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中國經濟轉軌與社會變遷：經濟學視覺
[摘要]30年來中國經濟市場化轉軌過程的實質是政府放松對非國有部門的管制，通過政府主導的分權化和市場化形成了政府(主導的)市場經濟和政府主導的經濟發(fā)展。然而，這種模式在帶來經濟高速增長的同時，卻引起了中國經濟市場化的單腿獨進和社會發(fā)展的滯后效應，表現出了市場化扭曲造成的一系列社會問題，進而消解了社會整合的倫理基礎，這是當前中國社會改革面臨的重大問題。
[關鍵詞]政府主導 市場化 民主化 經濟轉軌 社會變遷
[中圖分類號]F120.2;D58 [文獻標識碼]A [文章編號]1000-7326(2009)04-0066-07
自上世紀80年代以來，中國就進入一個深刻的經濟轉軌和社會變遷的過程。這導致了中國的歷史性社會變革。這種巨大的社會變遷紛繁復雜，既讓世界震驚，又令世人不解，而被稱為“中國之謎”。本文擬從經濟學的角度對中國近30年的經濟轉軌和社會變遷，提供一種理性的觀察。
一、經濟的高速發(fā)展和社會發(fā)展的失衡
從1978年算起，中國的改革走過了30個年頭，其目標是“建立有中國特色的社會主義市場經濟”。然而，無論是計劃經濟，還是市場經濟，都不是一個簡單的經濟現象和經濟問題，而是一個包括經濟、社會、政治、文化在內的完整系統(tǒng)。如果我們用經濟和社會(非經濟)兩個方面簡化概括，那么，中國的改革既包括經濟體制的轉軌，也包括社會政治的變遷，其基本內涵就是經濟市場化和社會民主化。一般而言。發(fā)達國家的民主制度和市場建設都經過了幾百年時間。目前，盡管中國經濟已經取得了巨大的成就、擁有后發(fā)優(yōu)勢，但中國的全面現代化過程則可能需要數十年乃至上百年的時間。其中，社會民主化的進程則面臨著更艱巨而復雜的任務，其現實的直接壓力是：一方面經濟取得了巨大的成就，另一方面社會的發(fā)展卻出現了失衡。
中國經濟的市場化改革取得了舉世矚目的成就，基本形成了市場經濟的雛形。私有財產權的法律地位已正式確立，非國有經濟迅速發(fā)展，在經濟結構中占據了相當重要的地位。農村的聯產承包責任制實質上是一種新的永佃制或者準租佃制，而城市和工業(yè)結構中，民營企業(yè)已經是一支重要的力量。盡管政府在經濟中的主導地位和國有經濟的壟斷特征仍然很明顯，但整個社會的經濟基礎和微觀結構已經發(fā)生了根本性的變化。
隨著非國有經濟的發(fā)展，市場機制也逐漸建立起來。一方面，通過調放結合和價格雙軌制，基本上形成了產品市場的自由價格機制。到20世紀90年代中期，原來90%以上的政府定價(1978年政府定價，農產品占94.4%，社會零售商品占97%，工業(yè)生產資料和服務收費占100%)，變成了80%以上市場定價;現在，由政府定價的只剩下油品、化肥等少數產品。另一方面，隨著政府放松管制，一些要素市場也開始發(fā)育，盡管這些市場中存在著很大的扭曲，但企業(yè)在國內外市場上可以買到自己需要的任何產品。
在中國的市場化改革過程中，內外經濟關系的變化是一個重要方面。目前，已經形成了開放經濟的良好勢頭。到2008年，中國的GDP達到300670億元，對外貿易總額達到25616億美元，分別居世界第三位和第二位，30年年平均增長率達到了10.7%和16.7%。
正因為制度基礎和運行機制的上述變化，人們獲得了有一定保障的財產權利和經濟自由，才造成了中國近30年的高速經濟發(fā)展。整個經濟告別了短缺，完成了從供給推動型經濟向需求拉動型經濟的轉化;財富分配發(fā)生了很大變化，政府直接支配的社會財富減少，個人支配的財富增加，個人資產已經超過了國有資產。當然，按人均量計算，中國的水平還比較低，2008年人均GDP只有3263美元。但中國已經解決了溫飽問題，正在向小康邁進。
