰機制、稅費負擔等各方面都有較高的專業(yè)性壁壘，這對消費者的專業(yè)水平提出了很高要求。即便金融機構(gòu)一方提供了商品的所有信息，但是如果大量采用晦澀難懂專業(yè)術(shù)語，消費者仍然無法真正理解金融商品。再次，金融商品是關(guān)于金錢的一類特殊商品，具有收益性及相伴而生的風險性。金融商品收益性的大小是通過收益率來衡量的。金融衍生商品更是因為以小博大的杠桿性，在交易時只需交付少量保證金即可簽訂大額交易，從而成為高收益金融商品的代表。有收益就有風險。金融商品總是伴隨著信用風險、市場風險、操作風險等各類風險，金融消費者如果缺乏必要的風險意識或有關(guān)風險的信息，則極易遭受損失。可見，較之普通商品或服務而言，金融商品的信息對于消費者進行交易判斷更具有決定性的意義，金融消費者保護規(guī)則亦應主要圍繞著交易信息的提供與獲取而展開。
　　另一方面，金融消費者與一般消費者相比，交易弱勢特點更為突出。金融商品的無形性、專業(yè)性、高風險性等特點，使得金融消費者在交易中處在嚴重的信息不對稱狀態(tài)。金融消費者在知識水平、信息收集與處理能力、交涉能力、經(jīng)濟承受能力等各方面與金融機構(gòu)之間存在巨大的差距，僅靠自身的力量，很難正確有效的把握金融商品的重要信息和規(guī)避不適當?shù)娘L險。在這種情況下，金融機構(gòu)對金融商品的宣傳、推銷和勸誘行為，以及其他與交易決策有關(guān)的信息就左右著消費者的交易判斷。實踐中，金融機構(gòu)又會利用金融市場上的信息不對稱侵害消費者的權(quán)益，從而引發(fā)道德風險。
　　總之，金融市場上商品交易信息的高度不對稱，加之交易雙方力量差異十分懸殊，使得金融消費者很難實現(xiàn)與金融機構(gòu)之間的公平交易。這就要求法律伸出援助之手，給予金融者應有的傾斜保護，以矯正金融消費者與金融機構(gòu)之間的信息不對稱，維持二者在信息的收集、掌握、辨別、理解等各方面的力量均衡。
　　（二）放松金融管制不能放松對金融消費者的保護
　　隨著金融產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和創(chuàng)新，嚴格管制的立法體系對金融市場發(fā)展的阻礙作用日益突顯。自20世紀80年代以來，放松管制的金融立法改革在主要發(fā)達國家開始普及，改革措施包括大量廢除行政審批等限制性規(guī)則，取消金融分業(yè)經(jīng)營限制等。[11]但是，金融創(chuàng)新和綜合經(jīng)營亦是一把雙刃劍，如果僅依賴市場的自我調(diào)節(jié)，放任金融機構(gòu)的創(chuàng)新活動和自由競爭，金融機構(gòu)在利潤與市場占有率的驅(qū)使下極易以犧牲消費者利益為代價換取自身的競爭優(yōu)勢地位。金融機構(gòu)的濫發(fā)信用、誤導性銷售等市場濫用行為不僅直接侵了害廣大消費者權(quán)益，更將動搖金融穩(wěn)定的市場基礎(chǔ)，甚至可能引發(fā)金融危機。此次美國爆發(fā)的次貸危機，正是放松管制出現(xiàn)過度，特別是金融活動缺乏保護消費者權(quán)益規(guī)則的約束，從而走到另一個極端的真實寫照。痛定思痛，危機之后的美國學術(shù)界已初步達成共識：提升美國在全球的市場份額和競爭地位，只是金融管制的一項目標，它不應當犧牲金融管制的一些基礎(chǔ)價值，首要的即是保護公眾投資者、存款人等消費者的權(quán)益。[12]
　　美國從次貸危機中接受的教訓，對于隔海相望的日本而言，卻有著似曾相識的熟悉感。1996年，日本進行金融“大爆炸”的制度改革，改革雖然倡導“自由、公平、全球化”的基本原則，但是改革實踐卻沒有對“公平”原則給予應有的重視。立法者在對日本金融業(yè)放松行政管制的同時忽視了對消費者的應有保護，結(jié)果引發(fā)了大量消費者受害問題。上個世紀90年代開始，為了迅速發(fā)展金融產(chǎn)業(yè)恢復金融中心地位，日本推行了金融“大爆炸”改革。改革廢除了大量金融管制規(guī)范，鼓勵金融機構(gòu)的自由競爭和業(yè)務創(chuàng)新，一時間各類新興的金融商品和服務像洪水一樣開始充斥于公眾的視野，消費者的選擇余地大大增加。與此同時各類與消費者有關(guān)的金融糾紛也出現(xiàn)爆發(fā)性增長。[13] 金融消費者糾紛激增的嚴峻現(xiàn)實促使改革者重新審視金融大爆炸改革的方向，通過對金融管制立法的自我修正，完善對金融消費者的法律保護機制。對此，日本有學者形象地概括道：“（金融）放松管制好比是突然出現(xiàn)在消費者眼前的一片深海，消費者三法（筆者按：指日本消費者合同法、消費者信用法以及未來出臺”金融服務法“）就是這片海上保護消費者的船只。本來海與船應當是配套出現(xiàn)，但是現(xiàn)在先出現(xiàn)的是海洋。在沒有船的情況下強迫消費者入海，溺斃或逃生都有可能。即使消費者僥幸逃生了，但是心理上就對這片海洋產(chǎn)生冷淡，必然影響日本的經(jīng)濟景氣。因此消費者三法不僅僅是消費者的法律，更是經(jīng)濟整體良好所不可欠缺的法律。”[14]