政策性銀行的法律地位
政策性銀行的法律地位
目前,政策性銀行在我國設(shè)立、運作已有數(shù)年,但對于政策性銀行的法律地位問題,人們卻并不明確。那么,政策性銀行的法律地位有哪些?學(xué)習(xí)啦小編為您分享。
政策性銀行的法律地位
1、政策性銀行的產(chǎn)生與發(fā)展
所謂政策性銀行,是指那些由政府創(chuàng)立、參股或予以保證,不以營利為主要目的,專門為貫徹、配合政府社會經(jīng)濟政策或意圖,在特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)直接或間接的從事政策性融資活動,充當(dāng)政府發(fā)展經(jīng)濟、促進社會進步,進行宏觀經(jīng)濟管理工具的金融機構(gòu)[1]。
政策性銀行,是社會經(jīng)濟發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物,是在特定的條件下產(chǎn)生并發(fā)展變化著的特殊金融機構(gòu),因此,回溯政策性銀行產(chǎn)生與發(fā)展的歷史,觀察政策性銀行的歷史原貌,無疑會有助于我們從源頭上找回政策性銀行法律地位的本來面目。
歷史上最早的政策性銀行出現(xiàn)于法國,其背景是,人類社會進入到蒸汽時代后,新的、高效率的運輸方式得到迅速普及,大大密切了西方各個國家市場之間的溝通,這當(dāng)然也就促進了歐美農(nóng)業(yè)市場的國際化趨勢;與此同時,工業(yè)的快速發(fā)展吸引了大量資金,在相當(dāng)程度上造成了農(nóng)業(yè)資金融通的不順暢,這在給原本相對封閉的農(nóng)業(yè)市場注入活力的同時也給原本安逸的農(nóng)民帶來了殘酷的競爭和挑戰(zhàn),因此,各個國家的農(nóng)民紛紛要求政府對農(nóng)業(yè)的資金融通予以保障。到了1894年,法國通過法令成立了一批農(nóng)業(yè)信貸地方互助金庫,這被認為是歷史上最早的政策性金融機構(gòu)[2]。
但是,真正使政策性銀行足以載入人類發(fā)展史的,卻是在二戰(zhàn)前后的全球資本主義經(jīng)濟危機和戰(zhàn)后重建中出現(xiàn)的以國際復(fù)興開發(fā)銀行(即世界銀行)、德國復(fù)興信貸銀行和日本開發(fā)銀行為代表的一大批政策性金融機構(gòu)。歷史證明,這些政策性銀行彌補了遭到嚴重破壞的民間資本和市場力量的不足,對于世界各國從全球經(jīng)濟危機和世界大戰(zhàn)的陰霾中走出來,實現(xiàn)經(jīng)濟復(fù)蘇,起到了重要而積極的作用。
隨著西方主要資本主義國家逐漸實現(xiàn)了經(jīng)濟復(fù)蘇,特別是進入上世紀60年代后,發(fā)達資本主義國家的經(jīng)濟狀況可謂繁榮,這樣一來,成熟的市場帶來的巨量資本使政策性銀行的作用在發(fā)達國家日漸減弱,而與此相映,政策性銀行在那些剛剛開始發(fā)展市場經(jīng)濟、甚至剛剛?cè)〉妹褡濯毩⒌陌l(fā)展中國家卻迅速發(fā)展起來。
在我國,1994年十四屆三中全會明確了我國經(jīng)濟體制改革的目標(biāo)要求和行動規(guī)劃后,基于將政策性金融業(yè)務(wù)和商業(yè)性金融業(yè)務(wù)分離開來的考慮,相繼設(shè)立了國家開發(fā)銀行、中國進出口銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行三家政策性銀行[3],以彌補商業(yè)銀行的不足,從而更好的實現(xiàn)政府的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)。