在經濟轉軌和經濟發(fā)展取得重大成就的同時，中國社會也在變化。改革開放的30年中，中國把全部力量集中在經濟市場化轉軌和發(fā)展經濟方面，一方面，在沒有觸動原有社會政治利益格局的前提下，保持了社會政治生活的正常運行;另一方面促成了利益多元化，形成了不同的利益群體和社會階層。個人的生存、社會、活動空間和自由度比過去擴展了。除了經濟的自由，人們在私下交往中，擁有了一定的言論自由，不同政見者不會再遭遇殺身之禍或者無法生存。然而，由于社會個人及群體在追求和保護自身利益過程中，自然而然地形成了突破原有體制而追求個體獨立、自由發(fā)展的要求。于是，在經濟市場化轉軌初期，這種有利于團結、集聚社會力量的“雙軌制”社會格局，在新的社會改革需求環(huán)境下，則成為誘導或者加劇社會分裂、利益沖突的根源。
顯然，發(fā)生社會沖突是正常的，問題在于如何看待和處理矛盾。為此，我們必須分析造成這種現象的歷史和現實原因。
二、政府主導型市場經濟
(一)路徑選擇：保持社會控制和推進經濟市場化
原則上，中國的改革是在毛澤東遺產基礎上進行的。毛澤東的功績是趕走了帝國主義，解決了民族問題，使得中華民族自立于世界民族之林，但也留下兩個問題，一是經濟的富裕，二是政治的民主。中國的改革就是要解決這兩個問題。在通常發(fā)達國家的歷史發(fā)展中，往往是先有民主立國、后有經濟發(fā)展，形成一種社會現代化的互動過程;在轉軌國家，這兩個問題的解決卻往往是脫節(jié)的。這就出現了經濟學的選擇問題。與俄羅斯選擇了先推進社會政治的民主化比較，中國則是選擇了先推進經濟市場化;這種模式的本質是在保持社會控制的前提下，推進經濟市場化的政府主導型改革。
從歷史的角度看，中國的選擇模式有其必然性和合理性。因為要發(fā)展經濟，從貧窮走向富裕，需要有兩個前提，一是有一個相對穩(wěn)定的社會環(huán)境，把人們的主要精力集中到經濟建設上來;二是有一套比較有效的激勵約束機制，能夠激勵人們的自由創(chuàng)造精神和工作熱情。從70年代末和80年代初的國內形勢看。只有堅持四項基本原則，才有可能暫時避免此前30年中不斷進行的政治斗爭，保持政治和社會的基本穩(wěn)定，進而推行經濟的市場化改革。否則，政治斗爭和社會紛爭有可能重新燃起。這種歷史性的前提限制，決定了中國經濟的市場化轉軌只能采取政府主導的方式，而形成政府主導型市場經濟和政府主導型經濟發(fā)展。
(二)過程描述：政府主導的分權化和市場化
1、分權化改革。
由政府主導和推動的經濟市場化轉軌是從分權改革開始的。由于權力分散的對象不同，又有兩種不同的分權，一是中央(政府)向地方(政府)分權，二是政府向(國有)企業(yè)分權。這二者既有相同之處，也有區(qū)別之分，它們共同決定了分權化改革在經濟轉軌中的地位和作用。
在公有制經濟內部向企業(yè)放權，最早是1979年四川重慶鋼鐵公司等六家企業(yè)的擴權試點;接著，國務院下達《關于擴大國營企業(yè)經營管理自主權的若干規(guī)定》等五個文件，1983-1986年實行兩步利改稅：最重要的是1984年中共中央通過了《關于經濟體制改革的決議》，有了放權改革的綱領;1987年以后實行了
企業(yè)經營承包制;1992年發(fā)布的《全民所有制企業(yè)轉換經營機制條例》賦予國有企業(yè)14項自主權。所有這些都是把企業(yè)的放權讓利作為改革的中心。
中央向地方分權，完全是一種行政分權。其中，最重要的是1980年開始實施的“劃分收支，分級包干”的財政體制，即通常所說的“分灶吃飯”。“分灶吃飯”的初衷不是分利益，而是分擔子，但是，“分灶吃飯”的結果，導致地方有了獨立的利益。1993年分稅制的實施雖然增大了中央政府財政收支的份額，同時也增加了地方利益和地方行為的獨立性。特別是，當我們把工作重點轉到以經濟建設為中心的軌道上來以后，賦予了地方政府統(tǒng)攬經濟發(fā)展的巨大權力，使得地方政府逐步成為了一個特殊的市場主體。
