試析統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的思考
【論文摘要】目前我國實(shí)施的福利和社會(huì)保障制度限制了勞動(dòng)者的自由流動(dòng)和城鄉(xiāng)人口的融和。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度建設(shè),統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,解除二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)亟須解決的一項(xiàng)重要課題。
【論文關(guān)鍵詞】統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展;二元化社會(huì)結(jié)構(gòu);養(yǎng)老保險(xiǎn)制度
自改革開放以來,我國的城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)得到了快速發(fā)展,特別是確定建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制后,構(gòu)筑在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制基礎(chǔ)上的城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)逐步解體,以社會(huì)成員戶籍劃分城鄉(xiāng)社會(huì)保障形式的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,已越來越受到所有制和用工形式多樣性的變化、以及大量農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城務(wù)工后身份異化和部分地區(qū)出現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的挑戰(zhàn)。目前,許多地方已實(shí)施或正在探索戶籍制度改革,而以戶籍制度為基礎(chǔ)實(shí)施的福利和社會(huì)保障制度卻限制了勞動(dòng)者的自由流動(dòng)和城鄉(xiāng)人口的融和。因此,統(tǒng)籌或統(tǒng)一城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的建設(shè),是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展,解除二元化社會(huì)結(jié)構(gòu)的重要推動(dòng)手段之一,也是構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)亟須解決的一項(xiàng)重要課題。
一、我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在的主要問題
以城鎮(zhèn)職工為主要參保對象,并延伸至有繳費(fèi)能力的城鎮(zhèn)居民的城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,經(jīng)過二十多年的改革和探索,日臻成熟和完善,形成了“基本保障、廣泛覆蓋、多個(gè)層次、逐步統(tǒng)一”的制度特征。以農(nóng)村居民為主要參保對象的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度,由于缺乏經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的支撐和政策制度的保障,大部分的地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍處在探索和試點(diǎn)的過程中,其持續(xù)發(fā)展的瓶頸仍未突破。從發(fā)展理念、保障模式、待遇水平、制度銜接等方面對現(xiàn)行的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行比較,現(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度及城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度存在如下主要問題。
(一)從發(fā)展養(yǎng)老保險(xiǎn)的政府責(zé)任上講
各級政府仍然存在“重城鎮(zhèn),輕農(nóng)村”的養(yǎng)老保險(xiǎn)發(fā)展觀。從當(dāng)前政府出臺的社會(huì)保險(xiǎn)宏觀規(guī)劃和有關(guān)政策措施來看,主要是解決城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老保險(xiǎn)問題,同時(shí)提供了大量的資金支持,并負(fù)責(zé)資金最終“兜底”。而對于發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保障制度而言,則認(rèn)為土地和家庭是農(nóng)民養(yǎng)老保障的重要載體,構(gòu)建這一制度并不迫在眉睫,當(dāng)前主要任務(wù)是提高農(nóng)民的收入水平,因此政府在發(fā)展農(nóng)村養(yǎng)老保障制度上,起步比較遲,投入的資金也不多。目前,我國城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度已呈現(xiàn)嚴(yán)重失衡的發(fā)展態(tài)勢,這主要是由于各級政府在社會(huì)保險(xiǎn)發(fā)展觀上普遍存在“重城鎮(zhèn),輕農(nóng)村”的觀念。
(二)從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的保障模式上講
農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度沒有建立可持續(xù)發(fā)展的長效機(jī)制。城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度最重要的特征是強(qiáng)制性,其資金來源由用人單位和個(gè)人共同承擔(dān),制度運(yùn)行中基金如不足支付時(shí),國家承擔(dān)最終支付者的責(zé)任,這些機(jī)制確保了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的長久發(fā)展。從農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度看,大部分地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)采取農(nóng)民個(gè)人自愿參加,基金完全積累的方式,資金來源以個(gè)人繳費(fèi)為主,各地依其經(jīng)濟(jì)狀況給予一定的補(bǔ)助,這種儲蓄制的保障模式,一是在農(nóng)民收入普遍較低以及增長緩慢的經(jīng)濟(jì)狀況下,養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的繳納并非農(nóng)民投入的首要選擇,做強(qiáng)做大養(yǎng)老保險(xiǎn)基金難度很大,二是這一制度缺乏統(tǒng)籌調(diào)劑、保障功能弱化、保障水平有限,農(nóng)民普遍注重眼前利益,參保意愿不高,也就沒有參保的積極性。實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的可持續(xù)發(fā)展,其核心是政府財(cái)政保障來支撐,缺乏優(yōu)惠政策和資金扶持,農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度就沒有發(fā)展的空間和后勁。
(三)從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的待遇水平上講
農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度難以從根本上保障參保農(nóng)民年老后的基本生活。我國養(yǎng)老保險(xiǎn)制度基本功能就是保障參保人員的基本生活,確保年老后能安享晚年。目前我國城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人員的養(yǎng)老金待遇水平,遠(yuǎn)高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋U蠘?biāo)準(zhǔn),并已建立了隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展適時(shí)調(diào)高待遇水平的調(diào)整機(jī)制,使廣大退休人員能充分分享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn),主要依靠個(gè)人積累養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)的總額來確定,由于繳費(fèi)水平低,特別是東西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡,其待遇根本無法保障農(nóng)民的基本生活,在一些地方月發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)只有幾十元,尚不足低保水平,有的地方標(biāo)準(zhǔn)更低,較低的待遇水平?jīng)]有達(dá)到國家和農(nóng)民所預(yù)期的保障效果。(四)從城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障制度的制度銜接上講,城鄉(xiāng)分割的二元養(yǎng)老保障體系沒有雙向溝通的銜接管道。人員在不同地區(qū)流動(dòng),這是社會(huì)發(fā)展的常態(tài),養(yǎng)老保障制度也須解決基金轉(zhuǎn)移和保險(xiǎn)關(guān)系接續(xù)的問題。當(dāng)前城鎮(zhèn)養(yǎng)老保障制度對城市居民流動(dòng)到其它統(tǒng)籌地區(qū)的,本人的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系以及養(yǎng)老保險(xiǎn)個(gè)人帳戶儲存額,可轉(zhuǎn)移到流入地,其養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)年限和金額可以累計(jì)計(jì)算。目前我國大多數(shù)地區(qū)的農(nóng)民,在養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移上,一方面農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工后,在城鎮(zhèn)繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),其個(gè)人帳戶資金不能向農(nóng)村轉(zhuǎn)移,只能辦理退保,無法與以后積累的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)合并計(jì)算;另一方面在農(nóng)村繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi),當(dāng)農(nóng)民融進(jìn)城鎮(zhèn)成為居民時(shí),在農(nóng)村繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)不能向城市轉(zhuǎn)移,參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度只能從頭起步。養(yǎng)老保障制度上的城鄉(xiāng)壁壘沒有互通的銜接管道,已成為影響農(nóng)村養(yǎng)老保障制度擴(kuò)展參保范圍和加快基金積累的主要障礙。
城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差距的客觀存在,導(dǎo)致養(yǎng)老保障制度建設(shè)上必然存在城鄉(xiāng)差別,但兩者應(yīng)統(tǒng)籌發(fā)展,在完善城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的同時(shí),不能忽視廣大農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益。當(dāng)前我國農(nóng)村出現(xiàn)的家庭結(jié)構(gòu)日益小型化和老齡化、土地和家庭養(yǎng)老保障功能不斷弱化和部分地區(qū)的城市化,對全面建立農(nóng)村養(yǎng)老保障的制度要求更為迫切。