從政策性銀行產(chǎn)生和發(fā)展的歷史中,我們發(fā)現(xiàn),政策性銀行的理論支撐實際上是“凱恩斯主義”的宏觀經(jīng)濟理論——即僅僅依靠市場力量將無法避免自由競爭的缺陷給宏觀經(jīng)濟造成的傷害,我們需要國家宏觀調(diào)控,才能克服純粹自由市場的弊端,實現(xiàn)經(jīng)濟的健康發(fā)展,并藉此保障人類的長期福利——政策性銀行就是國家宏觀調(diào)控的重要工具之一。因此,作為金融機構(gòu),政策性銀行需要尊重經(jīng)濟規(guī)律,尊重市場自身的力量和作用;而作為政府經(jīng)濟政策的實現(xiàn)手段,政策性銀行又需要以國家宏觀經(jīng)濟戰(zhàn)略為根本出發(fā)點,彌補市場力量與民間資本的不足。換句話說,政策性銀行既需要充分保障和發(fā)揮人們意思自治的理性市場力量,又需要能夠以社會整體經(jīng)濟利益為本旨,營造健康的市場環(huán)境和可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢。
2、政策性銀行的特征
從各國的現(xiàn)有經(jīng)驗出發(fā),一般認為,政策性銀行具有下列特征:
(1)依法設(shè)立的法人
政策性銀行一般需要根據(jù)專門的法律而設(shè)立,例如依據(jù)《德國復(fù)興開發(fā)銀行法》設(shè)立的德國復(fù)興信貸銀行、根據(jù)《日本開發(fā)銀行法》設(shè)立的日本開發(fā)銀行等。這里,之所以強調(diào)政策性銀行要依法設(shè)立,主要是考慮到,政策性銀行因其政策性經(jīng)營活動而產(chǎn)生的經(jīng)濟關(guān)系,兼具財產(chǎn)價值因素和組織管理因素,將傳統(tǒng)的公權(quán)力意志的影響滲透進傳統(tǒng)的私法自治領(lǐng)域,也就是說,政策性銀行會因為社會公共利益的需要對私利益造成必要的、基于人類社會全局利益和長遠目標(biāo)的一種擠壓和抑制,那么,由法律決定政策性銀行的設(shè)立并由法律加以規(guī)制,既要確保政策目標(biāo)的實現(xiàn),也要防止對私利益被過度侵占,從而實現(xiàn)各方利益的協(xié)調(diào)平衡,就顯得很有必要了。但是,在我國,直到三家政策性銀行已經(jīng)成立并開展業(yè)務(wù)達14年之久的今天,國家仍沒有出臺專門的法律對政策性銀行加以規(guī)制。筆者認為,這種專門法律規(guī)范的缺乏,無疑是一種不正常的現(xiàn)象,但是,這一弊端之所以長期得不到糾正,其問題核心在于,學(xué)界對于政策性銀行的法律地位尚不能達成一個精細而準(zhǔn)確的共識。
雖然如此,必須承認,政策性銀行還是一類獨立的法人,只不過既不同于傳統(tǒng)的“私法人”,也不同于傳統(tǒng)的“公法人”,而是一種“特殊企業(yè)”形式的新的法人類型。這在下文關(guān)于我國政策性銀行的法律地位的論述部分,筆者還將予以詳細闡釋。
(2)政策性
政策性銀行之所以能夠產(chǎn)生和存在,最根本的是緣于國家對社會經(jīng)濟的主動參與和調(diào)控,其意義在于及時應(yīng)對經(jīng)濟生活的變化,以趨利避害,促使經(jīng)濟快速而平穩(wěn)的發(fā)展,并提高國家的綜合國力。而這些訴求,在外觀上,就表現(xiàn)為國家經(jīng)濟政策和國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的政策性要求,因此,政策性銀行具有顯著的政策性特征。
(3)政府主導(dǎo)性
政策性銀行是國家干預(yù)經(jīng)濟、通過宏觀調(diào)控主動介入并影響社會經(jīng)濟運行的工具。因此,它必須體現(xiàn)政府的意志,要從根本上順從國家經(jīng)濟管理的需要,要與政府行政密切聯(lián)系起來。這樣一來,政府往往需要通過強制的、或者授權(quán)的方式,或者經(jīng)由法律規(guī)制,從而直接的或間接的實現(xiàn)其主導(dǎo)作用,確保政策性銀行真正為國家所控,為社會所用,真正體現(xiàn)政府意志及其行政目標(biāo),真正利于社會經(jīng)濟的健康和發(fā)展。
