行政檔案管理論文

　　行政檔案管理是檔案行政主體作為國家檔案行政管理的執(zhí)行機關(guān)，依法對國家檔案事務(wù)進行管理時應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能作用。下面是小編為大家精心推薦的行政檔案管理論文，希望能夠?qū)δ兴鶐椭?/p>

　　行政檔案管理論文篇一

　　論檔案行政管理主體守法

　　摘要：

　　守法作為檔案法制的建設(shè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，長期以來，大多數(shù)情況下都是在強調(diào)檔案行政管理相對人的守法，而忽視了檔案行政管理主體——檔案行政管理機關(guān)及其管理者的守法，這種現(xiàn)象的存在已經(jīng)嚴重影響了檔案法制建設(shè)的進程。實質(zhì)上，守法的對象應(yīng)該是檔案行政管理主體而非檔案行政管理相對人，檔案行政管理主體的守法才是實現(xiàn)檔案法治的關(guān)鍵。本文從這一認識出發(fā)，試著闡釋檔案行政管理主體守法的問題，以期加快推進檔案依法行政。

　　1 守法的對象是檔案行政管理主體

　　“守法”，即遵守和服從法律。“完善的法制為實現(xiàn)法治準(zhǔn)備了條件，而法制的有效實施才能達到法治的目標(biāo)。有法不依形同無法、甚于無法。”[1]因此，倡導(dǎo)守法精神，在推進依法治檔工作中具有重要意義。

　　“守法的含義，應(yīng)當(dāng)包括普遍的遵守法律和法律的普遍遵守。所謂法律的普遍遵守，即凡是國家的法律都必須遵守。”[2]這里說的法律，既包括國家立法機關(guān)頒布的各個層次的法律規(guī)范，包括憲法、法律、法規(guī)和規(guī)章，亦包括依法治檔所依之“法”。“依法治檔所依之‘法’就是檔案法體系或檔案法律體系所提供的一切規(guī)范，即檔案法律規(guī)范。通俗地說，也就是與檔案、檔案工作有關(guān)的一切法律、法規(guī)和規(guī)章。”[3]

　　守法的含義，還應(yīng)當(dāng)包括知法和依法辦事。學(xué)法、懂法是守法的前提，而守法則必須依法辦事，不僅是不做法律禁止的事、不違法，而且要行使法律賦予的權(quán)利、履行法律規(guī)定的義務(wù)，依法捍衛(wèi)法律的尊嚴，以實現(xiàn)立法的宗旨。作為檔案行政管理主體，必須依法行政，依法律的規(guī)定作為或不作為。守法，實際上是法律規(guī)范得以實現(xiàn)的方式和過程，檔案行政管理主體守法則是檔案法制建設(shè)至關(guān)重要的環(huán)節(jié)。

　　然而，談起檔案法治，就很容易使人聯(lián)想到檔案行政管理相對人，不論是依法治檔、檔案執(zhí)法，還是檔案普法，大都會涉及檔案行政管理相對人，都會自覺不自覺地往公民法人和其他組織守法上說。在談到檔案法制建設(shè)的對策時，經(jīng)常建議：“通過檔案法制的宣傳，使廣大公民、法人和其他組織充分認識到《檔案法》在管理國家檔案事業(yè)中的重要意義和作用……是全體公民、法人和其他組織都必須遵守的法律依據(jù)，不依法辦事就要受到法律制裁。”[4]“通過檔案普法，增強全社會的檔案法制觀念，使人人都知法、遵法、守法，從而達到依法治檔的要求。”“將檔案法規(guī)定的檔案權(quán)利和義務(wù)，變成國家機關(guān)、社會組織、企業(yè)事業(yè)單位和廣大公民在處理檔案事務(wù)中共同遵守的行為規(guī)范。”[5]這似乎已經(jīng)形成一種慣性，就是檔案守法的對象是檔案行政管理相對人。而這卻忽視或掩蓋了法律對象上另一個更重要的方面：國家檔案行政管理機構(gòu)——政府的組成部分，即檔案行政管理主體。“如果一個社會可以二元為民眾與政府，或權(quán)利與權(quán)力，那么，就守法而言，準(zhǔn)確的法律表述是，守法應(yīng)當(dāng)是政府而非民眾的事，此正如權(quán)力必須守法，權(quán)利則無須守法，只要不違法即可。”[6]也就是說，檔案守法的對象應(yīng)該是檔案行政管理主體而非檔案行政管理相對人。

