地方治理法治化困境與路徑探究論文
地方治理法治化困境與路徑探究論文
地方治理法治化,是將地方治理各方主體的地位職能、行動規(guī)則、相互關(guān)系逐步規(guī)范化,并在治理過程中予以嚴(yán)格貫徹實施的動態(tài)過程。就我國目前的地方治理情況來看,地方治理法治化仍存在諸多困境,如央地關(guān)系法治化程度不足、府際關(guān)系法治化程度不足、地方治理的公眾參與不足等。若要進(jìn)一步推進(jìn)地方治理法治化,就必須在治理過程中堅持責(zé)任政府、人性尊嚴(yán)保障、地方自治、協(xié)商民主等基本原則,努力促成地方治理地位法治化、府際關(guān)系法治化和社會力量治理法治化。以下是學(xué)習(xí)啦小編今天為大家精心準(zhǔn)備的：地方治理法治化困境與路徑探究相關(guān)論文。內(nèi)容僅供參考，歡迎閱讀!
地方治理法治化困境與路徑探究全文如下：
【摘要】地方治理法治化是全面推進(jìn)依法治國的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)和重要內(nèi)容，也是地方治理體系走向完善的必由之路。當(dāng)前，我國地方治理法治化尚存在治理主體法治意識淡薄、行政職責(zé)和權(quán)限不清、行政執(zhí)法不夠規(guī)范等問題。只有樹立法治精神、運用法治思維和法治方式才能破解地方治理難題，推進(jìn)地方治理法治化，進(jìn)而推進(jìn)地方治理現(xiàn)代化。
【關(guān)鍵詞】國家治理 地方治理 法治化
法治與國家治理的內(nèi)在關(guān)系
黨的十八屆四中全會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的重大戰(zhàn)略部署明確指出依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。十八屆四中全會關(guān)于全面推進(jìn)依法治國的戰(zhàn)略部署與十八屆三中全會關(guān)于全面深化改革的精神一脈相承，兩次全會高瞻遠(yuǎn)矚，系統(tǒng)詮釋了法治與國家治理的內(nèi)在關(guān)系，法治與國家治理具有天然的共生性和統(tǒng)一性。
從價值理念看，法治是現(xiàn)代國家的核心價值觀，是現(xiàn)代國家理念的凝聚和反映。首先，作為一種現(xiàn)代國家理念，法治本身蘊含的良法之治、法律至上、分權(quán)制衡、司法獨立等思想，構(gòu)成現(xiàn)代國家治理理念和規(guī)則體系;法治本身承載的人類對理性、民主、平等、權(quán)利以及安全等價值的期待，成為國家治理現(xiàn)代化的價值追求。其次，法治對國家治理和社會整合的權(quán)威引導(dǎo)、激勵裁判、規(guī)范約束、共識凝聚等是國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中不可缺少的關(guān)鍵因素，由此可見，治理內(nèi)在地與法治關(guān)聯(lián)在一起，二者“本質(zhì)上是兼容的，內(nèi)容上是互補的，形式上是共生的。”①
從規(guī)則體系看，法治體系是國家治理體系的核心。國家治理體系是“一個多主體、多中心、多層次、多結(jié)構(gòu)、多功能的有機系統(tǒng)。”②作為一種制度化的治理架構(gòu)，國家治理體系既要有科學(xué)的制度安排，又要形成保證制度和組織體系靈活運行的機制，這都離不開法治的保障。概括來講，法治體系是治理體系的核心，在一定意義上，國家治理體系本質(zhì)就是法治體系。因此，欲實現(xiàn)國家治理體系現(xiàn)代化，首先需要推進(jìn)國家法治體系建設(shè)。
從運行機制看，法治是國家治理體系運行的根本保障。國家治理體系現(xiàn)代化首先體現(xiàn)為權(quán)力體系運行的現(xiàn)代化，實質(zhì)是公共權(quán)力運行的制度化和規(guī)范化。如前所述，國家治理體系囊括了執(zhí)政黨、政府、市場經(jīng)濟體系、社會組織和公民等眾多治理要素及其這些要素運轉(zhuǎn)所必須的制度化機制，要理順現(xiàn)代治理體系諸要素之間的關(guān)系或保障各要素運轉(zhuǎn)的制度化，法治是關(guān)鍵，這是現(xiàn)代國家治理的基本經(jīng)驗。