換個角度來看,政策性銀行作為一類特殊的企業(yè),首先,其創(chuàng)設(shè)由政府具體實施,且其融資途徑主要是由政府財政撥付款項,也可以向社會募集,但仍是以政府財政資金作為信用擔(dān)保;其次,其組織結(jié)構(gòu)、人員構(gòu)成均由政府決定并加以管理;再次,其經(jīng)營活動不能以盈利為目的,必須符合政府公權(quán)力之意旨并受到政府監(jiān)管。由此可見,政策性銀行無論從設(shè)立本旨上看,從運行本質(zhì)上看,還是從企業(yè)經(jīng)營上看,都具有鮮明的政府主導(dǎo)性。
(4)專業(yè)性
政策性銀行不能向所有業(yè)務(wù)對象開放提供融資,而一般只能向特定區(qū)域、特定產(chǎn)業(yè)、特定對象或特定緊急事件提供融資,或者說,政策性銀行的經(jīng)營業(yè)務(wù)對象范圍往往十分確定而富有政策針對性,從而也就具有了明顯的專業(yè)性——只在其特定的經(jīng)營業(yè)務(wù)對象范圍內(nèi)提供專門的服務(wù)。
3、政策性銀行的職能
政策性銀行是一類特殊的金融機構(gòu),與商業(yè)銀行不同,它主要將注意力集中在具有政策傾向性的財政資金分配上,而并不關(guān)注促進社會閑置資金的融通或流轉(zhuǎn);它直接與國家產(chǎn)業(yè)政策或區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略對接,而并不致力于通過完善結(jié)算來影響社會再生產(chǎn)并進而間接影響產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟或區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展;它本質(zhì)上就是國家宏觀調(diào)控的工具和手段,而不必通過執(zhí)行央行貨幣政策以實現(xiàn)國家宏觀調(diào)控政策意圖的傳導(dǎo)。因此,政策性銀行具有其特殊的職能:
(1)指導(dǎo)
政策性銀行可以通過直接投放資金或者間接影響商業(yè)金融機構(gòu)更多的從事符合政策意圖的業(yè)務(wù),以實現(xiàn)對社會經(jīng)濟運行的政策性指導(dǎo)。例如,政策性銀行可以決定對特定行業(yè)注入資金,并藉此表明和強化國家政策對該產(chǎn)業(yè)部門的扶持傾向,體現(xiàn)國家未來一段時間內(nèi)的經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略方針,從而增強投資者的信心,并進而降低該特定產(chǎn)業(yè)部門的投資風(fēng)險。這樣,政策性銀行就可能對社會資金的流向形成指導(dǎo)性影響。
(2)補充
商業(yè)性金融機構(gòu)或者市場經(jīng)濟力量往往會依據(jù)利潤作為導(dǎo)向來開展業(yè)務(wù),這樣一來,那些因為利潤微薄或者沒有利潤而導(dǎo)致商業(yè)性金融機構(gòu)不愿涉及的業(yè)務(wù)領(lǐng)域,或者僅憑市場基礎(chǔ)性資源配置功能將無法顧及的對國民經(jīng)濟具備關(guān)鍵意義的重要產(chǎn)業(yè)部門可能無法獲得足夠的融資。因此,以重點培育和發(fā)展上述特定的業(yè)務(wù)領(lǐng)域,穩(wěn)定和加固上述特定的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)部門的融資渠道為經(jīng)營業(yè)務(wù)之主體的政策性銀行,無疑是作對商業(yè)性金融機構(gòu)和市場經(jīng)濟力量的一種重要的和必要的補充。
(3)專業(yè)咨詢或顧問