　　這樣的認識可以從憲法層面得到支持。“政府由人民的需要和意志產(chǎn)生，政府受到人民制定的法律限制。”“就政府的權(quán)力來說，人民權(quán)利是政府權(quán)力的基礎(chǔ)，人民是權(quán)力的唯一合法源泉。”[7]我國《憲法》明確規(guī)定，“中華人民共和國一切權(quán)力屬于人民”，而“防止政府權(quán)力失控的有效途徑是，要求政府行使權(quán)力時應(yīng)當(dāng)遵守法律的規(guī)定”。[8]或者說，政府守法是實現(xiàn)一切權(quán)力屬于人民的重要保障。政府守法與一切權(quán)力屬于人民的關(guān)系可歸納為四個方面：第一，政府所守之法凝聚了人民的共同利益和整體意志，其中，對政府行使權(quán)力的范圍、方式、程序、職權(quán)、職責(zé)、法律責(zé)任等做了規(guī)定，既保證政府合法權(quán)力的行使能暢通無阻，又防止政府越權(quán)、濫用職權(quán)，通過政府守法產(chǎn)生符合人民授權(quán)初衷的穩(wěn)定、良好的社會秩序。第二，政府守法不應(yīng)僅僅拘泥于遵守法律條文，還應(yīng)以法的理想——為人民的最優(yōu)化生存服務(wù)為政府存在與運作的宗旨。第三，權(quán)力所有者在設(shè)計、構(gòu)建政府時并不是任意性的，而是從功利原則出發(fā)，要求政府為其帶來最大的利益。要求政府守法可以防止政府行為的偶然性和任意性，從而激勵個體在法律范圍內(nèi)盡其所能地追求正當(dāng)?shù)暮戏ǖ臋?quán)益。政府則主要是出面限制和阻止人們謀求不正當(dāng)?shù)姆欠ɡ妫€體利益和社會利益有效加以整合，引導(dǎo)和促進權(quán)力所有者所設(shè)計的經(jīng)濟運行模式盡快建立。第四，一切權(quán)力屬于人民必然要求對政府守法與否實施監(jiān)督，并對違法行為追究法律責(zé)任和政治責(zé)任。不受監(jiān)督和不被追究法律責(zé)任的政府必定會將法視為繁瑣哲學(xué)而束之高閣，其后果會導(dǎo)致政府違法侵權(quán)現(xiàn)象充斥社會的各個角落。[9]

　　政府守法實質(zhì)上是憲法所要求的，是有著憲法基礎(chǔ)的。因為，政府守法不僅踐行了《憲法》所明確規(guī)定的一切權(quán)力屬于人民的莊嚴宣告，而且可以構(gòu)筑良好的社會守法環(huán)境，減少公眾的違法行為，節(jié)約大量的社會成本。隨著我國依法治國、依法行政的全面推進，必將加快守法政府的建設(shè)。檔案行政管理機構(gòu)作為政府的組成部分，其守法同樣受憲法的約束。檔案行政管理機構(gòu)是管理國家檔案事務(wù)的行政主體，盡管大部分檔案行政管理機構(gòu)都歸屬黨委領(lǐng)導(dǎo)管理，但是，行使的職能是政府的行政管理職能，實質(zhì)上屬于國家行政管理機構(gòu)——政府的組成部分，也必將加快守法的檔案行政管理機構(gòu)的建設(shè)步伐。

　　憲法的本質(zhì)就是保障公民的自由權(quán)利，限制公共行政的管理權(quán)力。“就民眾而言，我不需要遵守保護我的東西，否則邏輯上說不通。當(dāng)然，如果實在要說守法，那是我們必須守護憲法，以防權(quán)力對權(quán)利的侵害，畢竟在理論上憲法是權(quán)利的保證書。如果說權(quán)利防止權(quán)力侵害，靠的是憲法，那么權(quán)利本身也可以彼此侵害同時危害社會，這就要靠憲法之下的法律如民法和刑法了。它們是用來平衡權(quán)利之間的各種關(guān)系，同時懲罰一種權(quán)利對另一種權(quán)利的侵害，包括對社會的侵害。就這些法律而言，民眾需要做到的依然不是守法，而是不得違法。”[10]守法還是不違法，其法律表述實際上是不一樣的，它簡要地表達了公民與政府(即檔案行政管理相對人與檔案行政管理機構(gòu))應(yīng)遵循的不同法治原則。對政府應(yīng)遵循的法治原則是“法無授權(quán)即禁止”，即政府必須照著授予權(quán)力的法律條例去做，不能越出授權(quán)范

　　圍履行任何職責(zé)。在法律條例范圍之外，沒有自由可言，旨在約束其權(quán)力。這就是守法。對公民應(yīng)遵循的法治原則是“法無禁止即自由”，即除了禁止的條例，公民在不觸犯或不超越法律(禁止性法律規(guī)范)的前提下可以自由生活、謀求發(fā)展，可以充分享有自由的權(quán)利。這就是不違法。“法無授權(quán)即禁止”與“法無禁止即自由”就是守法與不違法的區(qū)別。