從上可以看出，無論是向企業(yè)放權，還是向地方分權，都是在公有制和計劃體制內部進行，完全是一種政府行為。就此而論，分權只是計劃權力集中在中央，還是分散在基層(包括地方和企業(yè))的差異，并沒有形成對計劃經濟的完全否定，只能形成公有制經濟的不同運行機制(包括計劃者主權機制和多元主權機制)，不可能導致市場經濟的生長和發(fā)育。比如，從1958-1978年，中國曾經多次進行過下放經濟管理權限的改革，導致的只是放權和收權的多次循環(huán)，公有制和計劃經濟制度不僅沒有任何削弱，反而還加強了。同樣，前蘇聯和東歐國家在六七十年代也進行過分權化改革，同樣沒有放棄公有制和計劃經濟而走向市場化。然而，分權改革的確為地方和企業(yè)的自主行為打開了活動的空間，只要分權化過程與市場化改革結合進行，地方和企業(yè)就會利用手中掌握的自主權力，超出公有制和計劃體制的范圍而行為和活動。也就是說，由于分權化改革并不是市場化，并不必然導致市場化，它既可能與市場化無關，也可能與市場化結合，成為市場化的一個因素和一種力量;僅當分權化與市場化改革結合時，分權化才能夠促進市場制度的發(fā)育，成為經濟轉軌的一個重要方面。
2、市場化改革。
中國經濟轉軌的市場化改革，核心不是中央政府向地方政府和國有企業(yè)分權，而在于放松或者取消政府對私人經濟的管制，促進非國有經濟的生長和發(fā)展。
首先指出，轉軌國家的政府管制與市場經濟國家的政府管制有著根本的不同。市場經濟國家通常有一個市場自然發(fā)育、運行的前管制階段，此時，市場基本上處于自由競爭狀態(tài)，尚未出現壟斷，政府僅僅充當一種“守夜人”的角色和作用。隨后，由于競爭引起壟斷，壟斷擾亂和破壞了市場秩序，基于各個市場主體的要求，才出現了政府管制。政府的力量和規(guī)模也隨著管制的擴大而增長，政府管制只是市場發(fā)展的產物。然而，在經濟轉軌國家，由于沒有市場自生自發(fā)的前管制階段，政府管制先于市場而存在，因此，要建立和發(fā)展市場經濟，首先要放松政府管制。不僅如此，市場經濟體制的政府管制是基于法律和規(guī)則的規(guī)制，對象是市場主體的分割市場、價格歧視、卡特爾等非市場和反市場行為。在轉軌經濟國家，政府管制往往是基于部門規(guī)章，管制對象主要是非國有制經濟特別是私人經濟。由于沒有非公有制經濟的成長和發(fā)展，市場經濟就無從談起。從這個意義上講，政府管制和市場發(fā)育是矛盾和沖突的，中國經濟轉軌的特色就在于隨著政府逐漸放松管制，在國有制經濟旁邊生長出一個日益強大的非國有經濟。這里，如果把市場經濟國家的政府管制叫做政府的市場管制，轉軌國家的政府管制叫做政府的計劃管制。于是，在轉軌經濟中，既有一個放松政府計劃管制的問題，也有一個建立政府市場管制的問題。二者的區(qū)別是，前者是放權，后者是收權;前者針對特殊對象，后者具有普適性：前者是為了建立和發(fā)展市場制度，后者是為了校正市場失效。在以下討論中，我們的放松政府管制，主要指放松政府的計劃管制。
中國市場化改革的啟動和突破有兩個重要方面。一是農村改革，從1978年安徽小崗村農民實施的包干到戶，到中央正式承認自留地、家庭副業(yè)和集市貿易的社會主義性質，使得多種形式的聯產承包經營責任制取得了全國的合法性，緊接著是連續(xù)五年的五個一號文件，從而，迎來了農業(yè)生產和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展的高潮，市場制度開始在農村扎根。二是對外開放，放松了對外商投資和外資企業(yè)的限制。1979年批準了香港招商局在蛇口舉辦工業(yè)區(qū)，1980年批準建立深圳等四個經濟特區(qū)，1984年進一步開放沿海14個港口城市;實施兩頭在外的戰(zhàn)略，進而制定一系列政策，放開了外資外貿的限制，實施了對外資外貿的鼓勵措施;導致大規(guī)模引進外資，展示出市場制度的效率優(yōu)勢。1986年正式提出2001年加入WTO，中國的對外開放進入了一個新的階段。在農村包圍城市和對外開放的帶動和激勵之下，中國經濟的市場化轉軌便迅速推動起來。