由于政策性銀行在一定時期內(nèi),一般會相對固定的針對特定產(chǎn)業(yè)部門從事特定的經(jīng)營業(yè)務(wù),這使得政策性銀行往往可以在這些熟悉和專長的領(lǐng)域內(nèi),積累大量的相關(guān)經(jīng)驗,并儲備大量的相關(guān)專業(yè)人才。那么,當(dāng)投資者試圖進入這些領(lǐng)域的時候,或者在投資者已經(jīng)進入這些領(lǐng)域但尚不熟悉該領(lǐng)域的時候,政策性銀行就可以向投資者提供專業(yè)性強、極富參考價值的咨詢意見。同時,另一方面,在政府制定涉及這些領(lǐng)域的方針、政策、戰(zhàn)略等的時候,政策性銀行也可以向政府提供寶貴的專業(yè)顧問意見,以增強政府的方針、政策、戰(zhàn)略等的科學(xué)性和可操作性。
4、我國政策性銀行的法律定位
恰如前文涉及的,筆者認為,我國政策性銀行的法律地位應(yīng)當(dāng)是“特殊企業(yè)”形式的獨立法人,或稱為特殊企業(yè)法人,也就是說,我國政策性銀行的法律地位應(yīng)當(dāng)是一種接近于企業(yè)法人,但是又不同于企業(yè)法人,也不同于其他形式的法人組織的新的獨立法人類型,原因如下:
(1)我國政策性銀行是獨立法人
雖然我國沒有通過專門立法確定政策性銀行的準(zhǔn)確法律地位,但是,在1993年《國務(wù)院關(guān)于金融體制改革的決定》中,已經(jīng)明確規(guī)定,中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和中國進出口銀行是獨立法人。而關(guān)于國家開發(fā)銀行的獨立法人地位,雖然在該《決定》中并未被提及,但是筆者認為應(yīng)當(dāng)?shù)玫娇隙?,因為根?jù)《民法通則》第37條之規(guī)定,法人應(yīng)當(dāng)具備下列條件:依法成立;有必要的財產(chǎn)或者經(jīng)費;有自己的名稱、組織機構(gòu)和場所;能夠獨立承擔(dān)民事責(zé)任。而在《國家開發(fā)銀行章程》中的第3條這樣規(guī)定:國家開發(fā)銀行辦理政策性金融業(yè)務(wù),實行獨立核算,自主、保本經(jīng)營,責(zé)權(quán)利相統(tǒng)一,建立投資約束和風(fēng)險責(zé)任機制??梢?,實際上,我國三家政策性銀行的獨立法人資格都已通過非法律方式,或明示或暗示的表達出來了。
(2)我國政策性銀行既不是“私法人”,也不是“公法人”
眾所周知,“公法人”和“私法人”的分類是建立在羅馬法學(xué)家關(guān)于公私法的劃分這一基礎(chǔ)上而產(chǎn)生的,其得以獲得普遍認同的歷史條件是,在當(dāng)時及此后的很長一段時間內(nèi),公法領(lǐng)域與私法領(lǐng)域可以被截然的分開,并且它們能夠包含并不豐富也因此并不繁蕪的社會經(jīng)濟生活的全部內(nèi)容。但是,隨著國家自覺干預(yù)社會經(jīng)濟運行的宏觀調(diào)控經(jīng)濟理論在世界范圍內(nèi)得到了絕大多數(shù)國家的認可和實踐,簡單的公私法劃分方式已經(jīng)不能涵蓋整個社會經(jīng)濟生活,在此基礎(chǔ)上,以經(jīng)濟社會法為代表的“第三法域”的出現(xiàn)和興起,說明了傳統(tǒng)公私法的劃分方法已經(jīng)在很大程度上喪失了其原有的意義。那么,我們不難得到這樣的結(jié)論,即在現(xiàn)代社會經(jīng)濟條件下,政策性銀行并非只能是“私法人”或者“公法人”中的一種。
首先,我國政策性銀行不是“私法人”。政策性銀行以政策目標(biāo)的實現(xiàn)為宗旨,而不以盈利為目的;它是在政府主導(dǎo)下的政策性金融機構(gòu),是國家宏觀調(diào)控的政策工具,而不是依據(jù)民事法律成立的商業(yè)組織;它必須時刻堅持以社會為本位,關(guān)注社會公共利益,服從國家發(fā)展戰(zhàn)略的大局,而不能以權(quán)利為本位,聚焦于個體利益的得失。因此,我國政策性銀行不應(yīng)屬于“私法人”。