從治理目標(biāo)看，“善治”是國家治理現(xiàn)代化的理想目標(biāo)，善治離不開法治。按照治理理論，“善治”即良好的治理，是以公共利益最大化為旨?xì)w的國家治理過程和治理活動。根據(jù)俞可平教授的觀點，要達(dá)到善治，需要有良法。“法律是治國之重器，良法是善治之前提”③，可見，只有依靠法治才能夠防止治理變成劣治和惡治。也正是在這個意義上，十八屆四中全會才從戰(zhàn)略高度強調(diào)，全面推進(jìn)依法治國是關(guān)乎黨和國家長治久安的重大戰(zhàn)略問題。
法治在地方治理中的重要作用
地方治理歷來是國家治理的重點和難點，在很大程度上，地方治理水平?jīng)Q定著國家治理的水平。可以說，沒有地方治理的現(xiàn)代化，就不可能實現(xiàn)國家治理層面的現(xiàn)代化。地方治理現(xiàn)代化離不開法治在地方治理中的作用。
發(fā)揮法治在地方治理中的作用實質(zhì)是走地方治理法治化的道路。所謂地方治理法治化是指在地方治理中，將各治理主體的職能定位、權(quán)利界限、行動規(guī)則及其相互關(guān)系的法治化與規(guī)范化，并在治理過程中嚴(yán)格實施的過程。地方治理法治化是依法治國的重要組成部分，是推進(jìn)地方治理的根本保障和根本方式。
地方治理法治化是地方治理現(xiàn)代化的根本保障。國家治理現(xiàn)代化客觀上要求運用完善的制度和嚴(yán)謹(jǐn)?shù)某绦蜷_展治理，杜絕治理中的過度行政化，不能使治理因領(lǐng)導(dǎo)人的意志隨意改變。法治強調(diào)制度思維、規(guī)則思維和程序思維，為公共權(quán)力的行使制定了嚴(yán)格的規(guī)則和程序，避免了其他治理方式的自由和隨意。從現(xiàn)代治理邏輯看，法治方式更適合國家治理。在國家治理框架下，地方治理則更為復(fù)雜，需要化解的矛盾、解決的問題更多。從治理主體上看，地方治理是一種多元主體，地方政府、社會組織、基層自治組織以及公民都是地方治理的主體，這就需要正確處理各治理主體之間的權(quán)力界定與利益調(diào)節(jié)。從治理規(guī)則看，地方治理中需要適用更多的規(guī)則，才能對復(fù)雜多變的地方實踐要求作出積極、有效和靈活的回應(yīng);從治理模式上，地方治理需要一種多元主體合作治理機制，地方政府需要積極尋求與市場主體、社會組織(基層自治組織)、公民等的協(xié)作，以解決日趨復(fù)雜的社會公共事務(wù)。只有這樣，“多元共治”的地方治理秩序和國家治理善治目標(biāo)才能實現(xiàn)。
地方治理法治化是地方治理現(xiàn)代化的根本方式。法治是治國理政的基本方式，是地方治理的基本范式。無論從國家治理的歷史，還是從現(xiàn)代治理實踐看，單純的政治方式顯然越來越不適應(yīng)現(xiàn)代治理的要求，根據(jù)國家治理理論，法治是國家治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵指標(biāo)。現(xiàn)代社會的重要特征就是高度復(fù)雜化，以具體行政命令一事一辦的方法根本不足以應(yīng)對紛繁復(fù)雜的地方事務(wù)，只有用法律來規(guī)范社會成員的行為，才能形成一個穩(wěn)定有序的社會狀態(tài)。地方治理體系作為一種復(fù)雜的規(guī)范體系，它的運轉(zhuǎn)離不開法治的規(guī)范和保障。在地方治理中，通過法治的方式將治理主體和利益關(guān)系人的權(quán)利義務(wù)加以規(guī)范和明細(xì)，在尊重治理主體對政治、經(jīng)濟、社會共同事務(wù)的合意基礎(chǔ)上共同行動，才有助于地方治理的有序化。
地方治理法治化的困境分析
地方法治建設(shè)是法治中國建設(shè)整體推進(jìn)的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。然而，中國地方法治化建設(shè)水平還存在各地方法治水平不均衡、立法質(zhì)量不高、地方領(lǐng)導(dǎo)在治理過程中行政化傾向明顯、公民法治意識不高等有礙地方治理的不足。
地方治理主體法治意識淡薄。在地方治理過程中，對于部分基層干部來說，為實現(xiàn)治理目標(biāo)和績效，不惜動用一切手段，善于運用權(quán)力解決治理問題，把行政手段同法律手段割裂開來，把法律視為開展工作的絆腳石，以言代法、以權(quán)壓法等陋習(xí)仍有殘余。不少領(lǐng)導(dǎo)干部決策不依法、遇事不講法、辦事不懂法、自己不守法的現(xiàn)象，遇到諸如土地征用、房屋拆遷、社會治安、民間糾紛、食品安全等問題，習(xí)慣于用“土辦法”解決，用非法治手段追求短期政績，以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法現(xiàn)象依然存在，這些現(xiàn)象顯然難以滿足地方治理現(xiàn)代化的需要。對于基層群眾來說，法制意識雖有較大提高，但法治觀念淡薄，學(xué)法、尊法、信法、守法、用法氛圍不濃，依法維權(quán)意識缺乏。在自身合法權(quán)利被侵害時，不善于運用法律武器維權(quán)，“信訪不信法”、“違法維權(quán)”較為普遍，甚至“以暴制暴”、違法犯罪?；鶎臃ㄖ我庾R淡薄顯然是違背社會主義法治原則的，阻礙地方治理法治化的進(jìn)程，不利于地方治理現(xiàn)代化的順利推進(jìn)。 地方治理中治理主體職能定位和權(quán)限不清。首先是央地關(guān)系。盡管憲法規(guī)定了中央和地方關(guān)系要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，發(fā)揮地方的主動性、積極性。但這種規(guī)定過于原則、籠統(tǒng)和寬泛，不易于操作，在實踐中難免會出現(xiàn)摩擦沖突，不可避免存在中央干預(yù)地方事務(wù)，地方也常有逾越行為和“變通”做法。其次是政府與市場的關(guān)系。長久以來，政府對微觀經(jīng)濟干預(yù)過多，甚至直接配置資源;嚴(yán)格繁瑣的政府審批程序，妨礙了公平競爭的市場經(jīng)濟秩序的建立，嚴(yán)重影響了市場應(yīng)有作用的發(fā)揮，阻礙地方治理現(xiàn)代化進(jìn)程。從根本上說，問題的產(chǎn)生就是政府與市場的關(guān)系缺乏制度性規(guī)定和法治約束。再次是政府與社會的關(guān)系。我國的社會組織(非政府組織)登記注冊制度實行嚴(yán)格的雙重管理體制，即需要在民政部門登記、并由民政部門和業(yè)務(wù)主管單位共同管理，這無疑限制了社會組織(非政府組織)的發(fā)展。大量社會組織為了獲取合法地位，不得不掛靠相關(guān)黨政部門，這又導(dǎo)致社會組織失去獨立的法人地位，結(jié)果就是自治性、志愿性的缺失。就公民參與社會事務(wù)來看，突出表現(xiàn)就是參與熱情并不高;參與利益取向明顯;參與中的非理性因素、無序化傾向、非責(zé)任化傾向明顯，多數(shù)參與行為帶有給政府施壓的意味。這樣一種現(xiàn)狀，無疑不利于地方治理中的多方合作治理的實現(xiàn)和推進(jìn)。
地方治理中行政執(zhí)法不規(guī)范。在地方治理中，行政執(zhí)法問題可以概括為執(zhí)法不嚴(yán)格、執(zhí)法不規(guī)范、執(zhí)法不文明等三類問題。具體表現(xiàn)為：一是濫用行政職權(quán)，部分行政執(zhí)法主體不執(zhí)行或違反法律開展執(zhí)法活動，損害相對人的合法權(quán)益;二是違反法定程序，部分行政主體在執(zhí)法過程中經(jīng)常會出現(xiàn)執(zhí)法步驟、執(zhí)法順序、執(zhí)法形式、執(zhí)法方式和執(zhí)法時限等方面的程序違法;三是強制性執(zhí)法時有發(fā)生，一些執(zhí)法機關(guān)往往打著“公共利益”旗號強調(diào)加大執(zhí)法力度，以高壓強權(quán)強制執(zhí)法，這種執(zhí)法方式激化群眾與政府之間的矛盾，甚至導(dǎo)致暴力抗法現(xiàn)象的發(fā)生，引發(fā)局部社會抗拒現(xiàn)象，嚴(yán)重影響著地方治理秩序、影響社會和諧穩(wěn)定。
推進(jìn)地方治理法治化的路徑選擇
一個現(xiàn)代化的國家治理體系，是一個權(quán)力邊界清晰、職能定位準(zhǔn)確的科學(xué)治理體系，也是一個多元主體參與的民主治理體系，還是一個嚴(yán)格按照法治原則運行的規(guī)則治理體系。這樣的治理體系，實質(zhì)就是運用法治精神引領(lǐng)國家治理、用法治方式破解治理難題。
踐行法治思維和法治方式，推進(jìn)地方治理。提高領(lǐng)導(dǎo)干部在國家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中運用法治思維和法治方式的能力是黨的對領(lǐng)導(dǎo)干部的基本要求。那么，到底該如何踐行法治思維和法治方式，推進(jìn)地方治理法治化?
所謂法治思維，就是指以法律規(guī)范為基礎(chǔ)的邏輯化的思維方式，或者說是運用法律語詞或法治要求認(rèn)識、分析、處理問題的思維方式，實質(zhì)是思維方式的法治化。在地方治理中，各治理主體尤其是各級領(lǐng)導(dǎo)干部，應(yīng)該自覺轉(zhuǎn)變法治思維，讓法治思維成為地方治理的基本思維方式。在認(rèn)知判斷上，要自覺運用法治原理初步認(rèn)識和判斷地方治理中遇到的問題，這是法治思維最基本的要求。在邏輯推理上，要自覺學(xué)會運用法治原則、法律規(guī)范等對地方治理中的問題進(jìn)行分析、判斷、推理，并得出結(jié)論。在問題解決上，根據(jù)前述法律性的分析判斷、綜合推理的基礎(chǔ)上，綜合其他因素，并作出符合法治要求的決策，有效化解地方治理中的問題。在制度建構(gòu)上，領(lǐng)導(dǎo)干部特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)該善于總結(jié)和提升，在認(rèn)知判斷、綜合推理、解決問題的實踐中加強制度建構(gòu)或法律制度改革，從而在更高視野上提出長遠(yuǎn)的解決方案。
法治思維決定法治方式，人們對法治的認(rèn)同和尊崇，必然會內(nèi)化為人們的日常生活方式，這種運用法治思維解決問題的行為方式就是法治方式。在地方治理中，領(lǐng)導(dǎo)干部要自覺樹立法律思維，轉(zhuǎn)變法治方式，讓法治成為地方治理的基本推進(jìn)方式。運用法治方式提升治理能力，需要對法治方式有正確的理解和運用。一是樹立科學(xué)的權(quán)力觀，領(lǐng)導(dǎo)干部要避免把權(quán)力絕對化，摒棄“法治是政治的手段”的觀點，正確處理權(quán)力和法治的關(guān)系，自覺“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子”。二是其他社會組織和公民在治理過程中防止把“權(quán)利絕對化”，不能打著當(dāng)家作主的旗幟，只享受權(quán)利不履行義務(wù)，甚至逃避責(zé)任。三是各治理主體自覺同關(guān)系思維、特權(quán)思維、人治思維作斗爭、與法治要求不符的辦事方式作斗爭。四是各級政府要自覺避免運動式執(zhí)法、運動式治理，以免把法律淪為治理工具，從而導(dǎo)致法治權(quán)威受損。
明確治理主體的職責(zé)和權(quán)限，推進(jìn)治理合作。一是要理順中央與地方的關(guān)系，調(diào)動地方治理積極性。關(guān)于央地關(guān)系的改革，十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為我們指明了方向，那就是要充分調(diào)動中央和地方兩個積極性。從中央來看，需要強化宏觀管理，減少微觀干預(yù)、加強地方監(jiān)管;對地方來說，要樹立全國一盤棋的思維，維護(hù)中央權(quán)威。實質(zhì)就是用法律的形式科學(xué)確立中央與地方的財權(quán)、事權(quán)和人權(quán)。一是職能調(diào)整需要得到法治的規(guī)范和保障。在這里，需要明確中央和地方的職能定位，用法律的形式確定哪些事情屬于中央事權(quán)、哪些屬于共同事權(quán)、哪些屬于地方事權(quán)。二是財稅體制是調(diào)整央地關(guān)系的關(guān)節(jié)點?？偟囊笫窃诒３脂F(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定前提下，中央可以適度承擔(dān)一部分地方事權(quán)的支出責(zé)任，亦可通過轉(zhuǎn)移支付委托地方承擔(dān)部分事權(quán)，調(diào)動地方治理的積極性，推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。