分權化改革和市場化改革的結合和互動，是中國經濟轉軌中一個有趣現象。由于向國有企業(yè)放權讓利，企業(yè)職工參與了留成利潤的分配，開始有了一些積累和儲蓄，為社會投資奠定了基礎。同樣，由于市場化改革和非國有企業(yè)的發(fā)展，向國有企業(yè)放權，國有企業(yè)可以把計劃外甚至一部分計劃內的產品拿到市場上去，其分到的權力也就有了實際投資的條件。由于向地方分權，地方政府便利用手中權力?；蛘叱鍪蹏衅髽I(yè)，如，諸城現象，或者提供擔保，幫助鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他非國有企業(yè)取得銀行貸款，或者支持私營企業(yè)突破進入壁壘，如，吉利集團進入汽車產業(yè)，等等。分權化改革既為市場化改革創(chuàng)造了條件，也促進了市場化改革。另一方面，非國有企業(yè)與國有企業(yè)的競爭，也為國有企業(yè)的改革和轉軌，提供了條件和典范。不能否認，由于地方官員直接掌控行政和經濟權力，他們或者侵犯一部分紅帽子企業(yè)和私人企業(yè)的產權;或者利用壟斷權力，扭曲要素價格，侵犯農民利益;或者支持地方國有企業(yè)，爭奪金融資源和融資權;這一切又會阻礙或者扭曲市場化，進而影響經濟的發(fā)展。因此，分權化是促進了市場化還是抑制了市場化，是否有利于經濟穩(wěn)定，是一個需要具體分析的問題。在二者同時進行的情況下，促進作用可能是主要的。
(三)政府(主導的)市場經濟
中國改革的政府主導型特征是，任何改革既不是直線發(fā)展的，也是可逆的。既可能是成功的，也可能是失敗的。前者如1994年以前的匯率體制改革，從恢復和擴大外匯留成到發(fā)展外匯額度交易、到匯率雙軌制，從不斷大幅度貶值匯率到官、市價匯率并軌，取消外匯額度，開放現匯交易，可以說既是一個自生自發(fā)、水到渠成的過程，又是政府順勢而為、主動操作、主導變遷的過程，其結果不僅改變了匯率制度和匯價水平的長期扭曲，也同時促進了中國經濟貿易的高速發(fā)展。后者如金融體制改革。農村合作基金和城市信用社曾經有力支持了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和私營企業(yè)發(fā)展，此時，盡管也發(fā)生了一些貪污挪用、壞賬增加、擠提鬧事之類的問題，但是，由于有關方面不是解決問題、促其發(fā)展，而是認為民間金融可能削弱政府對經濟的
控制和增加金融風險，采取關閉合作基金和合并城市信用社為城市商業(yè)銀行的辦法，這一方面侵犯了私人產權，另一方面也強化了國有商業(yè)銀行的壟斷地位，使得民間金融活動受到抑制。
逆市場化現象的集中表現，是以改革為名放松管制、以規(guī)范為名加強管制。從政府管制的角度看，國家撤并了一大批專業(yè)部委，企業(yè)沒有了行業(yè)和行政主管部門，放松了準入限制，但是在資質審批和資格管制的名義下，企業(yè)仍然得聽命于政府主管部門。各個部門都有自己設立和管理的審批項目，特別是在部門立法、司法行政化的情況下，一系列行政管制合法化了。甚至一些綜合性政府部門也掌控著企業(yè)的生殺大權，例如，工商行政管理部門以交不交私營和個體經營者協(xié)會會費作為準入的條件，所交會費則成為工商部門的收入。至于政府官員實際掌控的已經市場化了的經濟權力仍然存在，比如，銀行信貸計劃和貸款指標早已取消，但政府部門和官員授意和擔保的貸款依然是普遍現象。