　　2 檔案行政管理主體存在的守法問題

　　盡管依法行政推行了很長時間，檔案法制建設(shè)也取得了長足發(fā)展，但檔案行政管理主體在守法方面仍然存在不少問題。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

　　2.1 自我封權(quán)。職權(quán)法定是依法行政的基本要求之一。檔案行政管理機關(guān)的職責(zé)、權(quán)力均由國家法律設(shè)定，行使權(quán)力應(yīng)當(dāng)以法律為依據(jù)，沒有法律的明確授權(quán)，檔案行政管理機關(guān)不得為之。但是，由于檔案行政管理權(quán)中包括有一定范圍的立法權(quán)，面對極其多樣而復(fù)雜多變的社會情況，需要制定一些抽象的規(guī)范，以解決改革與社會現(xiàn)代化進程中出現(xiàn)的新情況，而由于有些檔案行政管理機關(guān)存在“只要是為了達到行政目標(biāo)，法律未禁止的均可為之”的錯誤觀念，因而在檔案行政立法活動中，往往在沒有法律依據(jù)的情況下，為檔案行政管理機關(guān)設(shè)定權(quán)力，為公民法人設(shè)定義務(wù);或者把檔案行政管理機關(guān)應(yīng)盡的職責(zé)通過某些規(guī)定轉(zhuǎn)化為公民、組織的程序性義務(wù)。例如《湖南省民營企業(yè)檔案管理暫行辦法》就有這樣的問題。該《辦法》第二條規(guī)定：“本辦法所稱民營企業(yè)檔案，是指民營企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營、管理等各項活動中直接形成的具有保存價值的各種文字、圖表、聲像、電子等不同載體形式的歷史記錄。”并且對其檔案的管理如建立檔案機構(gòu)、明確檔案管理部門與人員、實行集中統(tǒng)一管理、檔案工作部門的職責(zé)、分類、歸檔時間等都做了規(guī)定。按照《檔案法》的規(guī)定，檔案行政管理部門對非國有檔案只管其中那些“對國家和社會有保存價值的”檔案事務(wù)，具體管理程度范圍應(yīng)該限制在第十六條的范圍內(nèi)。該《辦法》明顯地擴大了管理權(quán)力范圍。這種情況并非個別，其他一些地方檔案行政管理部門制定的《民營企業(yè)檔案管理辦法》基本相同，還有《社區(qū)檔案管理辦法》《村級檔案管理辦法》也基本與《民營企業(yè)檔案管理辦法》相同。

　　2.2 不履行法定義務(wù)。權(quán)力即是責(zé)任，一定的權(quán)力與一定的義務(wù)相對應(yīng)。檔案行政管理主體在行使法定的行政權(quán)力的同時，也必須履行法定的義務(wù)。但有的檔案行政管理機關(guān)在實施檔案法定的行政作為義務(wù)并且能夠履行該項義務(wù)的情況下，卻采取了消極不作為行為。例如，《檔案法實施辦法》第三條規(guī)定：“各級國家檔案館館藏的永久保管檔案分一、二、三級管理，分級的具體標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法由國家檔案局制定。”第十九條規(guī)定：“各級國家檔案館館藏的一級檔案嚴禁出境。各級國家檔案館館藏的二級檔案需要出境的，必須經(jīng)國家檔案局審查批準(zhǔn)。各級國家檔案館館藏的三級檔案、各級國家檔案館館藏的一、二、三級檔案以外的屬于國家所有的檔案和屬于集體所有、個人所有……出境的，必須經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門審查批準(zhǔn)，海關(guān)憑批準(zhǔn)文件查驗放行。”由于至今國家檔案局沒有出臺檔案分級標(biāo)準(zhǔn)和管理辦法，沒有履行其義務(wù)，從而致使第十九條規(guī)定的義務(wù)也無法履行。再如《檔案法實施辦法》第二條規(guī)定：“《檔案法》第二條所稱對國家和社會有保存價值的檔案，……屬于集體所有、個人所有以及其他不屬于國家所有的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府檔案行政管理部門征得國家檔案局同意后確定具體范圍。”由于絕大多數(shù)省級檔案行政管理部門都沒有履行這一立法責(zé)任，致使對非國有檔案的管理范圍不確定，難以貫徹執(zhí)行《檔案法》中的其他規(guī)定。

