政策性銀行的法律地位
政策性銀行的法律地位
目前,政策性銀行在我國設立、運作已有數(shù)年,但對于政策性銀行的法律地位問題,人們卻并不明確。那么，政策性銀行的法律地位有哪些?學習啦小編為您分享。
政策性銀行的法律地位
1、政策性銀行的產(chǎn)生與發(fā)展
所謂政策性銀行，是指那些由政府創(chuàng)立、參股或予以保證，不以營利為主要目的，專門為貫徹、配合政府社會經(jīng)濟政策或意圖，在特定的業(yè)務領域內(nèi)直接或間接的從事政策性融資活動，充當政府發(fā)展經(jīng)濟、促進社會進步，進行宏觀經(jīng)濟管理工具的金融機構[1]。
政策性銀行，是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是在特定的條件下產(chǎn)生并發(fā)展變化著的特殊金融機構，因此，回溯政策性銀行產(chǎn)生與發(fā)展的歷史，觀察政策性銀行的歷史原貌，無疑會有助于我們從源頭上找回政策性銀行法律地位的本來面目。
歷史上最早的政策性銀行出現(xiàn)于法國，其背景是，人類社會進入到蒸汽時代后，新的、高效率的運輸方式得到迅速普及，大大密切了西方各個國家市場之間的溝通，這當然也就促進了歐美農(nóng)業(yè)市場的國際化趨勢;與此同時，工業(yè)的快速發(fā)展吸引了大量資金，在相當程度上造成了農(nóng)業(yè)資金融通的不順暢，這在給原本相對封閉的農(nóng)業(yè)市場注入活力的同時也給原本安逸的農(nóng)民帶來了殘酷的競爭和挑戰(zhàn)，因此，各個國家的農(nóng)民紛紛要求政府對農(nóng)業(yè)的資金融通予以保障。到了1894年，法國通過法令成立了一批農(nóng)業(yè)信貸地方互助金庫，這被認為是歷史上最早的政策性金融機構[2]。
但是，真正使政策性銀行足以載入人類發(fā)展史的，卻是在二戰(zhàn)前后的全球資本主義經(jīng)濟危機和戰(zhàn)后重建中出現(xiàn)的以國際復興開發(fā)銀行(即世界銀行)、德國復興信貸銀行和日本開發(fā)銀行為代表的一大批政策性金融機構。歷史證明，這些政策性銀行彌補了遭到嚴重破壞的民間資本和市場力量的不足，對于世界各國從全球經(jīng)濟危機和世界大戰(zhàn)的陰霾中走出來，實現(xiàn)經(jīng)濟復蘇，起到了重要而積極的作用。
隨著西方主要資本主義國家逐漸實現(xiàn)了經(jīng)濟復蘇，特別是進入上世紀60年代后，發(fā)達資本主義國家的經(jīng)濟狀況可謂繁榮，這樣一來，成熟的市場帶來的巨量資本使政策性銀行的作用在發(fā)達國家日漸減弱，而與此相映，政策性銀行在那些剛剛開始發(fā)展市場經(jīng)濟、甚至剛剛?cè)〉妹褡濯毩⒌陌l(fā)展中國家卻迅速發(fā)展起來。
在我國，1994年十四屆三中全會明確了我國經(jīng)濟體制改革的目標要求和行動規(guī)劃后，基于將政策性金融業(yè)務和商業(yè)性金融業(yè)務分離開來的考慮，相繼設立了國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行[3]，以彌補商業(yè)銀行的不足，從而更好的實現(xiàn)政府的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標。
從政策性銀行產(chǎn)生和發(fā)展的歷史中，我們發(fā)現(xiàn)，政策性銀行的理論支撐實際上是“凱恩斯主義”的宏觀經(jīng)濟理論——即僅僅依靠市場力量將無法避免自由競爭的缺陷給宏觀經(jīng)濟造成的傷害，我們需要國家宏觀調(diào)控，才能克服純粹自由市場的弊端，實現(xiàn)經(jīng)濟的健康發(fā)展，并藉此保障人類的長期福利——政策性銀行就是國家宏觀調(diào)控的重要工具之一。因此，作為金融機構，政策性銀行需要尊重經(jīng)濟規(guī)律，尊重市場自身的力量和作用;而作為政府經(jīng)濟政策的實現(xiàn)手段，政策性銀行又需要以國家宏觀經(jīng)濟戰(zhàn)略為根本出發(fā)點，彌補市場力量與民間資本的不足。換句話說，政策性銀行既需要充分保障和發(fā)揮人們意思自治的理性市場力量，又需要能夠以社會整體經(jīng)濟利益為本旨，營造健康的市場環(huán)境和可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢。
2、政策性銀行的特征