從以上的分析可以看出，不論是分權化，還是市場化，中國的經濟轉軌都是在政府主導下進行的，分權是由政府實行的放權，放松管制也是政府施動。究竟放松什么，放松的先后秩序是什么，如何把放松的東西再管制起來，雖然形式上有所不同，都是政府說了算。由于經濟市場化和社會民主化的分裂，出現了很多奇怪的現象，一方面講大力發(fā)展非國有經濟，另一方面卻批判私有經濟的自發(fā)性質和剝削性質;一方面，從上到下相關部門有一個又一個文件，宣布要允許民營經濟進入，另一方面民營經濟的發(fā)展仍然受到很多限制。因此，這種市場化改革只能是經濟單腿獨進的片面市場化，套用自由市場經濟、社會市場經濟的概括，簡稱為政府市場經濟。也許，這就是當前中國經濟社會的基本特征。
三、經濟轉軌方式選擇帶來社會發(fā)展的滯后效應
本質上，社會轉軌就是一個政治、文化、經濟的整體變遷過程，如果將經濟轉軌與社會轉型脫節(jié)，僅僅著眼于經濟轉軌，甚至用經濟轉軌來代替和擠掉社會轉型，必將葬送整個改革大業(yè)。由于中國的社會轉軌就是放松、取消政府的管制過程，那么，放松政府管制的內容、方式和次序就基本上構成了經濟市場化轉軌的內容、方式和次序。由于這種選擇本身采取了先經濟、后社會，甚至是單純的經濟市場化辦法，因而造成了社會轉型和發(fā)展的滯后。
(一)要素市場發(fā)展滯后導致的社會發(fā)展隱患
盡管經濟轉軌過程中產品市場和要素市場的管制是同時放松的，但放松程度和速度是不一樣的。產品市場管制放松速度快，放開程度大;要素市場則慢得多，到現在仍然是明顯的政府管制，以至于防礙了社會轉型的整體協(xié)調。
1、資金要素基本上由中央政府管制。第一段。是貸款規(guī)模管制和利率管制以及金融業(yè)準入管制同時并行?，F在，貸款規(guī)模管制已經取消，利率主要由央行制定。行業(yè)準入方面，外資金融機構進入相對容易，而民間金融的準入依然很難，農村信用社的法人資格也有限制(取消縣以下法人資格)，非法集資往往是整治民間融資的一大罪名。除了窗口指導以外，央行甚至直接干預某些融資活動，至于各個金融機構的負責人都是由組織和人事部門任命和管理的。資金流向不僅受到政府政策的影響，而且為政府和官員的行為所左右，低利率政策往往成為對國有部門的補貼。資本市場上，融資權的不良競爭破壞了金融市場的獨立性和統(tǒng)一性，上市融資的額度管理和審批制是向國有部門傾斜的，私人部門往往通過控股一家非銀行金融企業(yè)來參與金融市場的競爭。
2、土地要素被地方政府控制。土地的一級市場由政府壟斷，政府對土地的征用基本上采取劃撥的方式;土地是地方政府手中最重要的資源，成為地方收入的主要來源和地區(qū)經濟競爭的主要手段之一。住宅用地和工業(yè)用地市場是分割的，如果說前者在一些地方引入了招標競爭的形式，那么，工業(yè)用地則完全是由政府控制和劃撥的，土地及其批件的轉手很快，但并未形成一個公開有效的土地交易的二級市場。從一定意義上來看，近幾年的地方財政可以說是土地財政，房地產市場的不健康發(fā)展，本質上則是地方政府土地財政的后遺癥。
3、勞動力要素市場扭曲。由于勞動力供給過剩，而外資企業(yè)和民營企業(yè)控制著勞動力市場，價格被壓得很低。農民工基本上沒有勞動保險和社會保障。由于政府特別是地方政府的企業(yè)化和高政績偏向，工廠的勞動條件、安全條件和衛(wèi)生條件很差，形成對勞動者的進一步侵害，比如，珠江三角洲工傷事故率很高，使得斷肢再植成為第一大外科手術，幾乎所有醫(yī)院都設有斷肢再植科室。城市政府的戶籍管制，造成了大規(guī)模的人口流動和小規(guī)模的人口遷徙，城鄉(xiāng)勞動力市場以及城市正規(guī)部門和非正規(guī)部門的勞動力市場被嚴重分割。
