在城市環(huán)境綜合小組整治工作上講話

　　同志們：

　　這次全省建設系統(tǒng)法制工作座談會的主要任務是：以黨的十六大和十六屆三中全會精神為指針，貫徹落實全省立法工作會議和省政府法制工作會議精神，研究部署全省建設法制工作，交流宣傳貫徹《行政許可法》的進展情況，聽取對省建設廳機關改進工作作風的意見。下面我就今年全省建設系統(tǒng)的法制工作，講幾點意見。

　　一、認清形勢，明確任務，進一步增強做好建設法制工作的責任感

　　當前，我國已進入全面建設小康社會、加快推進社會主義現代化建設的新階段。全省上下緊緊圍繞省委、省政府確定的“兩個率先”目標，堅持以富民強省為核心、改革開放為動力、結構調整為主線，著力推進經濟增長方式的轉變，努力提高質量和效益，保持了全省經濟快速穩(wěn)定增長的勢頭，促進經濟社會全面、協調、可持續(xù)發(fā)展，建設事業(yè)因此面臨著前所未有的發(fā)展機遇。

　　今年的全省建設工作會議提出要實現“五個新突破”，即力爭在貫徹“五個統(tǒng)籌”和建立規(guī)劃實施保障機制上取得新突破;力爭在建設事業(yè)對全省GDP的貢獻份額上取得新突破;力爭在改善人居環(huán)境質量上取得新突破;力爭建設事業(yè)的各項改革取得新突破;真正把人民群眾的切身利益放在心上，努力在解決社會關注的熱點、難點問題上取得新突破。這五個突破是今年建設工作的總要求。

　　法制建設是實現建設事業(yè)持續(xù)、快速、協調健康發(fā)展和五個新突破目標的重要基礎，依法行政是建設管理工作的重要內容。十六大強調：“要不斷促進社會主義物質文明、政治文明和精神文明的協調發(fā)展”，為新時期法制工作、全面推進依法行政指明了方向。十六屆三中全會決定提出要“全面推進經濟法制建設。按照依法治國的基本方略，著眼于確立制度、規(guī)范權責、保障權益，加強經濟立法”，明確了經濟法制建設的基本要求。圍繞實現“兩個率先”的奮斗目標，省委、省政府提出建設“法治江蘇”的目標和創(chuàng)建文明法制行業(yè)的要求，為我們明確了工作任務。行政許可法的頒布實施，對促進政府職能轉變、推進依法行政，改進行政管理方式等將產生深遠影響。我們要緊緊圍繞中央和省委確立的經濟社會發(fā)展目標和法制建設要求，服從、服務于全省建設事業(yè)的改革、發(fā)展大局，開拓創(chuàng)新，扎實工作，全面提高建設法制工作水平，為推動建設事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展作出新的貢獻。

　　二、服務中心，把握重點，全面提高建設系統(tǒng)法制工作水平

　　今年全省建設系統(tǒng)法制工作頭緒多、任務重，我們要著力做好以下幾個方面的工作。

　　(一)認真宣傳貫徹行政許可法。

　　貫徹實施行政許可法是今年的一項重要工作。溫家寶總理在全國貫徹實施行政許可法工作會議上指出，貫徹實施行政許可法是實踐“三個代表”重要思想、堅持執(zhí)政為民的具體體現，是完善社會主義市場經濟體制的必然要求，是全面推進依法行政、建設法治政府的重大舉措，是建設社會主義政治文明的重要內容。政治文明要求建設法治國家、法治社會，而其核心問題是必須建設法制政府。行政許可法確立的一系列重要原則和制度，是對現行行政管理制度的重大改革和創(chuàng)新，對政府工作的影響廣泛而深遠。行政許可是一個具有重要意義的法律，是行政思想的重大變革，更多的體現了“民權”思想，其確立的合法、便民、救濟、信賴、保護、監(jiān)督等原則最大限度地對行政行為進行了限制，保障被許可人的權利，表現出我們行政管理加快由無限政府向有限政府的過渡。行政許可法將于今年7月1日起施行。當前，各級建設行政主管部門要做好以下幾個方面的工作：

　　一是認真組織好行政許可法的學習、宣傳和培訓工作。這是貫徹實施好這部法律的基礎。全體工作人員特別是領導干部要帶頭學習、準確理解、嚴格執(zhí)行行政許可法，提高依法行政能力，同時要重點加強對法制工作人員和具體從事行政許可工作人員的培訓，使其全面、準確領會行政許可法，以積極的態(tài)度做好貫徹實施行政許可法的各項準備工作，減少由于對行政許可法理解不深不透而違反法律規(guī)定的現象。這一條很重要。懂法是執(zhí)法的前提，貫徹行政許可法首先是具體執(zhí)法工作人員。建設行業(yè)行政許可事項很多，涉及的人員多，培訓工作一定要到位。要抓緊組織行政許可法專題講座，將全體執(zhí)法人員培訓一遍，要把培訓考核成績作為年度考核的重要依據。

　　二是抓緊做好有關行政許可規(guī)定和實施行政許可主體的清理工作。這是貫徹實施行政許可法最重要的基礎性工作，也是一項必須按時完成的硬任務。對不符合行政許可法規(guī)定的規(guī)范性文件，該廢止的廢止、該修改的修改，不能打折扣，不能搞變通。對行政許可實施主體不合格的，也要堅決予以糾正。

　　三是認真抓好與行政許可法配套的制度建設。行政許可法規(guī)定的許多制度都是重要的制度創(chuàng)新。這些制度的正確實施，都需要健全有關具體的工作制度和工作程序。要結合本機關行政許可的實際，抓緊建立和完善與實施行政許可法相配套的各項具體制度，建立、健全從受理申請到作出決定的各個過程、各個環(huán)節(jié)、各個崗位的有關具體工作制度，完善工作規(guī)程，確保行政許可法確定的各項制度得到切實施行。這個工作量很大，不可能很快完成。當前首先要抓重點，抓好實施銜接的制度建設，規(guī)范對外管理，逐步規(guī)范內部運作。同時要研究行政許可清理后的后續(xù)管理問題，防止在管理方式轉換過程中出現管理真空。

　　(二)認真做好立法起草和規(guī)范性文件制定的工作

　　近年來，我們建設系統(tǒng)各級行政主管部門根據不同時期建設事業(yè)發(fā)展的要求和工作重點，提請同級人大、政府制定了一批地方性法規(guī)和規(guī)章，各部門也制定了一大批規(guī)范性文件。這些法規(guī)、規(guī)章和其它規(guī)范性文件為我們管理建設市場提供了依據和手段，推動了建設事業(yè)的健康發(fā)展。

　　但是，這幾年，在行政處罰法、行政許可法頒布和加入WTO以后的幾次規(guī)范性文件清理中，我們感到在法規(guī)、規(guī)章的起草特別是在規(guī)范性文件制定工作中還存在著這樣那樣的問題，亟待規(guī)范。

　　一是因地制宜，突出特色，增強可操作性。要克服貪大求全的傾向，立足本地區(qū)和本部門的實際，根據實際的需要制定規(guī)范性文件。要增強規(guī)范性文件的計劃性、目的性、可行性和實用性。要根據部門、行業(yè)特點，把規(guī)范性文件制定的重點放在執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章及上級規(guī)范性文件上，放在規(guī)范本機關及下級機關自身行為上。對上位法已作出規(guī)定的，可以制定具體實施辦法，但盡量避免照轉照抄。在形式上，某一方面的行政性規(guī)定，盡可能集中在一兩個規(guī)范性文件中，盡可能以“辦法”、“規(guī)定”、“細則”等形式出現，避免分散在各種“通知”中，便于操作。

　　二是要嚴格遵守上位法的規(guī)定，確保規(guī)范性文件內容的合法性。各地在制定規(guī)范性文件的過程中，必須嚴格遵守法律法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，按照權限，對不屬本級管理的事務不得越權制定文件，對屬于上級權限的應及時請示，對上位法已作出明確規(guī)定的不能再作不同的規(guī)定，不得在規(guī)范性文件中設定行政處罰、行政許可和損害管理相對人合法權益的規(guī)定，也不得設定公民法人或其它組織法外義務，確保規(guī)范性文件的內容不與憲法、法律、法規(guī)、規(guī)章以及上級機關的文件相抵觸。在制定規(guī)范性文件中，要妥善處理政府與市場的關系，權力與責任的關系，公共利益與公民合法權益的關系，實體與程序的關系，效率與公平的關系，強制與引導的關系，立足現實與改革創(chuàng)新的關系。

　　三是要規(guī)范制定程序，確保規(guī)范性文件的科學性和民主性。建立和落實規(guī)范性文件的起草制度、審查制度、集體審議制度、公開發(fā)布制度等，通過座談會、論證會、聽證會等多種形式，廣泛聽取各方意見，采納合理的意見和建議。對關系群眾切身利益的項目，更要采取多種形式廣泛征求意見，傾聽基層組織和群眾的意見，進一步提高規(guī)范性文件制定的透明度和公眾參與程度。

　　四是加強備案管理和文件清理工作。制定機關要從依法行政的高度，充分認識規(guī)范性文件制定和報送備案的重要性，遵守審核程序，及時報送備案文件，對上級機關提出修改的，要按審查意見和要求及時進行糾正。備案審查機關要嚴格執(zhí)行備案審查制度，不斷加大審查工作力度，及時撤銷和糾正違法、不當的規(guī)范性文件。要及時修改或廢止違法、過時的規(guī)范性文件。

　　今年我們省級立法工作任務比較重。目前列入立法計劃的省人大地方性法規(guī)是城市燃氣條例，省政府規(guī)章是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃編制管理辦法和城市市政公用行業(yè)經營權出讓轉讓管理辦法等項目。同時還有一批規(guī)范性文件。根據建設部的《城市房屋拆遷裁決規(guī)程》、《城市房屋拆遷評估指導意見》制定出臺相關配套規(guī)定和實施細則。希望各地有關部門的法制機構給予幫助和配合。

　　(三)做好行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督工作

　　我們建設系統(tǒng)行政執(zhí)法工作包括行政許可、行政處罰、行政裁決、行政檢查等各項工作。依法行政，也就是按照法定權限和程序執(zhí)法、履行職責。依法處理建設領域的行政管理事務是對建設行政機關的基本要求。要按照權力與責任掛鉤、權力與利益脫鉤的要求，建立權責明確、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的執(zhí)法體制，做到嚴格執(zhí)法、公正執(zhí)法、文明執(zhí)法。

　　今年行政執(zhí)法工作的重點，一是嚴格按照行政許可法的規(guī)定，規(guī)范各類行政許可操作。省廳在適當時候將組織進行一次許可法的執(zhí)法情況專項檢查。二是深入開展整頓規(guī)范建筑和房地產市場秩序工作，加大監(jiān)督檢查力度，嚴肅查處各種違法違規(guī)行為。三是認真貫徹落實建設部《城市房屋拆遷裁決規(guī)程》的要求，規(guī)范房屋拆遷裁決行為。四是認真貫徹好《國務院辦公廳關于切實解決建設領域拖欠工程款的通知》及建設部等7部委和最高人民法院《關于貫徹〈國務院辦公廳關于切實解決建設領域拖欠工程款的通知〉的實施意見》，綜合運用經濟、法律、行政等手段，逐步解決拖欠工程款的問題。五是貫徹落實《建設工程安全生產管理條例》，加大對建筑安全生產過程的監(jiān)督檢查，促進安全生產措施的落實。六是貫徹落實《江蘇省城市市容和環(huán)衛(wèi)管理條例》，加大城市管理力度。七是加大村鎮(zhèn)規(guī)劃管理力度，開展《江蘇省村鎮(zhèn)規(guī)劃建設管理條例》的執(zhí)法檢查。

　　執(zhí)法監(jiān)督是依法行政的重要保證。 執(zhí)法監(jiān)督既包括行政機關內部的監(jiān)督，也包括立法機關、司法機關、上級機關和社會輿論的監(jiān)督。在執(zhí)法監(jiān)督工作上，今年突出要做好兩點：

　　一是要完善行政內部監(jiān)督機制。各級建設行政機關要加強對下級機關和受委托執(zhí)法的單位層級監(jiān)督，建立經常性的監(jiān)督巡視制度，健全對行政執(zhí)法人員的績效評估制度，督促其依法履行職責;加強對決策權、審批權等重要行政權力運行的監(jiān)督，實行嚴格的決策責任追究制度，強化對重大事項和重要崗位的監(jiān)督;全面推進行政執(zhí)法責任制，科學劃分不同執(zhí)法環(huán)節(jié)應當承擔的責任，嚴格責任追究制度，將行政執(zhí)法責任追究落實到每個崗位和個人，不能只糾正錯案不懲戒責任人、只追究單位責任不追究個人責任、只考核不獎懲或者只獎優(yōu)不罰劣。

　　二是要充分重視行政訴訟和行政復議的監(jiān)督。行政訴訟和行政復議是司法機關和上級機關對行政行為的監(jiān)督。根據省高級法院提供的統(tǒng)計數據，去年全省新收行政訴訟的案件4500多件，其中涉及我們建設系統(tǒng)1869件，占總數的40%，其中拆遷1179件、規(guī)劃165件、房屋登記321件。去年省建設廳新收行政復議的案件45起，是前三年的總和。今年1-2月份已收到14件復議申請。隨著人民群眾法制意識的進一步增強，特別是許可法的實施，相信今后案件量可能還會進一步上升。因此建設行政主管部門依法做好行政復議工作和行政應訴工作非常重要。做好這項工作，法制機構責無旁貸，但要注意與有關業(yè)務處室積極配合，實現法制工作與業(yè)務工作的互動。對行政訴訟和行政復議中反映出來的行政執(zhí)法中存在問題進行分析，總結行政管理中的薄弱環(huán)節(jié)，吸取教訓，舉一反三，糾正違法和不當的行政執(zhí)法行為，促進各項管理工作走向依法行政的軌道。

　　在行政執(zhí)法和執(zhí)法監(jiān)督中注意處理好以下三個關系：

　　一是依法行政與改革創(chuàng)新的關系。行政機關需要適應形勢變化的要求，不斷改革創(chuàng)新行政管理工作。當前就是要適應政府職能轉變的要求，以改革的精神，積極探索行政管理的新路子。但改革創(chuàng)新，必須堅持依法行政。行政行為必須有依據，對涉及管理相對人權利、義務的，應當在法律法規(guī)規(guī)定的范圍內，不能以改革創(chuàng)新的名義，侵害管理相對人的合法權益。涉及到執(zhí)法性行為的創(chuàng)新要審慎，要符合法律法規(guī)的原則和規(guī)定。比如說，我們不能為了加強管理，在行政許可的法定條件外，增設任何條件。在對違法行為的處罰上，不得隨意加大或減少處罰。

　　二是依法行政與提高效率的關系。提高工作效率是行政機關適應經濟社會快速發(fā)展的要求。我們在履行職責過程中，要特別強調提高辦事效率，包括簡化辦事程序，縮短辦理時間等等。但提高效率要有個度，要符合法律法規(guī)的規(guī)定。比如說，申請領取施工許可證，建筑法規(guī)定必須具備八項條件，申請人申請時缺少任何一個條件，就不能以提高效率為由給他發(fā)證，否則就是違法，由此產生質量安全等事故和造成其它重大損失，發(fā)證機關就要承擔法律責任。

　　三是依法行政與服務群眾的關系。依法行政與服務群眾的要求本質上是一致的。依法行政就是要求我們行政機關執(zhí)法為民，為最廣大人民群眾的根本利益，做好各項工作。但執(zhí)法過程中，又要協調好局部利益和整體利益，當前利益和長遠利益的關系，有時還要協調好這部分群眾與那部分群眾的利益的關系。在拆遷過程中，就有一個協調城市建設與保護相關群眾切身利益的問題，協調拆遷單位與被拆遷人的利益問題。在這個過程中，過分強調一個方面的利益都是不正確的，必須嚴格依照法律法規(guī)的規(guī)定進行許可、裁決和對拆遷過程中的違法行為的查處。

　　(四)深入開展建設法制普及宣傳教育

　　法制宣傳是推動依法治理的重要環(huán)節(jié)。今年是四五普法的第四年，也是實施普法計劃的關鍵一年。普法的重點內容是行政許可法。專業(yè)法規(guī)的重點是新頒布的法規(guī)，主要包括國務院頒布的《物業(yè)管理條例》、《建設工程安全生產管理條例》、省人大頒布的《江蘇省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》和根據行政許可法修改后的有關專業(yè)法律、法規(guī)。

　　要組織開展對建設系統(tǒng)全體職工特別是各級領導干部的法制宣傳教育。進一步完善領導干部學法日、法制講座、培訓、普法考核和任前考法等制度。既要學習行政許可法、行政處罰法、行政復議法、國家賠償法、行政訴訟法等法律，又要根據本單位、本人工作實際，學習相關專業(yè)法律法規(guī)，提高決策和執(zhí)法的水平。對于行政執(zhí)法人員，要進一步完善培訓考試制度。根據去年國務院法制辦和建設部聯合通知，今后凡要取得行政執(zhí)法資格，必須通過公共法規(guī)和專業(yè)法規(guī)兩個方面的培訓考核，否則一律不予注冊。執(zhí)法人員既包括直接辦理行政處罰、行政許可、行政裁決、行政檢查的人員，也包括行政執(zhí)法監(jiān)督人員。省建設廳將于近期對這項工作進行部署，希望建設系統(tǒng)各級行政機關按照要求把這項工作做起來。

　　建設系統(tǒng)各級行政機關要在做好本系統(tǒng)普法宣傳教育的同時，加強對社會群眾特別是管理相對人的法律宣傳工作。要通過廣播、電視、報紙和網絡等多種媒體，積極做好建設類法律法規(guī)的宣傳咨詢和解釋工作，引起黨政各級領導的重視、支持，使人民群眾知曉建設類法律法規(guī)，做到知法、懂法、守法。

　　(五)深入開展創(chuàng)建文明法治行業(yè)活動。

　　按照省委依法治省工作計劃，2005年全省建設行業(yè)要建成文明法治行業(yè)，并在全國同行業(yè)中走在前列。今年是實現這一目標的攻堅之年，全系統(tǒng)要圍繞這一目標，采取切實措施，全面推進創(chuàng)建文明法治行業(yè)活動的開展。要以創(chuàng)建文明法治行業(yè)為抓手，以創(chuàng)建推動干部職工法制意識的增強，以創(chuàng)建推動法制建設環(huán)境的改善，以創(chuàng)建推動依法行政水平的提高。今年要廣泛開展法制建設先進單位和文明執(zhí)法隊伍建設評選活動。

　　三、加強學習，改進作風，充分發(fā)揮法制機構在推進依法行政中的重要作用

　　法制機構是各級建設部門中的重要機構。隨著我國市場化和法治化進程的加快，行政機關中的法制機構將愈來愈重要。在市場化過程中，行政管理遇到的法制矛盾將日益增多，愈來愈要求政府管理的方式趨向依法規(guī)范，行政管理的法制內容也愈來愈寬泛。因此，重視法制機構建設和提高法制工作人員素質尤顯重要。

　　多年來，全省各級建設行政主管部門法制機構的同志們，在加強行業(yè)法制建設，推進依法行政方面作了大量工作，發(fā)揮了重要的基礎性作用。在新的形勢下，法制機構要加強自身的組織建設和業(yè)務建設，為推進全系統(tǒng)的依法治理作出新的貢獻。

　　一是要加強對法律法規(guī)的學習和研究。法制工作是一項專業(yè)很強，要求很高的工作。法制機構的同志，特別是近兩年來剛從其它崗位過來的同志，要加強對有關法律法規(guī)的學習。要做到學習的多一點，理解的深一點，研究的透一點，使自已成為建設系統(tǒng)的法律專家。

　　二是要認真履行法定職責，做好領導在依法行政方面的法律顧問，成為推動全系統(tǒng)法制建設的骨干力量。要當好領導的參謀和助手，為領導的決策提供法律方面意見。要做好本機關規(guī)范性文件的審查、行政處罰審核工作，做好行政復議及行政復議、行政訴訟的應訴工作，做好法規(guī)宣傳的組織、法律法規(guī)的咨詢等工作。

　　三是要加強對新情況、新問題的研究。當前，建設領域法制工作面臨著許多新情況、新問題，特別是隨著建設行業(yè)改革、發(fā)展的深化，隨著建設行業(yè)市場化步伐的加快，隨著政府職能的轉變，建設行業(yè)行政管理的機制、體制、依據、方式都面臨著深刻的變化，建設法制工作有很多課題需要研究，探索。要注意創(chuàng)新思維，總結經驗，加強交流，認真調查研究，相互學習，不斷開拓建設法制工作的新途徑。當前，尤其要加強對建設領域行政執(zhí)法體制的研究。

　　四是要進一步改進工作作風。法制機構是部門的綜合性機構。因此，法制機構的同志要強化服務意識，積極主動為行業(yè)發(fā)展服務，為部門依法行政服務，為社會群眾服務;要大興求真務實之風，講實話，干實事，求實效，積極營造想干事、能干事、肯干事、干成事的良好氛圍;要大興調查研究之風，注重深入基層，堅持理論聯系實際。

　　省委、省政府對加強作風建設十分重視，春節(jié)過后召開了省級機關作風建設動員大會，會議提出，省級機關要認真學習貫徹黨的十六大和十六屆三中全會精神，按照胡錦濤同志在中紀委三次全會上強調的要大力弘揚求真務實精神、大興求真務實之風的要求，實現解放思想有新突破、轉變職能有新舉措、服務水平有新提高，使省級機關真正成為江蘇全面實踐“三個代表”、全力推進“兩個率先”的領導機關，真正成為為發(fā)展服務、為基層服務、為群眾服務的服務型機關。省建設廳高度重視并認真按照省委、省政府關于加強作風建設的要求與工作部署，制定了廳機關加強作風建設的工作方案和實施意見。按照要求，認真自查，制定措施，扎實工作，狠抓落實，務求實效。從省廳領導干部做起，從機關處室每一項工作抓起，從機關干部一言一行做起，切實加強和改進廳機關的作風。同時，堅持開門納諫，廣泛征求意見，這次我們會議還有的一個重要議程就是要征求大家對省廳工作，特別是建設法制工作的意見和建議，幫助我們找出存在的問題與不足，以利我們突出重點加以整改，切實轉變作風，不斷提高做好建設工作水平。

　　同志們，加強建設法制工作，推進建設行業(yè)依法治理，是一項長期性、戰(zhàn)略性的任務，需要我們建設系統(tǒng)全體同志，特別是各級領導干部和法制機構的同志的努力。希望全省建設系統(tǒng)深入學習領會十六大關于推進民主與法制建設進程的精神，緊密結合我省建設事業(yè)和法制工作的特點，與時俱進，開拓創(chuàng)新，切實做好建設法制工作，為全省建設事業(yè)健康有序發(fā)展而努力奮斗!