從各國的現(xiàn)有經(jīng)驗出發(fā)，一般認為，政策性銀行具有下列特征：
(1)依法設立的法人
政策性銀行一般需要根據(jù)專門的法律而設立，例如依據(jù)《德國復興開發(fā)銀行法》設立的德國復興信貸銀行、根據(jù)《日本開發(fā)銀行法》設立的日本開發(fā)銀行等。這里，之所以強調(diào)政策性銀行要依法設立，主要是考慮到，政策性銀行因其政策性經(jīng)營活動而產(chǎn)生的經(jīng)濟關系，兼具財產(chǎn)價值因素和組織管理因素，將傳統(tǒng)的公權力意志的影響滲透進傳統(tǒng)的私法自治領域，也就是說，政策性銀行會因為社會公共利益的需要對私利益造成必要的、基于人類社會全局利益和長遠目標的一種擠壓和抑制，那么，由法律決定政策性銀行的設立并由法律加以規(guī)制，既要確保政策目標的實現(xiàn)，也要防止對私利益被過度侵占，從而實現(xiàn)各方利益的協(xié)調(diào)平衡，就顯得很有必要了。但是，在我國，直到三家政策性銀行已經(jīng)成立并開展業(yè)務達14年之久的今天，國家仍沒有出臺專門的法律對政策性銀行加以規(guī)制。筆者認為，這種專門法律規(guī)范的缺乏，無疑是一種不正常的現(xiàn)象，但是，這一弊端之所以長期得不到糾正，其問題核心在于，學界對于政策性銀行的法律地位尚不能達成一個精細而準確的共識。
雖然如此，必須承認，政策性銀行還是一類獨立的法人，只不過既不同于傳統(tǒng)的“私法人”，也不同于傳統(tǒng)的“公法人”，而是一種“特殊企業(yè)”形式的新的法人類型。這在下文關于我國政策性銀行的法律地位的論述部分，筆者還將予以詳細闡釋。
(2)政策性
政策性銀行之所以能夠產(chǎn)生和存在，最根本的是緣于國家對社會經(jīng)濟的主動參與和調(diào)控，其意義在于及時應對經(jīng)濟生活的變化，以趨利避害，促使經(jīng)濟快速而平穩(wěn)的發(fā)展，并提高國家的綜合國力。而這些訴求，在外觀上，就表現(xiàn)為國家經(jīng)濟政策和國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的政策性要求，因此，政策性銀行具有顯著的政策性特征。
(3)政府主導性
政策性銀行是國家干預經(jīng)濟、通過宏觀調(diào)控主動介入并影響社會經(jīng)濟運行的工具。因此，它必須體現(xiàn)政府的意志，要從根本上順從國家經(jīng)濟管理的需要，要與政府行政密切聯(lián)系起來。這樣一來，政府往往需要通過強制的、或者授權的方式，或者經(jīng)由法律規(guī)制，從而直接的或間接的實現(xiàn)其主導作用，確保政策性銀行真正為國家所控，為社會所用，真正體現(xiàn)政府意志及其行政目標，真正利于社會經(jīng)濟的健康和發(fā)展。
換個角度來看，政策性銀行作為一類特殊的企業(yè)，首先，其創(chuàng)設由政府具體實施，且其融資途徑主要是由政府財政撥付款項，也可以向社會募集，但仍是以政府財政資金作為信用擔保;其次，其組織結構、人員構成均由政府決定并加以管理;再次，其經(jīng)營活動不能以盈利為目的，必須符合政府公權力之意旨并受到政府監(jiān)管。由此可見，政策性銀行無論從設立本旨上看，從運行本質(zhì)上看，還是從企業(yè)經(jīng)營上看，都具有鮮明的政府主導性。
(4)專業(yè)性
政策性銀行不能向所有業(yè)務對象開放提供融資，而一般只能向特定區(qū)域、特定產(chǎn)業(yè)、特定對象或特定緊急事件提供融資，或者說，政策性銀行的經(jīng)營業(yè)務對象范圍往往十分確定而富有政策針對性，從而也就具有了明顯的專業(yè)性——只在其特定的經(jīng)營業(yè)務對象范圍內(nèi)提供專門的服務。
3、政策性銀行的職能
政策性銀行是一類特殊的金融機構，與商業(yè)銀行不同，它主要將注意力集中在具有政策傾向性的財政資金分配上，而并不關注促進社會閑置資金的融通或流轉(zhuǎn);它直接與國家產(chǎn)業(yè)政策或區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對接，而并不致力于通過完善結算來影響社會再生產(chǎn)并進而間接影響產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展;它本質(zhì)上就是國家宏觀調(diào)控的工具和手段，而不必通過執(zhí)行央行貨幣政策以實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控政策意圖的傳導。因此，政策性銀行具有其特殊的職能：