二是正確處理政府與市場的關(guān)系，釋放市場活力。關(guān)于政府與市場的關(guān)系，十八屆三中全會也為改革指明了方向，那就是在資源配置中，要充分發(fā)揮市場的決定性作用以及更好發(fā)揮政府作用。在地方治理中，一是需要對政府的職能準(zhǔn)確定位。政府要做好“規(guī)則”的制定者和監(jiān)管者、“基本公共服務(wù)提供者”，增強政府基本公共服務(wù)職能。二是必須要劃清政府和市場的邊界。政府要簡政放權(quán)，轉(zhuǎn)變政府職能，把該放的權(quán)放開、放到位，把政府該管的事情管好、管到位。三是需要建立統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系，打破行政壟斷和地方保護(hù)，消除市場壁壘，發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用。
三是科學(xué)推進(jìn)社會建設(shè)，提高社會組織和公民參與治理的積極性。一個具有自治能力的現(xiàn)代社會和具有民主品格的現(xiàn)代公民是現(xiàn)代國家治理的關(guān)鍵要素。首先，政府需要制定優(yōu)惠政策，推進(jìn)社會組織發(fā)展，加快社會組織自治能力建設(shè)。其次，政府要加快政府職能轉(zhuǎn)移，把社會組織打造成為社會建設(shè)的主體。再次，要建立健全社會組織(非政府組織)決策參與制度，發(fā)揮社會組織在地方治理中特有的代表社情民意、凝聚社會公眾、引領(lǐng)公民參與的優(yōu)勢和作用④。
加強行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，維護(hù)和諧治理環(huán)境。行政執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)是地方治理法治化的關(guān)鍵。一是推進(jìn)行政執(zhí)法人員執(zhí)法資格考試和管理制度。推進(jìn)行政執(zhí)法資格考試，考核不合格不予頒發(fā)執(zhí)法資格，不準(zhǔn)從事執(zhí)法活動。二是要樹立規(guī)范、公正、理性、文明執(zhí)法理念，完善執(zhí)法程序，明確具體操作流程，減少執(zhí)法中的自由裁量權(quán)。三是積極推進(jìn)綜合執(zhí)法，嘗試在工商質(zhì)檢、安全生產(chǎn)、交通運輸、食藥安全、公共衛(wèi)生、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，從而減少多頭執(zhí)法行為。四是全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制、建立責(zé)任倒查機制，加強執(zhí)法監(jiān)督，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。
(作者為中共濟南市委黨校(濟南行政學(xué)院、濟南市社會主義學(xué)院)副教授)
【注釋】
①蔡文成：“良法和善治：法治視域中的國家治理現(xiàn)代化”，《理論探討》，2015年第4期。
②蔡文成：“改革發(fā)展與國家治理體系現(xiàn)代化建構(gòu)”，《行政論壇》，2014年第4期。
?、邸吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》，2014年10月29日。
?、軈⒁姽S友，劉云：“當(dāng)代中國政府主導(dǎo)下的社會治理共同體建構(gòu)理路探析”，《山東大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)，2014年第3期。
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