當前美國海軍政策調整、動因及影響
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美國海軍是當今世界上的巨無霸,其能力遠遠超過世界其他各國實力。美國也依靠其海軍成為唯一一個全球駐軍的國家。有人戲稱,唯一能打敗美國海軍力量的只有美國國會?？上н@個戲言不幸變成了現(xiàn)實。奧巴馬上臺以來,因美國經(jīng)歷了嚴重的經(jīng)濟危機,所以他將在第二任期面臨“財政懸崖”。美軍在財政不支持的情況下,只能考慮如何把錢花在刀刃上———一切以未來戰(zhàn)爭需要為重。美國軍費的縮減成為美國海軍的扼喉之手,對海軍實力的維持以及未來發(fā)展產(chǎn)生一定的影響。
一、美國海軍政策調整的影響因素
任何一個國家的海軍政策均服務于國家戰(zhàn)略。海軍的作用和功效與達成的實際效果都取決于國家戰(zhàn)略、國家安全戰(zhàn)略的指導。而且,海軍戰(zhàn)略不同于陸軍戰(zhàn)略之處在于,無論是在和平時期還是在戰(zhàn)爭時期都需要前者。海軍戰(zhàn)略不僅是戰(zhàn)時要考慮,在和平時期也要有意識地為戰(zhàn)爭做準備,即關注周邊均勢。這種國與國之間的關系同其他要素一起決定著本國海軍的建立和規(guī)模?！耙恢偃蔚暮＼?amp;hellip;…勝任并不單單依賴于現(xiàn)存的實力均勢……還必須考慮到妄圖打亂這種均勢的富有明顯威脅性的政策?！?/p>
美國海軍也是美國達成國家戰(zhàn)略的重要工具。國家戰(zhàn)略中,以國際對抗環(huán)境為基礎來制定相應的安全戰(zhàn)略、海軍政策,并發(fā)展相對應的軍事實力。
(一) 對于敵人的認知變化
冷戰(zhàn)結束后,美國依舊以思維慣性來制約新的國際崛起勢力; “9·11”事件后,美國將恐怖主義或新崛起的大國作為防范目標。但是美國國內對這兩派孰先孰后、孰輕孰重有過長期的爭論。只有準確預測未來敵人的主要類型,才能利用有限的財政撥款有針對性地戰(zhàn)略部署和軍力配置。
小布什任期內,美國更為關注恐怖主義。
不過小布什將恐怖主義泛化,認為世界各國主要分成兩類———站在美國這一邊或站在恐怖主義一邊,不站在美國一邊的國家就是美國的假想敵。小布什過于簡單的劃分,引起了世界上許多國家的不滿。因此,奧巴馬于2008 年上臺后,采取了比較溫和的外交政策,極力撇清與小布什泛化恐怖主義觀點的關系。在奧巴馬公開演講中較少提及恐怖主義,并稱在阿富汗的戰(zhàn)爭是針對塔利班和基地組織的軍事行動。奧巴馬對假想敵的認知也有別于小布什,在其第一任期內,他沒有過分強調恐怖主義,也沒有過分強調某一個大國可能成為其潛在對手,而是集中于多種對國家安全和價值觀造成威脅的可能,比如核擴散、網(wǎng)絡戰(zhàn)和國際人道主義危機。2011 年4 月出版的《國家軍事戰(zhàn)略》認為,國家的未來軍事目標將集中在打擊極端主義,反侵略,強化國家地區(qū)安全和主導軍隊發(fā)展。
奧巴馬在第一任期內就積極推進從伊拉克和阿富汗撤軍。2011 年,美軍全部從伊拉克撤軍; 2011 年 5 月 2 日,美國刺殺本·拉登,贏得了反恐戰(zhàn)爭的標志性勝利; 同年 6 月22 日,奧巴馬宣布從阿富汗開始撤軍,1 萬名美國士兵于同年底撤出,2012 年年中再撤出2. 3 萬名。從此,美軍在阿富汗的作戰(zhàn)任務從軍事打擊轉向軍事支援,阿富汗將于 2014年負責自己的國家安全。其他國家駐阿富汗安全部隊也將裁撤。隨著伊拉克和阿富汗戰(zhàn)事的結束,在奧巴馬第二任期內,更可能會關注國際秩序和地區(qū)穩(wěn)定。所以,在奧巴馬第二任期內,美國將關注重心聚焦于威脅、破壞國際秩序、妨礙地區(qū)穩(wěn)定的國家。與鄰國沖突、支持恐怖主義的國家毫無疑問是美國的壓制對象。目前,美國對敘利亞、伊朗和朝鮮極其關注,擔心這些國家改變地區(qū)的局勢,發(fā)生人道主義災難。不過美國目前主要綜合運用外交手段、軍事威懾等向這些國家施加壓力,避免地區(qū)不穩(wěn)定。
近幾年新興國家,如中國、印度,正在經(jīng)濟、軍事領域快速成長,也在改變著亞洲甚至世界的局勢。因此,亞洲是美國必定關注的關鍵地區(qū)之一。不少學者、觀察家曾認為這些新興大國會成為北約或美國的威脅。但是這些新興國家的興趣點和西方的并不一致,它們更關注本國的經(jīng)濟發(fā)展,因此,未必重走大國的興衰老路,從而有對美國形成安全挑戰(zhàn)的潛力。在利比亞事件上,這些新興國家也沒有參與聯(lián)合國安理會的行動,再加上各自的利益不同,也不會形成新的軍事聯(lián)盟。
學者、官員反倒認為新興國家僅僅從現(xiàn)行的國際秩序(經(jīng)濟全球化) 中受益,卻未能承擔起足夠的責任。因此,這些新興國家對改變既有國際秩序的興趣并不大,它們更像是游離在外的利益享受者。北約秘書長拉斯穆森認為全球秩序中有許多受益者,卻較少有保護者———主要是美國和歐洲,更多的國家(包括新興國家) 都在搭便車。但是在軍費縮減的今天,歐美作為保護者角色的軍事實力漸漸力不從心。所以歐美呼吁國際秩序的受益者都要承擔起相應的責任。美國一方面通過對新興國家與現(xiàn)有國際秩序的關系來判斷的利益立場; 另一方面美國要有能力在上述地區(qū)減少沖突、維持穩(wěn)定。
(二) 國家安全政策的調整
美國從布什任期到奧巴馬任期,經(jīng)歷了從全力支持戰(zhàn)爭到有限戰(zhàn)爭,從致力全球反恐到維護全球駐軍、關注重點區(qū)域、重返亞太的轉變。
在恐怖主義襲擊的高潮時,美國的海外駐軍成為恐怖主義行動的目標物。因此,拉姆斯菲爾德認為,美國擁有強大的兵力投送能力和機動能力,因此并不需要海外駐軍,他主張關停海外基地,全線收縮。拉姆斯菲爾德等人認為依靠強大的?？胀端湍芰ψ阋詰獙ν话l(fā)性沖突,但是他們忽視了時間、空間、后勤和政治的諸多限制。就像兩次伊拉克戰(zhàn)爭所顯示的那樣,部隊的集結和投送花費了幾周甚至幾個月的時間才形成了戰(zhàn)斗力。面對不可預測、瞬息萬變的新型沖突和戰(zhàn)爭,已經(jīng)不可能有如此長的時間供部隊集結了。
除了戰(zhàn)爭的時效性,目前威脅國家安全的鄰國沖突、恐怖主義、大規(guī)模殺傷性武器、網(wǎng)絡戰(zhàn)的作戰(zhàn)范圍均超出國境線,形成了全球化的趨勢。僅僅加強國內的安全建設并不足以應付這些威脅,僅僅依靠軟實力也很難消除這些境外威脅,所以軍事力量在 21 世紀依舊是地緣政治的關鍵因素?！鞍⒗骸焙屠葋啈?zhàn)爭爆發(fā)的突發(fā)性,說明了對國際秩序和地區(qū)穩(wěn)定的威脅是隨時存在的,只有全球部署才能在威脅出現(xiàn)時做出快速反應,阻止事態(tài)的擴大。因此,與拉姆斯菲爾德不同,奧巴馬認為在全球的關鍵地區(qū)駐軍,能夠有效地對潛在對抗力量形成威懾。“當美國依舊受益于全球化和現(xiàn)行國際秩序,而海外部署有利于維護該環(huán)境時,美國不應該縮減海外部署?！?/p>
全球駐軍正是美國基于對假想敵的判斷而做出的選擇,而全球駐軍的目標就是維護地區(qū)均勢和現(xiàn)行國際秩序。從軍事角度觀察,全球駐軍的好處: 一是保證了快速反應能力、情報搜集分析能力、遠距離作戰(zhàn)能力; 另一個是提高并保障有限兵力獲勝的概率。美國并不是要依靠全球駐軍回到 19 世紀的炮艦外交,而是在一個難以預測的環(huán)境中,必須掌握一定的硬實力才能維護本國的既得利益。軍事途徑雖然不會解決沖突,但可以成為政治努力的必要工具。全球駐軍的安全戰(zhàn)略并沒有忽視盟友的作用。美國認為維護現(xiàn)有世界秩序的責任不應該僅僅歸于美國一家。溫和的奧巴馬強調“美國必須關注其在應對威脅、消除沖突上的領導作用,要通過盟友和海外駐軍的聯(lián)動維護國際秩序”。
美國的海外駐軍要幫助維護地區(qū)穩(wěn)定的國家提升軍事實力,特別是幫助關鍵盟友獲得應對沖突的能力,和盟友建立良好的伙伴關系,確保美軍實力能夠保障本國在該地區(qū)的利益。
亞洲無疑是美國全球駐軍的重點。歐洲動蕩日減,亞洲的均勢正在發(fā)生變化,其中中東和東亞的局勢極為微妙。美國認為敘利亞內戰(zhàn)、伊朗核問題、朝鮮核問題都可能成為打破亞洲均勢的因素之一。中國經(jīng)濟、文化發(fā)展及相應的軍事力量的發(fā)展,引起了美國及其亞洲的盟友的關注。美國極其關注中國的軍事現(xiàn)代化、日漸強硬的國家立場及由此而造成的對美國利益、軍事平衡、地區(qū)穩(wěn)定和國際社會的影響?！缎聡缿?zhàn)略綱要》再次強調,美國的經(jīng)濟和安全利益與西太平洋、東亞直至印度洋、南亞地區(qū)的發(fā)展“不可分割地聯(lián)系在一起”,因此,美軍必須在亞太地區(qū)實施再平衡戰(zhàn)略部署:美國一方面希望和中國保持建設性的伙伴關系,而非軍事競爭關系。這意味著建立良好的兩軍關系,以拓展利益、增進理解、減少誤解和降低戰(zhàn)略誤判。
另一方面,面對日漸增強的中國軍事實力,特別是在反介入和區(qū)域封鎖領域的實力及海軍實力的增強,美軍海空軍聯(lián)合推出“?？找惑w戰(zhàn)”。同時,美國更加強調和亞洲盟友的合作。2011 年 11 月,國務卿希拉里·克林頓曾為《外交政策》撰文,指出: “未來十年,美國的最重要任務之一就是不斷向亞太地區(qū)增加外交、經(jīng)濟、戰(zhàn)略及其他方面投入。”因此,美國擴展了與菲律賓、越南、馬來西亞、巴基斯坦、印度尼西亞、新加坡和大洋洲各國的軍事合作、交流和演習。實際上,美國的亞洲盟友與美國期望維護國際秩序的目標并不一致,其盟友更多期望借助美國的保護來擴大自己的利益,甚至可能制造事端引發(fā)中美沖突。為此,美國的再平衡戰(zhàn)略也對亞洲盟友有一定的制衡。在亞太地區(qū),由于朝核問題、中國的臺海問題、日本的國家特性,美國可以說是維護亞太現(xiàn)有利益格局的平衡者。即使美軍軍費未來十年持續(xù)削減,上述地區(qū)的重要性以及戰(zhàn)備的優(yōu)先性在美國的戰(zhàn)略格局中也不會削弱。
(三) 海軍政策的延續(xù)性
冷戰(zhàn)時期,美國奉行遠洋戰(zhàn)略,與蘇聯(lián)展開激烈競爭,并把爭奪公海霸權作為維護國家安全的基石。20 世紀 90 年代以來,隨著冷戰(zhàn)的結束和美國外交戰(zhàn)略的調整,美國海上戰(zhàn)略也發(fā)生了相應的變化。美國海軍是與國家戰(zhàn)略、外交政策緊密相連,為其全球政治和外交政策服務。即使在將來,美國海軍也將會為維護國際秩序和地區(qū)穩(wěn)定發(fā)揮更大的作用。
依照未來戰(zhàn)爭的需要,空軍的偵查能力和續(xù)航性、情報分析能力、快速部署能力尤其重要。那么,海軍的作用是否會被空軍和導彈部隊取代? 海軍誕生于商業(yè)全球化背景下商業(yè)護航以及武力開拓市場的需要。海軍和商業(yè)是相輔相成的事物。一旦對外依賴的經(jīng)濟結構形成,海軍就必然成為國家重要的發(fā)展領域?，F(xiàn)在的經(jīng)濟全球化已經(jīng)不需要武力開拓市場。但是自風帆時代起,大國戰(zhàn)爭中海軍就成為對敵國實行經(jīng)濟封鎖、保護本國航道和經(jīng)濟發(fā)展的重要工具。這個定律到現(xiàn)在依舊沒有變化。美國的海軍遍及全球,也是為了保護其遍布全球的商船和航道。這個功能并沒有因為導彈的發(fā)展、空軍的發(fā)展而減弱。冷戰(zhàn)后,美海軍仍堅持控制 16 個海上咽喉航道: 霍爾木茲海峽、蘇伊士運河、巴拿馬運河、馬六甲海峽、望加錫海峽、巽他海峽、朝鮮海峽、曼德海峽、波斯灣、直布羅陀海峽、斯卡格拉克海峽、卡特加特海峽、格陵蘭-冰島-聯(lián)合王國海峽、佛羅里達海峽、阿拉斯加灣、非洲以南和北美的航道。在 90% 的世界貿易運輸依靠海運的今天,這些海峽可控制艦船航行和縮短海上航程,戰(zhàn)略意義不言自明。而這 16 個關鍵水道也不可能完全依靠空軍或陸軍來守衛(wèi)。亞丁灣海盜的猖獗影響了國際航運,因此,各國組建護航編隊,都是為了保護商船和本國經(jīng)濟。可見,使用海軍的目的之一依舊是維護經(jīng)濟和海上生命線。
海軍另一大功用就是其機動能力和兵力投送能力。這正是全球駐軍所必不可少的功能。戰(zhàn)場的勝利取決于戰(zhàn)場的火力,海戰(zhàn)的勝利取決于戰(zhàn)場的艦船數(shù)量及火炮火力。在缺少機動能力的情況下,全球駐軍無疑需要在陸地上部署大量的兵員和武器,才能維持在某地區(qū)的強勢地位,并對潛在敵人形成威脅。在有限的兵力條件下,一國可以利用兵力投送能力,短期內在某一地區(qū)形成兵力集結。比較空運和海運兩種運送方式,無疑海運更加容易形成規(guī)模,而且運費低廉。在全球關鍵水道和重點地區(qū)部署少量駐軍,在危險發(fā)生時,可利用海軍迅速集結兵力?！八羞@些在機動能力上的有利條件在時間上便意味著快速; 而這種運動所需時間的減少則意味著所行距離的增大,這就便于壓倒兵力分散或毫無戒備之敵?！?/p>
目前,美軍事基地布局的主要特點是: 以本土基地為核心,以海外基地為前沿,點線結合。前沿少量存在,本土重兵機動,中間依靠海軍進行機動。正是因為海軍的遠航能力,海軍能夠達到遙遠的領屬關系未定或境外政治力量薄弱的地區(qū),并施加政治影響。前沿基地使美國在戰(zhàn)時就獲得了比對抗力量更加有利的位置,掌握戰(zhàn)場的主動,其艦隊在背后既有可靠的位置停泊,又有防護嚴密的交通線同本土緊密相連,于是,貿易、運輸和補給等各種行動均可自由進行。當敵對雙方兵力旗鼓相當時,對方便不會冒險進入這樣的海域。無人機的多功能研發(fā)也許會改變未來的戰(zhàn)爭方式,但是當前無人機尚以偵查為主要職責,美軍的機動和兵力投送依舊主要靠海軍來完成。海、空軍一體化聯(lián)合作戰(zhàn)還對海軍提出了更高的要求,要求海軍具備為聯(lián)合部隊提供戰(zhàn)略海運、海上防御和對陸打擊能力。
海軍在一段較長的時間內,依舊是不可替代的。
二、美國海軍政策的調整
美國強大的海軍,依舊是保護國家經(jīng)濟、維護全球駐軍、打擊假想敵的重要工具,依舊是全球最具影響力的海上力量。英國國際戰(zhàn)略研究中心(IISS) 、Globalfirepower 組織和《簡氏戰(zhàn)船年鑒 2011—2012》公布的數(shù)據(jù)顯示,美國現(xiàn)役部隊總兵力為156. 9萬,其中海軍 27. 1568 萬士兵、海軍陸戰(zhàn)隊 18. 0568萬士兵。
美國海軍擁有 290 艘艦船。目前擁有 10 艘尼米茲級航空母艦,“福特級”首艦“福特”號航母在建,預計 2013 年下水,2015 年服役。戰(zhàn)斗艦艇包括: 提康德羅加級巡洋艦 22 艘、伯克級驅逐艦現(xiàn)役 62 艘、佩里級護衛(wèi)艦 17 艘、自由級瀕海戰(zhàn)斗艦 2 艘、獨立級瀕海戰(zhàn)斗艦 2 艘、復仇級掃雷艦 14 艘、海岸巡邏艦8 艘,2 艘 XX-D 級先進驅逐艦在建。潛艇包括: 俄亥俄級彈道導彈核潛艇 14艘、俄亥俄級巡航導彈核潛艇 4 艘、洛杉磯級攻擊型核潛艇 42 艘、海狼級攻擊型核潛艇 3艘、弗吉尼亞級攻擊型核潛艇服役 9 艘,在建5 艘,目標建成 30 艘替代洛杉磯級。
在財政緊縮的情況下,美國海軍政策的此番調整做出依舊保持海軍全球第一地位的選擇。而在各軍種的發(fā)展指導意見中,鑒于美國海軍實力明顯高于其他國家,海軍沒有獲得如空軍一般的強大發(fā)展力度,但是也沒有如陸軍一般成為主要裁軍的方向。不過美軍國海軍自身的發(fā)展還是受到了軍費下降的影響,面臨著規(guī)模縮減、提前退役、更替延遲等諸多情況,內容涉及部隊能力、艦隊結構、兵力部署和國際關系的方方面面,必然會對美國海軍、美國外交政策以及未來全球政治格局和海上安全形勢的變化產(chǎn)生深刻影響。
(一) 軍費下降
2007 年經(jīng)濟危機爆發(fā)以后,美國前任國防部長蓋茨在多份文件中提出縮減軍費,以及如何縮減軍費的主張。2011 年是美軍國防政策的轉型期。2011 年 6 月 30 日,國防部長蓋茨卸任。隨后,中情局局長帕內塔和國防部副部長威廉·林恩也相繼離職。之前擔任美國國防部采購、技術和后勤副部長阿什頓·卡特于 2011 年 10 月 6 日接任國防部副部長。帕內塔和卡特都具有豐富的和華府打交道的經(jīng)驗。帕內塔于 1977 年至 1993 年任國會議員,在財政撥款方面頗有經(jīng)驗,一度是國會眾議院財政委員會的主席,在克林頓任總統(tǒng)期間,擔任過白宮的財政辦公室主任。
帕內塔一直致力于依據(jù)現(xiàn)實需要和實際效果縮減國防經(jīng)費,而不是簡單地縮減政府支出。不計后果的經(jīng)費縮減只會使軍隊缺乏訓練和良好裝備,也會因此致使應對突發(fā)事件無效而使人民不滿。早在 2011 年《預算控制法案》中,五角大樓就已經(jīng)決定 2014 年縮減預算,并且未來十年軍費都將呈緊縮趨勢?？墒菦]想到,“財政懸崖”來得如此之早,軍費在奧巴馬的第二任期便予以縮減。2013 年 1 月 7 日,美國五角大樓財務總監(jiān)羅伯特·黑爾(RobertHale) 表示,國會關于“財政懸崖”問題的臨時決議或許將致使五角大樓 2013 年開支縮減 450 億美元。
2013 年 2 月 13 日,美國國防部公布了 2013 財政年度(2012 年 10 月—2013 年 9 月) 國防預算案(包括戰(zhàn)爭經(jīng)費) ,預算額超過 6 139 億美元,比 2012 財年減少了約 5%,是“9·11”以來的首次下降。其中,2013 財年預算中的戰(zhàn)爭經(jīng)費也比上一年削減了約 27%。除戰(zhàn)爭經(jīng)費外的預算約為5 254億美元,其中海軍預算為 1 559. 2 億美元,比 2012 財年批準撥款減少約 9. 14 億美元,海軍軍費預算將下降 9. 4%。美國國防部長帕內塔表示,未來 10 年的削減目標總計為 4 900 億美元。
(二) 軍艦封存
由于美國國會執(zhí)行財政緊縮政策,美國海軍開始認真考慮預算缺口可能對海軍行動部門和維修部門產(chǎn)生哪些影響,并認真考慮如何把這些影響降到最低。2012 年 10 月,美國海軍就透露了準備封存部分艦艇以應對海軍軍費縮減的信息,如果 2013 年軍費減少成為定局,美國海軍艦隊的編制將從 285 艘減少至 235 艘,多余的艦船將被封存,相應的每支艦隊的服役人數(shù)也將減少,訓練和研發(fā)費用也會減少。在預算討論期間,海軍部門積極向國會爭取經(jīng)費,避免影響過大。美國海軍作戰(zhàn)部副部長馬克·弗格森上將指出,2013 財年軍費的縮減會影響海軍所有部門,從 2013 年 1 月到 9 月長達 6—8 個月的軍費縮減會在部門內造成明顯的破壞,不僅僅會影響戰(zhàn)斗部門,還會影響研發(fā)等部門,其中影響最大的是對艦隊行動和維護部門、海軍采購合同以及造艦計劃。由于 2013 年 3月 1 日晚,仍然沒有達成一個預算協(xié)議,《預算控制法案》自動生效。海軍部長瑞·麥伯斯于 2013 年 3 月 2 日宣布,海軍將立即削減支出,以滿足所規(guī)定的財政緊縮策略。
具體而言海軍計劃如下: (1) 4 月,關閉艦載機 2隊(CARRIER AIR WING TWO(CVW-2) ) ,并在年底之前逐步減少其他三個艦載機聯(lián)隊的飛行訓練時間,其中兩個以上的艦載機聯(lián)隊僅維持在最低安全飛行水平; (2) 推遲在中南美洲的人道主義部署,包括支援艦船、海岸維修部隊和醫(yī)療單位; (3) 自 4 月份起,在多個責任范圍取消或推遲部署多達 6 艘艦船; (4) 4 月開始,在太平洋司令部部署四個作戰(zhàn)后勤部隊(CLF) ; (5) 盡早撤回肖普號驅逐艦(USS Shoup (DDG-86) ) ,不再護送尼米茲號航空母艦(USS Nimitz CVN-68) 前往中央司令部; (6) 盡早撤回“佩里”級加長型護衛(wèi)艦“撒克”號 USS thach (FFG-43) ,不再前往南區(qū)司令部。
同時海軍部還要采取如下措施: (1) 立即為修改采購合同繼續(xù)談判,因為封存和削減軍費可能會造成沒有資金支付剩余合同。受影響的主要采購方案涉及提前采購的弗吉尼亞級攻擊型核潛艇,反應堆動力裝置和聯(lián)合高速船(JHSV 10) ; (弗吉尼亞級成軍后預計取代洛杉磯級潛艇,計劃建造 30 艘,均由紐波特紐斯造船公司、通用動力電船公司聯(lián)合建造。預計中平均成本 16. 5 億美元一艘,計劃建造 30 艘,每年造 2 艘,目前實際成本23 億美元一艘) ; (2) 暫緩海軍陸戰(zhàn)隊維護項目,包括減少非全職勞動力; (3) 3 月起取消飛行員的篩選、招募工作; (4) 停止海軍陸戰(zhàn)隊隊員義務教育的入學學費資助; (5) 3月起暫停美國海軍征兵廣告以及盡量減少廣告合同。
海軍部還將推遲亞伯拉罕·林肯號(CVN 72) 、邁阿密號 USS miami(SSN755) 和波特號 USS porter(DDG78) 的維修工作; 推遲部署杜魯門號航空母艦(CVN75) 和葛底斯堡號(CG64) ,暫停招聘并計劃解雇文官,減少與即將部署或下一步部署無關的所有訓練。海軍做出的這些調整都是為了維持駐扎在海外的前沿部署。所以,只能選擇減少低優(yōu)先等級地區(qū)的遠期業(yè)務,明顯減少行動部門、培訓、維護的業(yè)務。封存只是軍費縮減的第一步,之后還要討論封存艦艇的維護方案,要明確封存的影響,并希望把影響降至最小。
除了海軍要封存艦艇,還有海軍陸戰(zhàn)隊也要封存。海軍陸戰(zhàn)隊司令詹姆斯·阿莫斯指出,由于海軍陸戰(zhàn)隊體量更小,因此封存計劃對其影響最大。“對別的軍種封存只是打擊,而對我們則是滅頂之災。”
三、海軍政策調整對海軍的影響
美國的核心國家利益就是實現(xiàn)經(jīng)濟全球化,提高國民福祉。經(jīng)濟全球化和自由貿易要求海上航運通道的暢通,美國海軍更加關注別國海軍的發(fā)展是否威脅了美國的航運通道和美國對 16 個海上咽喉的控制,這就是美國海權的邏輯。美國的戰(zhàn)略目標并沒有發(fā)生變化,但是軍費縮減后,海軍達成戰(zhàn)略目標的能力是否受到嚴重影響呢? 是否會影響全球駐軍以及在某一地區(qū)的力量強弱? 全球駐軍符合美國對潛在對抗力量和未來戰(zhàn)爭的判斷,縮減軍費后的海軍也必然盡力保持完成目標的能力?；ǜ俚腻X維持軍隊的實力意味著必須平衡三個要素: 規(guī)模、裝備、訓練和準備程度。美軍在全面衡量裝備現(xiàn)代化、軍隊體量、軍事能力、前景和風險時,將會找出新的可行之法以實現(xiàn)戰(zhàn)略的全部要求。
(一) 短期影響
1. 裁員的風險
軍費的縮減首先涉及裁軍。美國陸軍參謀長奧迪爾諾指出,下一步的裁軍計劃除減少美軍現(xiàn)役部隊的規(guī)模外,還要裁撤一些部隊。
陸軍和海軍陸戰(zhàn)隊等將總計削減約 10萬人。這可能會為全球駐軍的目標帶來一定的風險。但是此時的軍隊已經(jīng)和 10 年前的大不相同。當下現(xiàn)役部隊作戰(zhàn)經(jīng)驗更加豐富,技術更加先進,與其他部隊(如預備役、國民警衛(wèi)隊) 協(xié)同度更高。因此,裁軍的風險并不如預期的大。為彌補裁軍可能帶來的地區(qū)形勢變動,奧迪爾諾還指出預備役和國民警衛(wèi)隊也應該參與全球駐軍的觀點。
海軍并沒有成為裁軍的主體,海軍的軍事人員所受影響更少。但是海軍暫停了文員的招聘,如果需要,還有可能對文職官員規(guī)模進行削減。美國海軍文職人員范圍非常廣泛,向上涉及海軍的最高行政領導機構的海軍部,向下涉及各類后勤保障部門。美國海軍現(xiàn)有文職人員約 32 萬人,占美國海軍總人數(shù)的 41%。文職人員在美國海軍建設中的功能也是全方位的,從高層的戰(zhàn)略決策、中層的行政、人事管理以及基層的文員秘書都由文職人員擔任。部隊中的高級指揮官有不少文職的顧問和助手。文職人員還負責海軍后勤保障中武器裝備的存儲、維修和改裝,營區(qū)的營建維護,軍用物資的運輸以及部隊的醫(yī)療衛(wèi)生。文職人員中的科學家、專家還擔負著幾乎全部海軍武器裝備的研制工作和各類專業(yè)技術性工作。在軍費縮減的大背景下,文職人員可能面臨著一定規(guī)模的裁撤,由此可能會使崗位因人員變動而缺乏效能,甚至可能造成優(yōu)質人才流失。特別是,情報獲取和分析任務的增多將會與文職人員的裁員產(chǎn)生矛盾: 人員的減少,也意味著個人任務的增多,當個人任務增多到超過其處理能力時,將會降低組織的效率和效能,進而影響海軍部門的情報獲取及分析能力。裁撤中層管理類的文職人員也可能會引起海軍行政管理的暫時性不適。
2. 短期內,美國對戰(zhàn)爭更為審慎
2011 年新制定的《四年防務評論》指出:“當必須使用武力時,必須在戰(zhàn)前考慮清楚如何使用、何時使用,謹慎評估行動的風險、收益以及不行動的風險、收益?！辈贿^,全球駐軍必須得到政府、國會、媒體和民眾的政策和資金支持。2012 年奧巴馬繼任總統(tǒng),而他面臨的是既成事實的“財政懸崖”。雖然伊拉克戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭結束減少了戰(zhàn)爭支出,美國新海上戰(zhàn)略的實現(xiàn)很可能會由于預算不足而捉襟見肘。金融危機,軍費下降,關停兩場戰(zhàn)爭等事實,使美國更加期望盟友在沖突中共同承擔責任。這些都會影響美國未來卷入沖突的性質和程度,但這不意味著美國會裁撤全球駐軍。作為一個超級大國,收縮陣線,從遍布全球的地區(qū)事務中脫身是很難的。
而且,美國還要在地區(qū)沖突中保障盟友和商船的安全,為盟友提供軍事支持。美國只是會更加謹慎考慮以下問題: (1) 根據(jù)國家利益,介入沖突是否必須; (2) 軍事行動的性質和期限; (3) 美國應該發(fā)展和維持何種兵種。這意味著美國不會介入所有軍事突發(fā)事件,所以軍事家、參謀必須開始考慮如何維持一個能應付各類復雜情況的多兵種行動部隊。
軍費的縮減已經(jīng)對美國全球駐軍造成了影響。美國對全球的政治、軍事形勢、美國在海外的戰(zhàn)略利益劃分了優(yōu)先等級,重新確定其所需要的能力重點,并在平衡各方面需求的基礎上,將有限資源向重點領域傾斜。低優(yōu)先等級的地區(qū)駐軍減少,武器配置減少: 阿富汗、伊拉克撤軍,把歐洲交給盟友、中南美洲部署推遲; 而高優(yōu)先等級地區(qū)將不受或較少受到影響,亞洲和中東是美國的重點。奧巴馬將美國在亞太地區(qū)的存在和任務列為“首要之務”,不受任何軍費削減措施影響。
美國海軍政策調整是美國戰(zhàn)略重心東移在軍事上的反映。奧巴馬稱反恐戰(zhàn)爭已經(jīng)結束,國會批準的戰(zhàn)爭經(jīng)費也被大幅縮減,可見美國也無意為再發(fā)動一場反恐戰(zhàn)爭而派出大量軍隊。2013 年 4 月 15 日,波士頓馬拉松比賽終點附近連續(xù)發(fā)生兩起爆炸,造成 3 人死亡,上百人受傷。奧巴馬 16 日就波士頓爆炸案發(fā)表演講,正式將此次事件定性為恐怖主義的行為。
雖然極端主義卷土重來,但是考慮到國會的撥款以及國民對長期卷入反恐戰(zhàn)爭的不信任,美國再次向某國大量派駐軍隊反恐的可能性不大,此次波士頓爆炸事件會依靠國土安全局、聯(lián)邦調查局、中央情報局小范圍的予以解決。
由于軍費的縮減,美國在處理高等級的地區(qū)事務時也更為審慎。使用外交手段達成目標成為美國的首選。如果外交努力不能達成目標,必要時可能會派出軍隊使局勢滑向戰(zhàn)爭邊緣,但是戰(zhàn)爭邊緣更多是一種威懾和恐嚇,成為達成目標的一種途徑,對于實際的開戰(zhàn),美國將會慎之又慎。外交努力和戰(zhàn)爭邊緣協(xié)調配合將成為缺錢的美國經(jīng)常使用的手段。2011 年 3 月 15 日敘利亞內戰(zhàn)爆發(fā),沖突期間,國際社會不斷努力,呼吁雙方?；?避免人道主義危機。2013 年 3 月 19 日,敘利亞政府軍及反對派武裝互相指責對方在阿勒頗省使用含有化學物質的武器,造成十余人死亡,數(shù)十人受傷。2013 年 8 月 21 日,敘利亞反對派指控敘利亞政府軍使用化學武器攻擊大馬士革郊區(qū),宣稱多達 1300 人遭殺害。敘政府軍否認指控。在戰(zhàn)爭中使用化學武器,直接觸碰到了美國設置的戰(zhàn)爭底線,8月 27 日,奧巴馬與英國首相卡梅倫通電話,一致認為因敘政府使用化學武器,決定數(shù)日內對敘境內圈定目標發(fā)起導彈打擊,以“保護敘平民”。隨后,美國開始調兵遣將。一周時間內,海軍在地中海的軍事力量增加了一倍,在這一地區(qū)執(zhí)行巡邏任務的驅逐艦由3 艘增至 5 艘,合計攜帶大約 200 枚“戰(zhàn)斧”式巡航導彈。此外,海軍還將配備 300 名海軍陸戰(zhàn)隊隊員和大量通訊設備的“圣安東尼奧”號兩棲攻擊艦從地中海以西地區(qū)調遣至此。美國國防部官員9 月1 日說,海軍“尼米茲”號核動力航空母艦戰(zhàn)斗群正駛向紅海,準備好在必要時為美國有限打擊敘利亞目標提供支持,因美國政府近期醞釀對敘利亞發(fā)動軍事行動而增援部署。受聯(lián)邦政府財政緊縮政策影響,美軍在海灣地區(qū)只維持單航母,“尼米茲”號航母結束任務后前往熱點地區(qū)繼續(xù)待命,實際上恢復了美軍在這一地區(qū)的雙航母配置。俄羅斯海軍在地中海水域有“無畏”級導彈驅逐艦和“亞歷山大·沙巴林”號、“涅韋爾斯科伊”號、“佩列斯韋特”號大型登陸艦執(zhí)行任務,后增派了“潘捷列耶夫海軍上將”號大型反潛艦、“新切爾卡斯克”號大型登陸艦、“明斯克”號大型登陸艦和“亞速”號偵察艦、“尼古拉·菲利琴科夫”號大型登陸艦。一時間,戰(zhàn)云密布,美俄兩國似乎即將為了敘利亞而發(fā)生正面沖突。實際,雙方都在運用戰(zhàn)爭邊緣策略向對方施加壓力。雖然敘利亞不懼美國的軍事打擊,但最后還是選擇了以銷毀化學武器來換取本國和平的策略。2013 年 9 月 14 日,俄羅斯外長拉夫羅夫與美國國務卿克里在日內瓦就轉移或銷毀敘利亞化學武器達成協(xié)議。美國依靠其強大的軍事實力來調兵遣將震懾住了對手,再通過外交手段達成了目標?？梢?軍事依舊是達成政治目標的重要途徑。在軍費縮減的情況下,更多依靠戰(zhàn)爭威懾而非實際開戰(zhàn)的做法對美國會更有利,而且效益更高。
3. 協(xié)同作戰(zhàn)
有限的經(jīng)費還必須用在刀刃上,因此,軍費的支出必須考慮收益率。比如: 維持重點軍隊的性能,按照作戰(zhàn)要求選購性價比高的裝備,減少指揮層,發(fā)展替代能源,提高軍隊運作效率等。在穆倫及其繼任者加里·拉夫黑德上將(Adm. Gary Roughead) 的領導下,美國政府已經(jīng)首次按照《21 世紀海權合作戰(zhàn)略》將國內三支海上力量(海軍、海軍陸戰(zhàn)隊和海岸警衛(wèi)隊) 集合起來,實現(xiàn)聯(lián)動。在此情況下,美國海軍將會參與更多的共同防務行動,通過苦心經(jīng)營維持與盟友的信任和合作。所以,長期與他國的合作、海上執(zhí)法的新形式(比如海上反恐、反武器擴散和反毒品走私) 、區(qū)域海洋管理框架、作戰(zhàn)能力建設、人道主義援助和救災將成為美國海軍新的工作重點。
為了有效率、有效果地進行戰(zhàn)爭,首先要強化?？諈f(xié)同作戰(zhàn)。將制空權和制海權結合起來,既具有效打擊能力,又有機動能力,比較符合“減少風險,擴大收益”的戰(zhàn)略想法。
同時,還需要打破海軍相對獨立的、自成體系的傳統(tǒng)思維。海軍的構成既有水面艦艇、潛艇、航母從水面、水下、水上全方位的武力配置,又有海軍航空兵、海軍陸戰(zhàn)隊、海軍艦艇人員的全面配置。因此相較于其他兵種,在作戰(zhàn)時更加獨立,武器配置上也容易產(chǎn)生不同標準,因而與其他兵種不能通用。在新安全戰(zhàn)略指導下,美國強調了海軍航空兵和空軍裝備的通用性,以及海軍和空軍的戰(zhàn)略戰(zhàn)術協(xié)同性,并通過必要的軍事演習和軍事行動達成訓練的目的。
(二) 長期影響
1. 缺少培訓和訓練將會影響軍隊戰(zhàn)斗力
從長遠來看,軍費縮減引起的訓練減少,會影響美國的軍隊戰(zhàn)斗力。美國在戰(zhàn)爭初期(特別是一戰(zhàn)、二戰(zhàn)) 其士兵也只能在戰(zhàn)爭中學習戰(zhàn)爭,積累經(jīng)驗,這種成長的代價是巨大的。經(jīng)歷過戰(zhàn)爭的軍官成為軍隊高層后,對這種戰(zhàn)爭代價進行了反思,開始在軍隊日常訓練中更加注重實戰(zhàn)的模擬,使士兵在戰(zhàn)爭前學習,從而形成戰(zhàn)斗力并減少傷亡。這樣的日常訓練形成了今日美軍強大的戰(zhàn)斗力。
但是此次戰(zhàn)爭經(jīng)費的縮減及由此而造成的軍隊訓練費用的縮減,已經(jīng)減少了艦載機的飛行訓練,僅僅維持最低安全飛行訓練,而不是追求駕駛技術的熟練。未來更多部門的訓練都會受到影響。目前影響尚不嚴重,因為剛經(jīng)歷了伊拉克戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭的士兵訓練有素,經(jīng)驗豐富。一旦訓練有素的士兵大量退役,大量新兵替補進來,訓練不足的劣勢會體現(xiàn)得更加清楚。因此,一旦預算情況得到好轉,訓練費用將會立刻恢復。預算情況何時好轉,還要看國內經(jīng)濟環(huán)境、兩黨的國會角力和海軍部門的具體規(guī)劃。
2. 規(guī)?？刂茖霈F(xiàn)任務過載情況
美國海軍將會面臨著艦隊小型化和任務多樣化之間的矛盾。2013 年,美國海軍艦只總數(shù)將減少至 235 艘,但是美國海軍的任務卻在增加。從 2007 年起,戰(zhàn)地指揮官對前沿海軍部署的需求一再增長,其中對航母編隊的需求增長了 29%,水面部隊增長 76%,兩棲戰(zhàn)部隊增長 86%,獨立部署的兩棲戰(zhàn)艦只增長 53%。
2012 年 1 月出臺的《可持續(xù)的美國全球領導: 21 世紀國防戰(zhàn)略重點》強調:未來美軍將更小、更精簡,但更敏捷、更靈活,準備更充分,技術上更先進。目前的全球駐軍除了作戰(zhàn)需要,還必須關注多種多樣的任務需求,比如: 平叛、反恐、訓練盟軍、塑造戰(zhàn)略環(huán)境和阻止危險地區(qū)沖突爆發(fā)等等。如何在艦隊規(guī)?？赡芸s小的情形下,繼續(xù)保持美軍在全球的影響力和各類型任務上的表現(xiàn),將成為長期困擾美國海軍的難題。
3. 采購合同受影響并直接影響裝備升級
對于伊拉克戰(zhàn)爭、阿富汗戰(zhàn)爭、利比亞戰(zhàn)爭所體現(xiàn)出來的戰(zhàn)場特點,美國的軍火采購計劃也面臨著調整。利比亞行動說明空軍、特戰(zhàn)隊、情報部隊和后勤部隊成為達成政治目標的更有效途徑,美國將更多的軍費花費在性價比高的空軍裝備以及新式武器上,大力發(fā)展無人機、偵察機、預警機和空中加油機。就 2013 財年國防預算草案的具體內容來看,美國國防部將暫時擱置最尖端隱形戰(zhàn)機 F-35 的采購等計劃,以縮減相關經(jīng)費。
美國海軍的大批艦只將于 2020 年前后退役。美國原定的造艦計劃是從 2011 年到2040 年,平均每年花費 159 億美元建造新艦替換舊艦。國會預算辦公室甚至認為造艦費用可能高達每年 190 億美元。但是目前的財政撥款,已經(jīng)不足以更換新艦。預計目前封存的主要是即將退役的舊艦,而且可能為了添置新艦船封存更多舊艦,這些舊艦如在2020 年還未得到財政支持而解封,估計會直接進入退役程序。
長遠來看,美國在未來 10 年會迎來新一輪的海軍大裁軍。所不同的是,1922 年到1936 年的“海軍假日”時代(Navy Holiday) ,在美國主導和提議下,各國通過約定的海軍噸位限制,終止了大型戰(zhàn)列艦建造計劃。幸運的是,美國在 1920—1930 年代發(fā)展了航空母艦,才沒有在二戰(zhàn)中失去優(yōu)勢。當前的美國已經(jīng)不是當時的美國,這一次,第一海軍強國人為縮小與其他海軍強國之間的差距,是對自己的 10 艘航空母艦的數(shù)量和能力遠遠超過其他國家的自信。不過,美軍的這一舉動,無疑和 1885 年英國制定的兩項強標準極其相像———英國海軍必須保持足以與兩個敵國的聯(lián)合艦隊作戰(zhàn)的實力,海軍的噸位標準相當于兩個其他最強國的噸位綜合,并以此來判定其他強國對自己的威脅。德國海軍的快速發(fā)展威脅到了英國的兩強標準,遂發(fā)生了第一次世界大戰(zhàn)。美國也會關注其他大國發(fā)展航母,特別是核動力航母的進程以及與本地區(qū)美國海軍的實力對比。如果航母快速形成戰(zhàn)斗力,并且數(shù)量多于美國該地區(qū)的航母數(shù)量,則該國最有可能成為美國的假想敵。
四、美國海軍政策調整對其亞洲戰(zhàn)略的影響
亞洲是美國全球戰(zhàn)略的重中之重。美國雖然將中東和亞洲視為最重要的兩個地區(qū)。但是中東因為區(qū)域內沒有一個比較大的、有實力的國家,因而美國能夠用戰(zhàn)爭威脅達到目的。但是亞洲,特別是東亞有太多有實力的國家,一般的威懾難以起到作用。美國的亞洲再平衡戰(zhàn)略完全需要軍事實力特別是海軍實力做后盾,有時甚至可能出現(xiàn)不得已而為之的軍事行動。
中國經(jīng)濟、軍事的發(fā)展改變了東亞的均勢,引起美國的極大關注。據(jù)美國國防部估計,2000 年至 2010 年,中國現(xiàn)代化柴油攻擊潛艇由原來總量的 7% 上升到 50%,現(xiàn)代性核動力攻擊潛艇由零直接上升到 33%,現(xiàn)代化驅逐艦由 20%上升到 50%,現(xiàn)代化護衛(wèi)艦由 25%上升到 45%,中國軍隊有效控制海域和威懾距離也不斷擴展至海岸以外 1 850 公里。
中國第一艘航母已經(jīng)下水,雖然要形成戰(zhàn)斗力尚需假以時日,且與美國太平洋艦隊的 6 艘核動力航母相比尚不足以構成威脅,但是其承載的軍事現(xiàn)代化和遠洋戰(zhàn)斗能力的意義已不容小覷。中國經(jīng)常通過宮古海峽,穿過第一島鏈,前往西太平洋例行訓練。亞洲的均勢正在向有利于中國的方面轉移。而美國的亞洲盟友之一———日本社會老齡化嚴重,經(jīng)濟長期低迷,雖然還擁有世界最強的反潛能力,但是日本一些政客已經(jīng)感覺到均勢的轉換,因而大力鼓吹“中國威脅論”,并期望聯(lián)合其他國家一起對抗日漸強大的中國。
美國也感受到了亞洲均勢的變化,但是美國有沒有將中國作為假想敵。就目前中國的海軍實力而言,各項數(shù)據(jù)均遠遠低于美國的標準。就算美國封存了戰(zhàn)艦,在不重要的地區(qū)減少了部署,中國與美國的海軍、空軍軍事技術和作戰(zhàn)實力還存在著很大的差距。潛艇是相對弱小的海軍對抗強大對手以及商船的相當有效的工具,而且潛艇比水面艦艇便宜,具有建造速度快,乘員人數(shù)少,隱蔽性強等主要優(yōu)勢。中國柴油潛艇和多用途核潛艇數(shù)量排名世界第一,但是實力不如美國和俄羅斯,特別是靜音技術方面。美國潛艇實力最強,不算隸屬戰(zhàn)略核力量的戰(zhàn)略導彈核潛艇在內,其他先進潛艇具備非常廣泛的作戰(zhàn)能力———無論是對抗任何國家的海軍,還是使用“戰(zhàn)斧”巡航導彈打擊敵方沿岸目標。
同時,美國還擁有最強大的反潛能力,現(xiàn)在利用網(wǎng)絡戰(zhàn)概念的新型監(jiān)測系統(tǒng),以及對廣闊大洋的監(jiān)測能力,理論上能夠在 30—35 公里處監(jiān)測到世界上最安靜的“海狼”級核潛艇,并能在 200 公里外捕捉俄羅斯噪聲最高的潛艇。中國的潛艇如果想突破美國的監(jiān)測還有一定難度。美國認為,中國軍事實力有了快速的發(fā)展,但是尚未達到美國的水平,也不會全面威脅美國的亞洲存在。
就目前中國的國家戰(zhàn)略而言,美國認為中國發(fā)展與國際秩序的關聯(lián)性還不確定。中國一方面將著重強化改革開放、經(jīng)濟全球化的大好發(fā)展時機; 但是另一方面又強調自身的特殊性,在維護國際秩序上表現(xiàn)出自己的特色。美國通過觀察中國內政外交的各種行為是否符合國際秩序、地區(qū)穩(wěn)定和美國國家利益,來適時調整對中國的政策。對于中國軍事實力提升明顯、戰(zhàn)略目標不甚明確的情況,美國只能兩邊下注,成為亞洲的平衡者,期望亞洲維持均勢: 一方面希望中國穩(wěn)定,開放市場,不會希望其他國家挑起事端阻礙中國經(jīng)濟的發(fā)展; 另一方面希望中國更加積極地按照美國認為的世界通行的原則來處理國際事務。美國人剛剛結束了兩場戰(zhàn)爭,經(jīng)濟剛剛出現(xiàn)了好轉,因此對戰(zhàn)爭更加審慎。只有在中國成為美國認為的現(xiàn)有國際秩序的破壞者,或者是在地區(qū)事務處理上采取強硬立場,并用強硬行動嚴重破壞均勢的情況下,并通過外交努力、戰(zhàn)爭威脅都不起作用,美國才會與中國開戰(zhàn),而且戰(zhàn)爭的代價是非常巨大的。因此,美國希望中國能夠走上和美國共同維護國際秩序的道路,“平衡者”的角色可能也是將中國導向這一目標的政策工具。
不過,就算美國是亞洲的平衡者,但是平衡者也會選擇能和自己并肩戰(zhàn)斗的、利益相同或相近的國家予以支持。一旦中國放棄自己的原則,按國美國的標準融入國際秩序,并為維護國際秩序而努力,美國可能會親手終結與日本的緊密關系,從而結交實力更強大的、新的亞洲“盟友”。但依美國的原則而行事,對于中國而言勢必會受到一些利益上的損害,這與中國的國家利益不符,當然,建構與美國的積極關系是中國一直所努力的。美國拋棄日本而與中國交好正是日本政客最害怕出現(xiàn)的情況。二戰(zhàn)結束后,戰(zhàn)敗國日本經(jīng)過美國改造,《和平憲法》成為其發(fā)起戰(zhàn)爭的最大桎梏,一時間難以逾越。所以日本政客不斷引導日本向美國施加壓力,捆綁住美國。
同時,日本期望在中國羽翼未豐前挑起事端,強迫美國依照美日同盟和自己站在同一條戰(zhàn)線上,并不斷給美國灌輸將中國扼殺于未崛起之時的“窗口時間”。期望在亞洲挑起事端的不僅僅是日本。中國的發(fā)展不足以威脅美國,但是會讓周邊國家和地區(qū)感受到雙邊解決問題的難度在增加。因此,周邊國家和地區(qū),特別是與中國存在島嶼爭端、領土爭端和結構沖突的國家和地區(qū)感受到雙邊談判中自己日漸處于弱勢,也希望美國能夠成為平衡者的角色,從而保護自己的利益。
亞洲局勢的日益復雜,也使得美國更加注重在亞洲維持和平,不能輕易被卷入沖突。
美國的再平衡戰(zhàn)略對可能不斷挑起事端的盟友同樣有效。美國不期望與中國開戰(zhàn),也盡量避免被亞洲某國卷入戰(zhàn)爭而損害美國利益的情況。因此,美國在該輪海軍政策調整中,并沒有縮減太平洋艦隊的規(guī)模,而是維持了該地區(qū)的軍事開支,也是為了需要一定的軍事實力使平衡者的角色能夠發(fā)揮功用。同時,美國選擇在中國態(tài)度、行為與國際秩序之間的關系未辨明時,依舊維持均勢。對于釣魚島事件,中國在釣魚島海域巡航從無到有,并成為了一項例行工作,中國獲得了一定的優(yōu)勢。日本略微失勢,于是想開辟新的前沿基地,挽回劣勢。2013 年 10 月 6 日,日本防衛(wèi)大臣小野寺五典在視察硫磺島時表示,將把該島作為日本離島防衛(wèi)據(jù)點,強化對硫磺島附近海域的防衛(wèi)警戒部署,并計劃于 2017年在硫磺島上啟動監(jiān)聽設施。這一舉措,被解讀為既針對中國經(jīng)常穿越宮古海峽、巡航釣魚島的回擊,也可能針對美國的關島基地和太平洋上的活動。于是美國為了平衡,雙管齊下。2013 年10 月8 日,巴厘島 APEC 部長級會議期間,美國、日本、澳大利亞三國外長發(fā)表聯(lián)合聲明,不允許任何單方面行動改變東海、南海局勢。美國通過擴大同盟向中國施加更大的壓力,同時也尋找到可能的軍事行動的參與者。這份聯(lián)合聲明也約束日本在釣魚島的行為。美、日、澳聲明很明顯是為了維持均勢,避免發(fā)生改變。同時,2013 年10 月 16 日,小哈利·哈里斯將成為太平洋艦隊司令,他的日裔身份成為美國安撫日本、消除民族主義情緒、避免右傾化的一張牌。
美國正在沸騰的東亞竭盡全力維持住均勢。美國通過邀請中國參加太平洋軍演,一方面顯示力量,一方面也增進了解,避免誤解; 同時也通過與盟友的軍事演習,期望盟友之間能夠消除隔閡,達成協(xié)同。由美國主導的多國聯(lián)合演習,過去以演練海上搜救、反海盜、反恐、人道主義救援等非傳統(tǒng)安全科目為主。2012 年以來,美國軍演的演習科目主要針對外交熱點,似乎是為外交努力破產(chǎn)時的極端情況做準備。2013 年 6 月 14 日,日本自衛(wèi)隊與美軍在美國加利福尼亞州舉行聯(lián)合奪島演習。2013 年 10 月 10 日,美、韓、日三國舉行聯(lián)合海上軍事演習,美國的“喬治·華盛頓”號航母、“安提坦”號導彈巡洋艦、“普雷布爾”號導彈驅逐艦,韓國海軍和日本海上自衛(wèi)隊裝備宙斯盾系統(tǒng)的驅逐艦和護衛(wèi)艦共同參與,地點位于中國黃海附近,演習的科目肯定考慮了在雙方陸基導彈覆蓋范圍內的雙方海軍優(yōu)勢力量的正面沖突?？梢?美國及盟友的軍事演習更加重視實戰(zhàn)性,空戰(zhàn)、防空、空地攻擊、近距離空中支援、登陸作戰(zhàn)、兩棲作戰(zhàn)、反潛作戰(zhàn)等傳統(tǒng)作戰(zhàn)科目成為主要演習科目,更加強調共同應對軍事危機。
美國海軍政策的調整,使其對待戰(zhàn)爭的態(tài)度更加審慎。但是審慎的態(tài)度,并不意味著絕對不會卷入戰(zhàn)爭,并不意味不會對可能卷入的戰(zhàn)爭做準備。均擁有核武器的中國和美國,開戰(zhàn)的可能性很小,但是 2013 年雙方的軍事演習科目無疑透露出為最壞情況做準備的信息,均通過演習模擬了雙方可能會出現(xiàn)的戰(zhàn)斗區(qū)域、戰(zhàn)斗形式和武器裝備,以及可能出現(xiàn)的狀況。美國通過實戰(zhàn)模擬,精確地計算戰(zhàn)爭成本,這對缺錢的美國無疑是十分重要的。通過計算,美國能夠更加清楚自己什么情況下才會卷入戰(zhàn)斗。按照雙方的國家利益、國家戰(zhàn)略和預算水平,美國介入武力沖突的情況有以下幾種可能性: (1) 中國臺灣獨立,大陸武力維護國家統(tǒng)一,對中國臺灣開戰(zhàn),并且有兵力投送至中國臺灣島內; (2) 中國和日本釣魚島事件升級,雙方開戰(zhàn),并且戰(zhàn)爭范圍越出爭議地區(qū),波及沖繩和日本本土;(3) 中國在南海奪回菲律賓、越南、馬來西亞等國侵占的南海島礁,戰(zhàn)爭時間延長以至于影響到國際航線的通行能力,或者是打擊了上述各國本土; (4) 朝鮮對韓國、日本動武,美國打擊朝鮮的戰(zhàn)略縱深地區(qū)誤傷中國東北地區(qū); (5) 中國希望掌握馬六甲海峽、望加錫海峽、巽他海峽,威脅美國對該海峽的掌控;(6) 在南海、東海切斷美國航線。
中國在處理東海、南海、臺海事務時,以國際法和國際規(guī)則為基礎,能夠控制沖突的規(guī)模、區(qū)域和時長,速戰(zhàn)速決造成的既成事實,可能迫使美國接受現(xiàn)狀。美國實際卷入沖突的可能性比較小,更多會使用經(jīng)濟制裁、戰(zhàn)爭威脅等手段,期望維持住均勢。前述 3種可能性均是中國和別國及地區(qū)的矛盾升級,美國卷入; 第 4 種是中國卷入; 后 2 種是中美結構性沖突,發(fā)生正面矛盾。而中美雙方一旦卷入引發(fā)戰(zhàn)斗升級,前述 4 種可能性也很容易導致后 2 種情況的發(fā)生。中國和美國海軍最可能的局部戰(zhàn)場依舊在中國東海、南海、臺海,中國三大艦隊面對的敵人就是美國第七艦隊甚至第三艦隊。
在武器裝備方面,與美國相比,中國的航空母艦、艦載機、無人機、預警機、加油機還有差距,水面艦艇的噸位和作戰(zhàn)能力還需要提升,并且三大艦隊協(xié)同作戰(zhàn)、航空母艦形成戰(zhàn)斗力還需假以時日。但是中國軍力日漸提升,使得美國可能的戰(zhàn)爭成本不斷增加。美國對中國的岸基導彈、反艦導彈、網(wǎng)絡戰(zhàn)的能力不敢小覷。前任美國國防部長蓋茨于2009 年指出,中國軍隊網(wǎng)絡空間戰(zhàn)、反衛(wèi)星戰(zhàn)、防空和反艦武器以及彈道導彈方面的投資,將會直接威脅美國在西太平洋地區(qū)投送力量行動、前沿空軍基地、航母打擊大隊和水面戰(zhàn)艦等安全。美軍認為,如果中美圍繞中國臺灣或東亞其他一些熱點爆發(fā)戰(zhàn)爭,為挫敗美軍,中國軍隊會先發(fā)制人,使用在中國東海部署的短程彈道導彈和中程彈道導彈(射程 1000—3000 公里) ,襲擊美軍西太平洋第二島鏈內的空海軍基地、戰(zhàn)區(qū)的航母和大型水面戰(zhàn)艦等重要目標。為了避免戰(zhàn)斗升級,美國也必須考慮怎樣控制戰(zhàn)爭規(guī)模,并盡量把規(guī)?？刂圃诔Ｒ?guī)戰(zhàn)爭和局域沖突之中。
美國希望亞洲維持現(xiàn)狀和均勢,但是亞洲局勢變化的主導權似乎在中國的手中。美國極其關注中國的態(tài)度和做法,并以此來判定是敵是友和采取相應對策。關鍵的是,中國海軍高層要在國家大戰(zhàn)略下思考新時期的海軍戰(zhàn)略,投入海軍的目的和情況,因為這決定了亞洲的走向。
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