其次,我國政策性銀行也不是“公法人”。因為,我國政策性銀行可以通過發(fā)行債券滿足融資需要,而并不是僅僅依靠政府財政注資,這樣,政策性銀行本身也將大量的參與到地位平等的“私法”關(guān)系中去。而且,政策性銀行只是通過金融方法,經(jīng)由經(jīng)濟活動規(guī)律本身的作用促成政策目標(biāo)的實現(xiàn),其本身并不制定政策,也不具有直接指向相對人的、帶有鮮明的單方、強制色彩的“公法人”式的職能。所以說,我國政策性銀行亦不是“公法人”。
既然我國的政策性銀行既不屬于傳統(tǒng)的“公法人”,也不屬于傳統(tǒng)的“私法人”,那么,它的法律定位顯然應(yīng)當(dāng)是從現(xiàn)代社會經(jīng)濟環(huán)境中生發(fā)出的新的法人類型。
(3)我國政策性銀行既不是企業(yè)法人,也不是我國《民法通則》中規(guī)定的其他法人組織
從另一個角度來看,政策性銀行也不是囿于傳統(tǒng)公私法劃分理論的《民法通則》中規(guī)定的法人類型中的任何一種。
政策性銀行雖然具有企業(yè)式的組織結(jié)構(gòu),但是,它并不以盈利為目的,也不參與普通商業(yè)性活動,相反,它甚至可能不惜以適度虧損為代價,以利于政策目標(biāo)的實現(xiàn),追求社會公共利益的滿足。
另外,政策性銀行本身不是政府機關(guān)的組成部分,不是基于民間某種共同的利益訴求而成立的社會團體,也不是以非經(jīng)濟領(lǐng)域為主要事務(wù)范圍的事業(yè)單位。
可見,政策性銀行不是企業(yè)法人,不是事業(yè)單位法人或社會團體法人,更不是行政機關(guān)法人,它不能符合我國《民法通則》中規(guī)定的任何一種具體法人類型的要求。
(4)我國政策性銀行的法律定位——作為經(jīng)濟法主體的特殊企業(yè)法人
既然政策性銀行不能被歸入上述法人類型中的任何一種,那么,我們有必要為其找到一個適合現(xiàn)代社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r的準(zhǔn)確定位。這里,筆者參照史濟春教授的觀點,將政策性銀行視為經(jīng)濟法主體性質(zhì)的特殊企業(yè)法人。
首先,從性質(zhì)上講,政策性銀行是經(jīng)濟法主體。結(jié)合前文所述的政策性銀行的歷史、特征和職能,政策性銀行既需要以社會為本位,從社會整體利益出發(fā)規(guī)劃經(jīng)營活動,也需要在具體的經(jīng)濟活動中顧及個體權(quán)利,平衡協(xié)調(diào)好社會公共利益與個體私利益的關(guān)系;既需要遵從政府的主導(dǎo),致力于政策目標(biāo)的實現(xiàn),充當(dāng)國家經(jīng)濟管理的工具,也需要切實參與到現(xiàn)實的經(jīng)濟活動中去,在一定層面上與相對方平等交涉;既具有公法的權(quán)力管理因素,也具有私法的平等自治因素。因此,不能被“公法人”或“私法人”單一容納的政策性銀行,恰恰應(yīng)當(dāng)被定性為以縱橫統(tǒng)一、公私交融為特色,以社會本位、平衡協(xié)調(diào)為原則的經(jīng)濟法主體。
其次,從具體類型上講,政策性銀行是特殊企業(yè)法人。政策新銀行具備企業(yè)式的組織結(jié)構(gòu),并從事一定的經(jīng)營性活動,所以,它應(yīng)當(dāng)被歸入企業(yè)的范疇。另一方面,正如前文所述,政策性銀行符合法人資格的要求,應(yīng)當(dāng)是獨立法人。但是,由于政策性銀行不以盈利為目的,顯著區(qū)別于一般的企業(yè)法人,所以只能將之賦予一種新的企業(yè)類型定位——特殊企業(yè)法人——相對于公司、合伙、一般國有企業(yè)、合作制或集體所有制企業(yè)等普通企業(yè)形態(tài)而言的,依據(jù)特別法、專門法或行政命令設(shè)立并運作的,以社會為本位,負擔(dān)一定的社會、經(jīng)濟、政治的特殊職能的企業(yè)。
看了“政策性銀行的法律地位”的人還看了: