二、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度發(fā)展的制度建設(shè)

　　統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度，是一個長期的、系統(tǒng)的工程，必須適應(yīng)我國城鄉(xiāng)發(fā)展的實際，做好統(tǒng)籌規(guī)劃。一是對東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)城鎮(zhèn)周邊農(nóng)村及大中城市在工業(yè)化、城市化進程中出現(xiàn)的數(shù)量龐大的農(nóng)民工和失地農(nóng)民，應(yīng)通過完善農(nóng)民工、失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，建立與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度相銜接并與之相適應(yīng)的養(yǎng)老保障制度；二是對中、西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)及廣大農(nóng)村，應(yīng)主要通過加大各級財政投入力度，特別是中央財政的轉(zhuǎn)移支付，進一步完善農(nóng)村農(nóng)民養(yǎng)老保障制度，為發(fā)展速度較為緩慢的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度提速，加快其發(fā)展，建立較為健全的、覆蓋全體農(nóng)民的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。因此統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的發(fā)展，應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟發(fā)展水平從以下三個方面加強制度建設(shè)。

　 （一）完善農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度

　　農(nóng)民工是我國經(jīng)濟發(fā)展過程中農(nóng)村勞動力向城市轉(zhuǎn)移、轉(zhuǎn)化的必然結(jié)果，據(jù)不完全統(tǒng)計農(nóng)民工就業(yè)大軍全國有二億多人。農(nóng)民工從其身份上講可塑性強，既可融人城鎮(zhèn)成為居民，也可返回鄉(xiāng)村成為農(nóng)民；從其工作性質(zhì)上講，流動性大，身份變化快。因此不能把養(yǎng)老保險視為城鎮(zhèn)居民的專利，也不能不顧現(xiàn)實國情建立同城鎮(zhèn)居民一樣標(biāo)準(zhǔn)的農(nóng)民工的養(yǎng)老保障制度。在完善農(nóng)民工養(yǎng)老保障制度建設(shè)方面，應(yīng)以建立以個人賬戶完全積累式的養(yǎng)老保險制度為主要選擇，這樣的制度模式既可與城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險制度，也可與農(nóng)村養(yǎng)老保障制度相銜接。籌資上以個人繳費為主，單位為輔與城鎮(zhèn)職工的繳費水平保持適當(dāng)?shù)牟罹?，但不能過大。用人單位和個人繳納的農(nóng)民工養(yǎng)老保險費全部進入其個人賬戶內(nèi)，個人賬戶的資金專用于本人年老后的基本生活保障，農(nóng)民工的個人賬戶可按規(guī)定記息、接續(xù)、轉(zhuǎn)移和繼承，特別是要設(shè)計好農(nóng)民工個人賬戶向城鎮(zhèn)或農(nóng)村轉(zhuǎn)移的制度銜接。只有將農(nóng)民工納入養(yǎng)老保障體系，其養(yǎng)老保險關(guān)系與個人賬戶資金可隨同本人轉(zhuǎn)移(從城鎮(zhèn)到農(nóng)村或從農(nóng)村到城鎮(zhèn))，這樣農(nóng)民工不論是在城鎮(zhèn)安居還是年齡大了再回到農(nóng)村從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，都可使其年老后的基本生活得到比較穩(wěn)定的保障。

　 （二）完善失地農(nóng)民養(yǎng)老保障制度

　　我國自上世紀(jì)90年代以來，由于工業(yè)化、城市化過程中大量農(nóng)用土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地，現(xiàn)累計失地農(nóng)民在4000萬一5000萬人之間，已成為非常龐大的社會群體，而且失地農(nóng)民人數(shù)仍在增長，全國每年至少有300萬農(nóng)民失去土地。許多地方農(nóng)民土地被征用后，存在種田無地、就業(yè)無崗、社保無份的困境。失地農(nóng)民是城市化的參與者、建設(shè)者，同時也應(yīng)成為城市化的受益者，應(yīng)按照“土地換社?！币约啊氨Ｕ匣?、廣泛覆蓋、共同負擔(dān)、統(tǒng)籌共濟”的原則，將失地農(nóng)民納入到城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障的統(tǒng)籌范圍中來。把失地農(nóng)民納入城市養(yǎng)老保障體系，要從制度上明確解決失地農(nóng)民的養(yǎng)老保險，是今后征地的前置性條件。失地農(nóng)民繳納的養(yǎng)老保險費，政府和集體應(yīng)予以支持，合理劃分個人、集體和國家三方承擔(dān)保費的比例和限額；同時應(yīng)多渠道籌措后備資金，主要辦法是從土地出讓金凈收益、土地儲備增值收益中提取一定比例的資金，補充到失地農(nóng)民養(yǎng)老保險的后備基金內(nèi)。只有通過“土地換社?！?，才能真正保障失地農(nóng)民年老后的基本生活。

　 （三）完善農(nóng)村養(yǎng)老保障制度

　　我國自上世紀(jì)八十年代開始建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度以來，參保農(nóng)民最多時達8000多萬人，但本世紀(jì)初農(nóng)村養(yǎng)老保險擴面工作基本上處于停滯狀態(tài)。目前我國農(nóng)村養(yǎng)老保險實行的是個人帳戶完全積累、自愿參加的保障模式，籌資上以個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予一定的政策扶持。這種模式下由于農(nóng)民收入有限，農(nóng)村集體經(jīng)濟發(fā)展水平差異較大，國家扶持不到位，其發(fā)展已步履蹣跚，缺乏可持續(xù)發(fā)展的推動力。在人均耕地面積只有1.4畝、人口結(jié)構(gòu)又受計劃生育政策影響，贍養(yǎng)系數(shù)提高的情況下，如不加快建立農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，今后我國在面臨老齡化的同時，也將迎來貧困化的高峰期。建立完善的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度，成為建設(shè)社會主義新農(nóng)村的一項重要內(nèi)容，政府在農(nóng)村養(yǎng)老保險制度發(fā)展上也應(yīng)采取“多予、放活”的政策。在“多予”上，一是加大對參保農(nóng)民的政策扶持力度，中央和地方均應(yīng)投入一定的資金，通過保費補貼引導(dǎo)農(nóng)民積極參保；二是農(nóng)民達到男60、女55歲，并繳納一定年限的養(yǎng)老保險費后，可按月領(lǐng)取養(yǎng)老金，如養(yǎng)老金低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，差額部分由各級政府按一定比例補助到位。在“放活”上，一是農(nóng)民可根據(jù)個人經(jīng)濟狀況，選擇不同檔次的繳費標(biāo)準(zhǔn)，相應(yīng)享受與其繳費水平相適應(yīng)的養(yǎng)老待遇；二是政府應(yīng)采取有效措施，鼓勵農(nóng)民融入城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障體系，逐步構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的養(yǎng)老保障制度。