(1)指導
政策性銀行可以通過直接投放資金或者間接影響商業(yè)金融機構更多的從事符合政策意圖的業(yè)務，以實現(xiàn)對社會經(jīng)濟運行的政策性指導。例如，政策性銀行可以決定對特定行業(yè)注入資金，并藉此表明和強化國家政策對該產(chǎn)業(yè)部門的扶持傾向，體現(xiàn)國家未來一段時間內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略方針，從而增強投資者的信心，并進而降低該特定產(chǎn)業(yè)部門的投資風險。這樣，政策性銀行就可能對社會資金的流向形成指導性影響。
(2)補充
商業(yè)性金融機構或者市場經(jīng)濟力量往往會依據(jù)利潤作為導向來開展業(yè)務，這樣一來，那些因為利潤微薄或者沒有利潤而導致商業(yè)性金融機構不愿涉及的業(yè)務領域，或者僅憑市場基礎性資源配置功能將無法顧及的對國民經(jīng)濟具備關鍵意義的重要產(chǎn)業(yè)部門可能無法獲得足夠的融資。因此，以重點培育和發(fā)展上述特定的業(yè)務領域，穩(wěn)定和加固上述特定的關鍵產(chǎn)業(yè)部門的融資渠道為經(jīng)營業(yè)務之主體的政策性銀行，無疑是作對商業(yè)性金融機構和市場經(jīng)濟力量的一種重要的和必要的補充。
(3)專業(yè)咨詢或顧問
由于政策性銀行在一定時期內(nèi)，一般會相對固定的針對特定產(chǎn)業(yè)部門從事特定的經(jīng)營業(yè)務，這使得政策性銀行往往可以在這些熟悉和專長的領域內(nèi)，積累大量的相關經(jīng)驗，并儲備大量的相關專業(yè)人才。那么，當投資者試圖進入這些領域的時候，或者在投資者已經(jīng)進入這些領域但尚不熟悉該領域的時候，政策性銀行就可以向投資者提供專業(yè)性強、極富參考價值的咨詢意見。同時，另一方面，在政府制定涉及這些領域的方針、政策、戰(zhàn)略等的時候，政策性銀行也可以向政府提供寶貴的專業(yè)顧問意見，以增強政府的方針、政策、戰(zhàn)略等的科學性和可操作性。
4、我國政策性銀行的法律定位
恰如前文涉及的，筆者認為，我國政策性銀行的法律地位應當是“特殊企業(yè)”形式的獨立法人，或稱為特殊企業(yè)法人，也就是說，我國政策性銀行的法律地位應當是一種接近于企業(yè)法人，但是又不同于企業(yè)法人，也不同于其他形式的法人組織的新的獨立法人類型，原因如下：
(1)我國政策性銀行是獨立法人
雖然我國沒有通過專門立法確定政策性銀行的準確法律地位，但是，在1993年《國務院關于金融體制改革的決定》中，已經(jīng)明確規(guī)定，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行是獨立法人。而關于國家開發(fā)銀行的獨立法人地位，雖然在該《決定》中并未被提及，但是筆者認為應當?shù)玫娇隙?，因為根?jù)《民法通則》第37條之規(guī)定，法人應當具備下列條件：依法成立;有必要的財產(chǎn)或者經(jīng)費;有自己的名稱、組織機構和場所;能夠獨立承擔民事責任。而在《國家開發(fā)銀行章程》中的第3條這樣規(guī)定：國家開發(fā)銀行辦理政策性金融業(yè)務，實行獨立核算，自主、保本經(jīng)營，責權利相統(tǒng)一，建立投資約束和風險責任機制?？梢姡瑢嶋H上，我國三家政策性銀行的獨立法人資格都已通過非法律方式，或明示或暗示的表達出來了。
(2)我國政策性銀行既不是“私法人”，也不是“公法人”
眾所周知，“公法人”和“私法人”的分類是建立在羅馬法學家關于公私法的劃分這一基礎上而產(chǎn)生的，其得以獲得普遍認同的歷史條件是，在當時及此后的很長一段時間內(nèi)，公法領域與私法領域可以被截然的分開，并且它們能夠包含并不豐富也因此并不繁蕪的社會經(jīng)濟生活的全部內(nèi)容。但是，隨著國家自覺干預社會經(jīng)濟運行的宏觀調(diào)控經(jīng)濟理論在世界范圍內(nèi)得到了絕大多數(shù)國家的認可和實踐，簡單的公私法劃分方式已經(jīng)不能涵蓋整個社會經(jīng)濟生活，在此基礎上，以經(jīng)濟社會法為代表的“第三法域”的出現(xiàn)和興起，說明了傳統(tǒng)公私法的劃分方法已經(jīng)在很大程度上喪失了其原有的意義。那么，我們不難得到這樣的結論，即在現(xiàn)代社會經(jīng)濟條件下，政策性銀行并非只能是“私法人”或者“公法人”中的一種。
首先，我國政策性銀行不是“私法人”。政策性銀行以政策目標的實現(xiàn)為宗旨，而不以盈利為目的;它是在政府主導下的政策性金融機構，是國家宏觀調(diào)控的政策工具，而不是依據(jù)民事法律成立的商業(yè)組織;它必須時刻堅持以社會為本位，關注社會公共利益，服從國家發(fā)展戰(zhàn)略的大局，而不能以權利為本位，聚焦于個體利益的得失。因此，我國政策性銀行不應屬于“私法人”。
其次，我國政策性銀行也不是“公法人”。因為，我國政策性銀行可以通過發(fā)行債券滿足融資需要，而并不是僅僅依靠政府財政注資，這樣，政策性銀行本身也將大量的參與到地位平等的“私法”關系中去。而且，政策性銀行只是通過金融方法，經(jīng)由經(jīng)濟活動規(guī)律本身的作用促成政策目標的實現(xiàn)，其本身并不制定政策，也不具有直接指向相對人的、帶有鮮明的單方、強制色彩的“公法人”式的職能。所以說，我國政策性銀行亦不是“公法人”。
既然我國的政策性銀行既不屬于傳統(tǒng)的“公法人”，也不屬于傳統(tǒng)的“私法人”，那么，它的法律定位顯然應當是從現(xiàn)代社會經(jīng)濟環(huán)境中生發(fā)出的新的法人類型。
(3)我國政策性銀行既不是企業(yè)法人，也不是我國《民法通則》中規(guī)定的其他法人組織
從另一個角度來看，政策性銀行也不是囿于傳統(tǒng)公私法劃分理論的《民法通則》中規(guī)定的法人類型中的任何一種。
政策性銀行雖然具有企業(yè)式的組織結構，但是，它并不以盈利為目的，也不參與普通商業(yè)性活動，相反，它甚至可能不惜以適度虧損為代價，以利于政策目標的實現(xiàn)，追求社會公共利益的滿足。
另外，政策性銀行本身不是政府機關的組成部分，不是基于民間某種共同的利益訴求而成立的社會團體，也不是以非經(jīng)濟領域為主要事務范圍的事業(yè)單位。
可見，政策性銀行不是企業(yè)法人，不是事業(yè)單位法人或社會團體法人，更不是行政機關法人，它不能符合我國《民法通則》中規(guī)定的任何一種具體法人類型的要求。
(4)我國政策性銀行的法律定位——作為經(jīng)濟法主體的特殊企業(yè)法人
既然政策性銀行不能被歸入上述法人類型中的任何一種，那么，我們有必要為其找到一個適合現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展狀況的準確定位。這里，筆者參照史濟春教授的觀點，將政策性銀行視為經(jīng)濟法主體性質(zhì)的特殊企業(yè)法人。
首先，從性質(zhì)上講，政策性銀行是經(jīng)濟法主體。結合前文所述的政策性銀行的歷史、特征和職能，政策性銀行既需要以社會為本位，從社會整體利益出發(fā)規(guī)劃經(jīng)營活動，也需要在具體的經(jīng)濟活動中顧及個體權利，平衡協(xié)調(diào)好社會公共利益與個體私利益的關系;既需要遵從政府的主導，致力于政策目標的實現(xiàn)，充當國家經(jīng)濟管理的工具，也需要切實參與到現(xiàn)實的經(jīng)濟活動中去，在一定層面上與相對方平等交涉;既具有公法的權力管理因素，也具有私法的平等自治因素。因此，不能被“公法人”或“私法人”單一容納的政策性銀行，恰恰應當被定性為以縱橫統(tǒng)一、公私交融為特色，以社會本位、平衡協(xié)調(diào)為原則的經(jīng)濟法主體。
其次，從具體類型上講，政策性銀行是特殊企業(yè)法人。政策新銀行具備企業(yè)式的組織結構，并從事一定的經(jīng)營性活動，所以，它應當被歸入企業(yè)的范疇。另一方面，正如前文所述，政策性銀行符合法人資格的要求，應當是獨立法人。但是，由于政策性銀行不以盈利為目的，顯著區(qū)別于一般的企業(yè)法人，所以只能將之賦予一種新的企業(yè)類型定位——特殊企業(yè)法人——相對于公司、合伙、一般國有企業(yè)、合作制或集體所有制企業(yè)等普通企業(yè)形態(tài)而言的，依據(jù)特別法、專門法或行政命令設立并運作的，以社會為本位，負擔一定的社會、經(jīng)濟、政治的特殊職能的企業(yè)。
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