　　2.3 違反行政程序。行政程序是檔案執(zhí)法合法、公正的保證。檔案行政管理機關(guān)實施檔案行政行為必須受行政程序規(guī)則的制約，依程序行政，也是檔案依法行政的基本要求之一。但是，由于習(xí)慣的影響，檔案行政管理主體的人們往往把檔案行政執(zhí)法作為做好檔案工作的手段，很少有考慮程序是否合法的問題。這種現(xiàn)象在檔案行政監(jiān)督檢查中十分普遍。最突出的表現(xiàn)就是提出并實行檔案業(yè)務(wù)指導(dǎo)與檔案行政監(jiān)督檢查(檔案界俗稱“檔案執(zhí)法檢查”)相結(jié)合。例如，有些檔案行政管理部門在實際檔案執(zhí)法工作中“一是堅持執(zhí)法監(jiān)督與業(yè)務(wù)指導(dǎo)相結(jié)合，一方面在執(zhí)法監(jiān)督過程中通過檢查指導(dǎo)、業(yè)務(wù)傳授、說服勸導(dǎo)等方式克服‘法不責(zé)眾’的現(xiàn)象，能真正提高執(zhí)法監(jiān)督的效果。另一方面業(yè)務(wù)指導(dǎo)要借助于法律的嚴肅性和威懾力，以執(zhí)法監(jiān)督為保障，消除個別基層單位對業(yè)務(wù)指導(dǎo)不主動、不配合的消極現(xiàn)象。二是堅持案件處罰與業(yè)務(wù)指導(dǎo)

　　相結(jié)合。……在業(yè)務(wù)指導(dǎo)中發(fā)現(xiàn)的違背業(yè)務(wù)規(guī)范事件的苗頭和隱患，要及時給予糾正，拉入正道，以防范這些事件的繼續(xù)演變，避免檔案違法案件的發(fā)生，把違法事件消滅在萌芽狀態(tài)”。[11]從這種做法中不僅可以看到不按照行政程序執(zhí)法的現(xiàn)象，而且可以看到嚴重違反法治精神的“釣魚執(zhí)法”影子。

　　3 構(gòu)建檔案守法 環(huán)境是檔案行政 管理主體守法的重要職責(zé)

　　這里說的檔案守法環(huán)境中的守法是廣義的守法，是指在檔案行政管理主體守法的基礎(chǔ)上，構(gòu)建的檔案行政管理主體積極守法、檔案行政管理相對人維護法律不違法的環(huán)境。

　　檔案守法不但是檔案法治的重要內(nèi)容，而且是檔案法治實現(xiàn)的根本要求。實現(xiàn)這一要求，“必須建立一個良好的、健全的有利于全 社會守法的制度環(huán)境、政策環(huán)境、輿論環(huán)境及其他相關(guān)的設(shè)施，使得每個主體在行為之前都用法律來衡量自己的行為，并使得人們不能、不敢亦不愿違法”。[12]由此，就會構(gòu)建成檔案法治建設(shè)最理想的檔案守法環(huán)境。

　　理想的檔案守法環(huán)境的構(gòu)建，不取決于檔案行政管理相對人的不違法，而取決于檔案行政管理主體的守法。檔案行政管理相對人法治觀念的形成和法治精神的培養(yǎng)，不能靠空洞的說教，也不能靠強制和命令，而要靠其對現(xiàn)實檔案法治狀態(tài)的實際體驗。這取決于檔案行政管理主體對法律自身的尊重、服從與遵守。對檔案行政管理相對人而言，不僅取決于檔案法律規(guī)定了什么，更取決于檔案法律在檔案行政管理主體那里被怎樣尊重、服從和嚴格執(zhí)行，檔案行政管理主體守法程度決定著社會檔案守法環(huán)境的構(gòu)建。因而構(gòu)建良好的檔案守法環(huán)境就成為檔案行政管理主體守法的重要職責(zé)與任務(wù)。

　　在構(gòu)建檔案守法環(huán)境中檔案行政管理主體應(yīng)該履行的守法職責(zé)是：一要完善檔案立法。主要是遵照檔案法律法規(guī)賦予的權(quán)力細化檔案立法，以彌補檔案立法本身存在的缺陷以及填補檔案立法中的空白。使檔案行政管理相對人清楚哪些是自己應(yīng)盡的義務(wù)，明明白白知道哪些是不該做的，做了就是違法。二要嚴格檔案執(zhí)法。檔案執(zhí)法的重心就是堅持推進依法行政，做到嚴格規(guī)范公正文明執(zhí)法。是否依法行政，是衡量嚴格檔案執(zhí)法的重要標(biāo)準(zhǔn)。所謂依法行政，就是要求做到合法行政、合理行政、高效便民、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、公開透明。也就是要依法管理檔案事務(wù)，堅持嚴格按照法定行政程序行政辦事，維護檔案行政管理相對人的權(quán)益。在依法管理檔案事務(wù)中樹立檔案法治意識，清除“人治”的觀念。三要公正檔案司法。就是要嚴肅公正地查處檔案違法案件，杜絕檔案違法不究的現(xiàn)象，維護檔案法律的尊嚴。引導(dǎo)檔案行政管理相對人自覺護法不違法。

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