(二)公共產品服務缺失導致的社會發(fā)展失調
任何一個轉軌都是一個整體協(xié)調的過程，否則，轉軌本身就不可能。如果不是理論上對傳統(tǒng)計劃經濟的批判，如果不是政治上改革開放路線的確立和堅持，經濟上的轉軌就不可能。事實上，經濟轉軌是從思想解放開始的。但是，在經濟轉軌推進的過程中，其他方面的轉軌的確是大大的滯后了。
從社會發(fā)展來看，教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房和社會保障的改革就嚴重落后。一方面政府放棄了自己在基礎教育、公共醫(yī)療等方面的責任。2003年在中央政府教育投資的分配中，用于高等教育的占95.45%，而用于基礎教育的占不到5%。在基礎教育中，全國財政性教育經費，中央只占10.14%，地方占89.86%。在全部教育經費中，中央只占2%，省市占11%，其余均由縣、鄉(xiāng)兩級負擔。而全國2470個縣級單位，40%以上是赤字，鄉(xiāng)級赤字更高。不僅如此，自分稅制以后，中央和省級財政收入的增長大大快于縣級收入。于是把基礎教育寄托于希望工程，實際上是把基礎教育變成叫花子教育。另一方面，政府在這方面的管制又相當嚴格。比如高等教育，不僅高校的校長和領導班子是由組織部門和教育主管部門決定的，并進入官員系列。22名校長晉升副部級就是證明。而且學科設置、教材內容、教授名額、招生數量等都是由教育行政主管部門控制的，教育部控制著教育行政權，學校的自主權力很小，學校和老師的主要精力都放在了資源的爭奪上。這一切不僅直接影響到經濟轉軌的深度和廣度，也直接關系到市場制度建設和社會變遷的成敗。
(三)政府角色錯位造成的社會結構失衡
政府主導的市場化一方面推進了市場的發(fā)育和經濟的發(fā)展，另一方面造成了市場的扭曲和變形。其中的關鍵是各個主體在市場中的角色和行為的扭曲，特別是政府的角色和行為的扭曲。
政府角色和行為的扭曲集中表現在，政府除了作為公共管理者的角色之外，成為一個強大的經濟主體，政府不僅擁有對強制的壟斷，而且在一些非強制性的服務領域也具有排他性壟斷權力。各級各類的政府機構憑借公共權力、動員所管轄的全部力量進行經濟競爭，這種競爭貫穿于整個改革的過程中，雖然競爭的具體領域和具體方式有所變化，但經濟競爭主導著政府和官員的行為的實質則沒有變化。因為經濟績效不僅直接構成官員的主要政績，決定著官員的升遷，而且與官員的經濟利益密切相關，官員的收入也依賴于經濟發(fā)展的規(guī)模和水平。為此，官員就要推進經濟市場化，并要千方百計地擴大投資，增加產出。這
是中國經濟快速增長的重要原因，也是各種扭曲的根源所在。顯然，基于權力的經濟競爭，必然違背公平競爭的市場規(guī)則。也有悖于提高效率的經濟原則。
由于地方政府成為一個真正的市場主體，政府行為就成為左右中國經濟運行和發(fā)展格局的主要力量，于是形成了兩種與政府相關的經濟形態(tài)，即“諸侯經濟”和“王爺經濟”。雖然形式不同，各個部門和各個地區(qū)都有名為國有、實際本部門本地區(qū)所有的國有資產，因而地方保護和部門分割也隨處可見：雖然口頭上高喊為了公眾利益，實際上少不了爭權奪利，將地方利益和部門利益冒充公共利益，人們看到的一個普遍現象是變相的部門管制，哪一類產品由哪個部門掌控的企業(yè)生產。由于政府和官員手中掌控著巨大的經濟權力和經濟資源，不僅國內資本要跟著官員跑，搞好了與官員的關系就有項目，有資源，有利益，連外商也懂得了要在中國做生意，首先要搞定有關決策的官員。這不僅阻礙了統(tǒng)一政策和法律的確立和實施，也破壞了地區(qū)之間和部門之間的經濟合作和政策協(xié)調。
由于政府把發(fā)展經濟和參與經濟競爭作為主要職責，于是，在整個社會中就不可避免地在某種程度上喪失了作為一個公共部門所應具有公正、公平的立場。由于中國勞動無限供給和投資推動的經濟特征，投資者和企業(yè)主往往處于強勢地位，而勞動者則處于一種弱勢地位。為了所謂經濟增長，在各種利益和勞動爭議中，政府往往站在資本和強勢集團一邊，使得整個社會結構的天平嚴重傾斜。這里，我們可以看到一個奇特現象，在改革開放前，政府站在勞動者一方，一次又一次地要消滅私人投資者和資本家，而在改革開放的今天，有些地方政府卻從一個極端走到了另一個極端，自覺不自覺地放縱、支持、庇護投資者和企業(yè)主，對一系列明顯侵害勞動者權益的現象視而不見，聽而不聞，一些地方政府部門甚至發(fā)文，要對“非法討薪”加以制裁和打擊。所有這些都是政府角色錯位和職能行為扭曲的結果。
還有，收入差距懸殊并呈不斷擴大之勢，是當前中國經濟社會發(fā)展中的重大問題。據有關專家研究，2002年中國的吉尼系數已高達0.46，5%的高收入人群獲得了20%的總收入，10%的高收入人群獲得了32%的總收入，而5%的低收入人群只獲得了不足1%的總收入，10%的低收入人群只獲得了1.7%的總收入。高收入人群是低收入人群的33倍和19倍。不容質疑，市場的任務主要是解決激勵約束和經濟效率問題，而實現社會公平則主要是政府的責任。在收入差距擴大中，首先是城鄉(xiāng)之間差距的擴大，目前城鄉(xiāng)絕對收入差距高達6倍，扣除價格因素達到3倍;從1995-2002年，城鄉(xiāng)收入差距對全國收入差距的貢獻率(或者解釋力)從38%提高到43%。而城鄉(xiāng)差距擴大的根本原因是由于城鄉(xiāng)分割的體制和政策，包括戶籍制度、務工政策、教育體制、醫(yī)療保障等，限制和剝奪了農村居民參與發(fā)展和分享發(fā)展成果的權利和自由。
就以受教育機會的平等來說，這也許是達致公平的一個最重要的方面和條件。對此的一個最好的證明是，近十多年來，教育的收益率不斷提高，從1990年的2.4%提高到1995年的近5%，2002年的8%。其對個人收入增長的貢獻度也分別從3.8%提高到6.7%和15.6%。但是，中國城鄉(xiāng)教育的差距也是最明顯的。2003年全國農村初中和小學的生均教育經費相當于全國(包括城鎮(zhèn))平均水平的72.6%和81.7%，按相同口徑，北京市(初中生)為66%，天津市只有57.4%。2004年山東省有122個縣(市、區(qū))沒有把教職工工資列入本級財政預算，有45個縣農村中小學教職工工資達不到國家必保的水平，最低的成武縣人均月工資只有390元，難怪教育督導評估報告驚呼，“一些掙扎在貧困線上的農村老師正在成為農村中新興的弱勢群體”。不少農村學校因債主逼債，被迫關門，經費不足，難以為繼，教師外流，無人任教。至于進城農民工子女在享受義務教育權利上與城里孩子的巨大差距更是一個嚴重問題，據有人估計，其失學、綴學的總數有100萬人。最近，政府已著手調整這方面的政策，開始建立農村義務教育經費保障機制，這是一個可喜的變化，但力度有待加強。
四、小結
從以上的分析可以看出，經過30年的發(fā)展，中國的經濟市場化改革和社會變遷已經進入了一個新的階段。如果說前30年的任務主要是通過市場化改革，發(fā)展經濟，解決民生的問題，那么，現在則必須在繼續(xù)推進經濟市場化的同時，加快社會變革，解決民權的問題。
面臨上述新環(huán)境、新問題，如果繼續(xù)堅持政府工作以經濟建設為中心，勢必阻礙政府向社會公共事務管理者的角色、職能回歸，也與社會民主化理念相悖;目前，中央已經提出了建立和諧社會的目標，這是一個比經濟建設為中心更進一步的概括。顯然，只要堅持共產黨的領導，通過中國社會自身的改造完善和促進社會的民主化轉型;同時，將改革開放的整體思路進行恰當的調整，或許，這可以為中國開創(chuàng)出一個光輝的未來。
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