2016年消防改革方案_2016消防部隊改革方案(2)
2016年消防改革方案_2016消防部隊改革方案
有以下幾個，下面我們簡要對這些文件進行分析：
(一)中共中央《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，這一文件涉及消防改革的內(nèi)容主要有兩項，一是第31項中明確：深化行政執(zhí)法體制改革。整合執(zhí)法主體，相對集中執(zhí)法權(quán)，推進綜合執(zhí)法，著力解決權(quán)責(zé)交叉、多頭執(zhí)法問題，建立權(quán)責(zé)統(tǒng)一、權(quán)威高效的行政執(zhí)法體制。二是第55項：深化軍隊體制編制調(diào)整改革。推進領(lǐng)導(dǎo)管理體制改革，優(yōu)化軍委總部領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)職能配置和機構(gòu)設(shè)置，完善各軍兵種領(lǐng)導(dǎo)管理體制。
(二)中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定 進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》，其中提及：加快落實黨的十八屆三中全會部署的建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度改革任務(wù)，建立健全法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務(wù)序列及工資制度。可能有的人會認為司法改革與我們無關(guān)，但千萬不要忘記，司法工作指的就是國家機關(guān)及其人員依照法定職權(quán)和法定程序，具體運用法律處理案件的專門活動，其范圍涵蓋公安工作，因此，消防工作中的監(jiān)督執(zhí)法工作本身就是司法工作。
(三)中共中央、國務(wù)院《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》及相關(guān)的三個改革方案，這一文件的出臺歷經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組、中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組的多次會議醞釀，等中央領(lǐng)導(dǎo)的多次批示，又廣泛征求了各地、各有關(guān)部門和基層單位的意見，先后經(jīng)中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議、中央政治局會議審議通過，可以說是涉及消防部隊改革的最具體也是最權(quán)威的文件，絕對可以看做公安改革以及消防改革的綱領(lǐng)性文件。
意見和方案文件的全文目前雖然還不得而知，但從公開出的新聞信息中不難分析得出一些消防部隊改革的信號。 下面僅對這一文件進行詳細分析。
在宏觀上，文件提出全面深化公安改革的總體目標是：完善與推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設(shè)中國特色社會主義法治體系相適應(yīng)的現(xiàn)代警務(wù)運行機制和執(zhí)法權(quán)力運行機制，建立符合公安機關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機關(guān)管理體制，建立體現(xiàn)人民警察職業(yè)特點、有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度。這一目標中的重點是 “建立符合公安機關(guān)性質(zhì)任務(wù)的公安機關(guān)管理體制”。
三、現(xiàn)行的消防體制將做何改變?
(一)防滅火工作將仍然隸屬公安機關(guān)統(tǒng)一管理。不管是防火監(jiān)督工作，還是滅火救援工作，絕對都是公共安全工作管理的范圍，也就是公安工作不可分割的一部分，沒有哪個國家的消防工作可以離開公安機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和各警種的配合，這一點在《人民警察法》、《消防法》中也都有所體現(xiàn)?？梢赃@樣講，防火監(jiān)督崗位的現(xiàn)役干部即使轉(zhuǎn)為人民警察，滅火救援崗位的官兵即使轉(zhuǎn)為武警總部和公安部雙重領(lǐng)導(dǎo)，也必將仍然隸屬公安機構(gòu)統(tǒng)一管理。
(二)防火監(jiān)督執(zhí)法權(quán)力將大幅縮小。按照《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》文件所述，建設(shè)工程消防審批范圍必將縮小，原有部分審核和驗收職能很有可能將從消防監(jiān)督執(zhí)法中分離出去，劃歸地方住建部門承擔，消防監(jiān)督機構(gòu)可能主要負責(zé)日常監(jiān)督檢查，這樣一來既劃清了消防部門與住建、安檢、質(zhì)檢的權(quán)力，又可相互制約。
(三)垂直管理的體系將有可能被打破。在詳細闡述這一觀點之前，需要強調(diào)一點，消防工作絕對屬于地方事權(quán)，不屬于中央事權(quán)，也就是消防工作絕對屬于地方政府管理的工作，不像稅收和國防等工作屬于中央事權(quán)，理應(yīng)由中央政府垂直管理。但在現(xiàn)行的體制中，我們實際上實行的是自上而下的統(tǒng)一管理，也就是垂直管理，實行垂直管理，就意味著脫離地方政府管理序列，不受地方政府監(jiān)督機制約束，直接由省級或者中央主管部門統(tǒng)籌管理，實行垂直管理的特點就是垂直性、相對獨立性，業(yè)務(wù)運行基本上脫離同級政府的行政管理框架，封閉在系統(tǒng)的條條框架內(nèi)，而且特別強調(diào)業(yè)務(wù)的敏感性和保密性。對于消防工作而言，采取這種體制是完全沒有必要的。消防工作，尤其是防火監(jiān)督工作宜采用屬地化管理，也就是水平或半水平管理，此次改革很有可能將對垂直化管理的體制進行改進。
(四)防火監(jiān)督職能可能移交公安機關(guān)。按照《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問題的框架意見》文件中提及的內(nèi)容，防火監(jiān)督職能很有可能被移交，消防支隊的防火監(jiān)督處和大隊很有可能成為市(縣)級公安機關(guān)的一個處或科室，與公安機關(guān)的其他職能處室一樣，“人”、“財”、“物”權(quán)隸屬公安機關(guān)管理。這樣既解決了軍人不宜執(zhí)法的問題，也有助于落實執(zhí)法責(zé)任制，即符合改革意見中提到的執(zhí)法終身責(zé)任制的要求，又有助于提高監(jiān)督執(zhí)法隊伍專業(yè)化和職業(yè)化水平。
(五)滅火救援職能可能暫時保留現(xiàn)役制度。此次公安體制的改革的主要目的之一在于“確保人民群眾公共安全感、滿意度和執(zhí)法公信力的提升”，毋庸置疑，在現(xiàn)行體制中，人民群眾對公安消防部隊最不滿的主要是表現(xiàn)在監(jiān)督執(zhí)法工作，相比之下，雖然滅火救援工作中也有部分缺陷，例如官兵職業(yè)化水平不高，專業(yè)化技能欠缺傳承等問題，但相比之下，矛盾并不像監(jiān)督執(zhí)法工作那樣突出。結(jié)合“必須堅持黨對部隊的絕對領(lǐng)導(dǎo)”的批示，滅火救援職能很有可能會成為人民武裝警察的警種部隊，與交通、黃金、水電、森林一樣，采取武警總部和業(yè)務(wù)主管部門雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，由武警總部對其軍事、政治、后勤工作實施統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，公安部負責(zé)其業(yè)務(wù)工作。
(一)改革人事政策。主要從四個方面入手，一是干部職業(yè)化，以建立軍官職業(yè)化制度為牽引，逐步形成科學(xué)規(guī)范的干部制度體系，重點保留作戰(zhàn)訓(xùn)練方面骨干，部分非戰(zhàn)斗崗位調(diào)整為士官代替;二是大規(guī)模招收文職人員，補充現(xiàn)役消防隊伍，主要充實非戰(zhàn)斗崗位;三是改進兵役制度，擴大士官隊伍比例，特別應(yīng)借鑒美軍制度，干部盡量不要參與或少參與部隊管理事務(wù)，主要從事戰(zhàn)術(shù)研究，讓士官或警士長發(fā)揮管理作用，各司其職;四是建立有別于解放軍和武警內(nèi)衛(wèi)部隊的消防部隊官兵退役安置制度，這一點尤其重要，我認為目前消防部隊骨干人才流失主要有兩大重要原因，一方面大學(xué)生干部增加，這部分人很難干滿20年，導(dǎo)致部分專業(yè)人才對工作前景失去信心，提前轉(zhuǎn)業(yè);另一方面義務(wù)兵選取士官的積極性下降，士官人才難以保留。
(二)改革工資福利。建立針對消防部隊的專項津貼補助，提高消防官兵工資福利待遇，尤其是重點提高士官福利待遇，擴大社會化保障，保證消防部隊官兵家屬和子女享受較高的社會福利。
(三)改革編制結(jié)構(gòu)。優(yōu)化消防部隊規(guī)模結(jié)構(gòu)，集中使用現(xiàn)役警力，將部分經(jīng)濟欠發(fā)達或火災(zāi)較少地區(qū)的現(xiàn)役隊伍調(diào)整為專職或志愿消防隊伍，集中在省會或較大城市使用現(xiàn)役警力，實現(xiàn)現(xiàn)役消防隊伍的全覆蓋，調(diào)整官兵比例、基層與機關(guān)比例，減少非戰(zhàn)斗機構(gòu)和人員。
(四)改革領(lǐng)導(dǎo)體制。優(yōu)化部消防局和總隊機關(guān)職能配置和機構(gòu)設(shè)置，完善各部門領(lǐng)導(dǎo)管理體制。建立適應(yīng)現(xiàn)代滅火救援工作的滅火救援聯(lián)合作戰(zhàn)指揮機構(gòu)和聯(lián)合作戰(zhàn)指揮體制，推進作戰(zhàn)訓(xùn)練和保障體制改革。
那么如何建立符合公安性質(zhì)任務(wù)的管理體制呢?
文件提出全面深化公安改革共有七個方面的主要任務(wù)、100多項改革措施。七大任務(wù)分別是：一是健全維護國家安全工作機制，二是創(chuàng)新社會治安治理機制，三是深化公安行政管理改革，四是完善執(zhí)法權(quán)力運行機制，五是完善公安機關(guān)管理體制，六是健全人民警察管理制度，七是規(guī)范警務(wù)輔助人員管理。 在這七項中，第三項“深化公安行政管理改革”是涉及消防部隊改革的重點，那么中央將會如何深化公安行政管理改革呢?
文件提出在深化公安行政管理改革方面，這次改革的8大重點，分別是深化行政審批制度改革、推進戶籍制度改革、創(chuàng)新人口服務(wù)管理、改革邊防出入境管理制度、健全外國人在中國永久居留制度、深化交通管理制度改革、改革消防監(jiān)督管理制度和創(chuàng)新行政管理服務(wù)方式等，共30多項改革措施。毫無疑問，其中涉及消防改革的核心內(nèi)容就是第七項“改革消防監(jiān)督管理制度”，這是國家文件中明確提出消防改革的最具體要素，經(jīng)常寫公文的人都知道，正式文件中的每個字，每個詞都反映出具體工作的要求和力度，需要注意的是，文件中關(guān)于行政審批、人口服務(wù)、外國人居留等方面分別用了“深化”、“創(chuàng)新”和“健全”這三個詞，由此我們可知，對這些工作的要求主要是“深”、“新”和“全”，再看消防和邊防工作的要求，用的詞都是“改革”，我們知道“改革”這個詞的力度僅次于“革命”，《現(xiàn)代漢語詞典》里面講，改革常指改變舊制度、舊事物。對舊有的生產(chǎn)關(guān)系、上層建筑作局部或根本性的調(diào)整變動?？梢灶A(yù)想到，消防監(jiān)督管理制度必然發(fā)生重要調(diào)整，結(jié)合文件中提出的將 “縮小建設(shè)工程消防審批范圍。”、“建立有別于其他公務(wù)員的人民警察管理制度和保障機制。按照職位類別和職務(wù)序列，對人民警察實行分類管理”的要求，不難得出，消防監(jiān)督執(zhí)法制度將會發(fā)生巨大改變的結(jié)論。
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