我國人口政策探討的論文(2)
我國人口政策探討的論文篇二
《論我國人口政策的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)》
[摘要]統(tǒng)籌人口的數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布的協(xié)調(diào)發(fā)展，在全球化視野下從計劃生育、教育制度、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動力市場建設(shè)諸方面進行創(chuàng)新，是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)涵。
[關(guān)鍵詞]統(tǒng)籌協(xié)調(diào);人口發(fā)展;政策調(diào)整;多元因素
綜合統(tǒng)籌解決人口的數(shù)量、素質(zhì)、結(jié)構(gòu)、分布的協(xié)調(diào)發(fā)展，從計劃生育、教育制度、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、勞動力市場建設(shè)諸方面，乃至在全球化視野下進行人口政策的綜合系統(tǒng)分析，事關(guān)人口政策的創(chuàng)新，也是構(gòu)建和諧社會的重要內(nèi)涵之一。
一、統(tǒng)籌解決人口問題
事關(guān)我國人口戰(zhàn)略的重大調(diào)整
(一)要從構(gòu)建和諧社會的視角統(tǒng)籌解決人口問題
“以人的全面發(fā)展統(tǒng)籌解決人口問題”，是中國人口戰(zhàn)略的重大轉(zhuǎn)折，從深化科學(xué)發(fā)展觀的角度，把發(fā)展為了人、發(fā)展依靠人、發(fā)展適應(yīng)人、發(fā)展體現(xiàn)人、發(fā)展塑造人、發(fā)展成果讓人民共享的理念與人口政策緊密結(jié)合，可以豐富以人為本的合理定位、價值體現(xiàn)與實現(xiàn)途徑。
人口發(fā)展的合理實現(xiàn)方式，主要包括，以控制人口數(shù)量為前提、以提高人口素質(zhì)為中心的人口發(fā)展模式;以協(xié)調(diào)人口與資源環(huán)境的矛盾、提高經(jīng)濟效益為核心的增長方式;以實現(xiàn)勞動力充分就業(yè)為焦點的可調(diào)型經(jīng)濟結(jié)構(gòu);以兼顧效率與公平為目標的柔性社會公平制度;以人與自然和諧為導(dǎo)向的自然生存模式;以提高人的生存質(zhì)量為依托的協(xié)調(diào)發(fā)展模式;以保障人的基本權(quán)利為根本的社會職責(zé)體系;以人力資源優(yōu)勢可持續(xù)轉(zhuǎn)換為特征的社會運行模式，等等。因此，和諧社會不完全是指人與人之間的協(xié)調(diào)，和諧社會包含的內(nèi)容是多方面的、多層次的(金小桃，2006)。
“穩(wěn)定低生育水平、統(tǒng)籌解決人口問題、促進人的全面發(fā)展”，既是我國歷經(jīng)30多年人口和計劃生育工作的客觀總結(jié)，也是現(xiàn)階段人口和計劃生育工作的積極定位。所以，不能僅就人口數(shù)量談計劃生育，重點是要統(tǒng)籌解決新暴露出來的問題，如出生人口性別比升高問題、老齡化日趨嚴重問題，以及政府政策和群眾愿望之間矛盾尖銳、依法行政和依法管理不規(guī)范等問題。
(二)要適度保持相關(guān)政策的連續(xù)性來統(tǒng)籌解決人口問題
“十一五”規(guī)劃提出“繼續(xù)維持低生育水平”，這與過去提的“嚴格控制人口數(shù)量”，既有政策的連續(xù)性，也有很大的變化。保持計劃生育工作相關(guān)政策的連續(xù)性、應(yīng)該進一步深入觀察、研究和判斷，到底人口因素現(xiàn)在會不會發(fā)生重大轉(zhuǎn)變，因為很多跡象表明目前相關(guān)因素轉(zhuǎn)變的速度比預(yù)想的快得多。
我國的人口基數(shù)大，稍一放松，就可能增加太多。與此相關(guān)的是出生人口性別比失衡的調(diào)節(jié)問題，這類問題今后究竟能產(chǎn)生多大的影響，現(xiàn)在研究得還很不夠。
(三)要以人口協(xié)調(diào)發(fā)展為基礎(chǔ)編制國家經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃
統(tǒng)籌解決人口問題，對于國家制定中長期經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃意義重大。因此，對與統(tǒng)籌解決人口問題密切相關(guān)的人口布局問題的研究，對“十一五”規(guī)劃里提出設(shè)置主體功能區(qū)問題的對策研究，應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視(楊澤軍，2006)。其中包括如何落實相應(yīng)的保證措施，以及務(wù)實地制定和實施相應(yīng)的人口管理政策。在我國現(xiàn)行的市場經(jīng)濟條件下，戶籍制度何時“松動”，相關(guān)保障制度如何跟進，包括公共服務(wù)如何提供、財政承受能力如何客觀估算等，都需要很好地研究。
(四)要以“人”的全面協(xié)調(diào)發(fā)展來引領(lǐng)“口”的問題統(tǒng)籌解決
“人”體現(xiàn)人口的主體性、社會性，“口”體現(xiàn)人口的統(tǒng)計性和規(guī)模性，過去我們對“口”更關(guān)注，但更深層次是“人”的問題。構(gòu)建和諧社會，需要處理好各種各樣的社會關(guān)系。建設(shè)社會主義新農(nóng)村，需即協(xié)調(diào)好兩個關(guān)系，一個是工農(nóng)關(guān)系、一個是城鄉(xiāng)關(guān)系。還應(yīng)再加上統(tǒng)籌解決人口問題，要關(guān)注國家和個人、社會和家庭的關(guān)系。
在國家和個人的關(guān)系中，需要充分尊重個體的權(quán)利，增加他們發(fā)展的機會。要關(guān)注青少年人口受教育權(quán)利、女性人口發(fā)展權(quán)利、老年人口養(yǎng)老權(quán)利;要重視我國人的權(quán)利貧困問題，我國經(jīng)濟貧困、生存貧困歸根結(jié)底也是權(quán)利的貧困，這是統(tǒng)籌解決我國人口問題的人本主義思路和倫理視角。在戰(zhàn)略層面上，人口控制目標只是人口發(fā)展的一個目標，而非唯一目標。
相關(guān)研究表明，獨生子女家庭或為風(fēng)險家庭，獨生子女社會可能構(gòu)成社會風(fēng)險因素。這些問題需要前瞻的研究。必須看到，一方面在認識上我們強調(diào)以人為本，另一方面在考核上通常還是以數(shù)為本，如何構(gòu)建一個以人為本、以人的全面發(fā)展為中心的人口發(fā)展調(diào)控體制和考核體制，是當(dāng)前在構(gòu)建和諧社會過程中面臨的新挑戰(zhàn)。
二、控制數(shù)量、提高素質(zhì)、
優(yōu)化結(jié)構(gòu)是我國人口政策的永恒主題
(一)正確判斷人口再生產(chǎn)類型轉(zhuǎn)變，迎接我國人口零增長時代的到來
自上世紀90年代中期開始，我國人口已經(jīng)從高出生率、高自然增長率轉(zhuǎn)變?yōu)榈统錾省⒌退劳雎?、低自然增長率的人口增長模式?，F(xiàn)在我國人口總量高峰可能提前到來，預(yù)測2030年總?cè)丝趯⑸仙?4.65億，可以實現(xiàn)2030年前后總?cè)丝诳刂圃?5億內(nèi)的國家戰(zhàn)略目標，我國有可能提前實現(xiàn)人口零增長。
隨著我國從人口紅利到進入人口虧損的年代，21世紀上半葉我國將迎來人口老齡化的高峰。所以必須統(tǒng)籌兼顧人口的數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)，必須協(xié)調(diào)掌控人口老齡化、性別比、流動性等問題，避免生育政策大起大落。
(二)提高人口政策科學(xué)化、民主化、法制化程度
人口領(lǐng)域的數(shù)量、質(zhì)量和結(jié)構(gòu)問題，要根據(jù)人口普查的數(shù)字進行認真測算、認真研究，做到心中有數(shù)。應(yīng)研究“適當(dāng)放開”的問題，如城市地區(qū)可以允許生兩個孩子;農(nóng)村還是按照原來的政策，第一胎是女孩可以生第二個孩子。
應(yīng)當(dāng)充分肯定中國控制人口增長的政策所起的重大作用，但控制人口的政策不可能一成不變，在生育問題上不僅要考慮數(shù)量，更重要的是質(zhì)量問題。數(shù)量控制住了，優(yōu)生優(yōu)育目標并沒有完全實現(xiàn)。計劃生育的管理需要改革，可以考慮把計劃生育隊伍和農(nóng)村公共衛(wèi)生服務(wù)隊伍合并起來，這樣，生育質(zhì)量問題才可能得到比較好的解決。
(三)政策調(diào)整應(yīng)當(dāng)有條件、有限度、區(qū)別對待，不能“一刀切”
人口向大城市、向沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，“一江春水向東流”是正常趨勢。我國西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境十分脆弱，少數(shù)民族也要考慮人口遷移和計劃生育問題。西部地區(qū)的環(huán)境承載能力低，人多了生態(tài)環(huán)境就遭到破壞。生育政策的調(diào)整既要考慮全局，如現(xiàn)在準備立項的出生干預(yù)工程，就是立足于改善生育比例失衡問題;但又不能搞一刀切，“放”到什么程度，什么時候“放”，和經(jīng)濟社會發(fā)展階段怎樣結(jié)合，需要綜合考慮。
我國目前人口總量看來還是不能“放”，“放”或政策調(diào)整應(yīng)當(dāng)是有條件的、有限度的、區(qū)分不同地區(qū)的。要“放”就要掌控好，“放”要有時間段，每個時間段放到什么程度得有一個規(guī)范的衡量標準。
(四)從關(guān)注人口數(shù)量發(fā)展到重視人口素質(zhì)的提高
統(tǒng)籌人口戰(zhàn)略研究要未雨綢繆，要關(guān)注科學(xué)素質(zhì)、創(chuàng)新素質(zhì)問題(胡新和,2006)。國家的科教發(fā)展戰(zhàn)略和建設(shè)創(chuàng)新型國家的戰(zhàn)略，需要有一支高素質(zhì)的創(chuàng)新隊伍。因此，我們應(yīng)當(dāng)抓緊對頂尖創(chuàng)新人才的培養(yǎng)。要針對現(xiàn)實發(fā)展和國家需求著手做好教育的結(jié)構(gòu)性調(diào)整。應(yīng)當(dāng)考慮通過認真的調(diào)查研究提出切實的對策，例如通過對城市人口生育傾向的科學(xué)測度，進而改革相關(guān)的教育模式。
三、工業(yè)化進程、城市化擴張、全球化潮流與影響我國人口發(fā)展的多元因素
(一)應(yīng)在建設(shè)和諧社會過程中，逐步創(chuàng)新流動人口管理體制
人口如何有序控制和管理，對現(xiàn)有體制確實是個重大考驗。在工業(yè)化、城市化、全球化的大背景下，在中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型的特殊歷史時期，流動人口大量的出現(xiàn)是必然的趨勢，而且還是一個長期的現(xiàn)象。
積極探尋我國社會組織管理新體制機制的方向，就是要加快建立有效覆蓋所有人口、覆蓋全社會的社會管理體制和公共服務(wù)體系。其具體措施可以考慮：一是按屬地原則建立依托城鄉(xiāng)社區(qū)的新型基層社會管理和服務(wù)體制。二是努力建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保險制度。按國家現(xiàn)在財政收入的實際水平，完全有能力解決這個問題;關(guān)鍵是建立可以異地銜接的保障機制，才能真正有利于促進流動人口的正常發(fā)展。三是通過漸進的戶籍制度改革建立新型的人口管理制度。地級以下城市戶籍全部放開，省會級城市可以設(shè)置有限的門檻有條件放開。把戶籍管理變成人口登記，用現(xiàn)代化手段形成有效的管理和服務(wù)網(wǎng)絡(luò);依托基層社區(qū)流動人口管理機構(gòu)，建立全國聯(lián)網(wǎng)的流動人口電子管理系統(tǒng)和綜合服務(wù)平臺。
(二)根據(jù)客觀實際，研究政府和社會自治組織在社會管理中的作用
人口戰(zhàn)略目標選擇要講多維度的控制，現(xiàn)在的戶籍政策如果還堅持原來的“屬地原則”，許多實際問題就無法協(xié)調(diào)。借鑒西方國家契約社會的經(jīng)驗，可以積極發(fā)展社會自治組織，依靠民間的社團組織協(xié)調(diào)解決相關(guān)問題，不能完全依靠政府(李曉寧,2006)。比如農(nóng)民工合法的組織應(yīng)該是工會。就此而言，政府和社會自治組織應(yīng)該在社會控制中扮演什么角色?這是人口戰(zhàn)略應(yīng)該研究的問題。
(三)積極完善相關(guān)配套政策，努力探索建立農(nóng)村養(yǎng)老保險制度
農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作從1991年開始，全國有1900多個縣參與;2005年底統(tǒng)計的參保人數(shù)為5442萬人，與農(nóng)村五億勞動人口相比參保率只有10%多一點。這項工作時起時落、進展緩慢，不能滿足廣大農(nóng)民群眾對解決養(yǎng)老問題的迫切需求。2006年中央1號文件明確提出，要探索建立與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)、與其他保障措施相配套的農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，這需要繼續(xù)落實。
我國總體上已經(jīng)進入了“以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，無論從經(jīng)濟條件、社會條件和政治條件看，已經(jīng)基本具備了建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的條件，應(yīng)該探索研究統(tǒng)籌解決農(nóng)村的社會保障問題(劉從龍,2006)。例如，采取農(nóng)民個人繳費、集體補助、政府補貼的籌資方式，建立完全個人賬戶儲備積累制的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度，目前主要用這筆錢購買國債或者存入銀行以協(xié)議存款方式增值，還可以考慮政府財政對農(nóng)村養(yǎng)老保險個人賬戶給予貼息，以體現(xiàn)政府責(zé)任。如果國家允許像全國社保基金一樣，可以拿這筆錢進行專業(yè)化運營，可能有更多的回報，農(nóng)民可能獲得更多的利益。參保農(nóng)民年老時根據(jù)其個人賬戶基金積累額確定其養(yǎng)老金標準，按月發(fā)放養(yǎng)老金。再如，可以考慮先把農(nóng)村的最低生活保障建立起來，使最低生活保障和養(yǎng)老保險相配套;具體操作以縣為單位、特定人群特定標準，把五保戶、特定對象都納入到這個群體中來，同時再搞社會救助。在中國目前經(jīng)濟發(fā)展階段不可能建立全覆蓋、高標準、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的社會保障體系，但是就農(nóng)村而言，建立社會保險、社會救助為一體的社會保障機制，應(yīng)當(dāng)全面科學(xué)規(guī)劃，積極穩(wěn)妥推進。一是鼓勵一部分收入達到一定水平的人參加保險，政府給予少量的財政扶持引導(dǎo)，只有少部分人靠社會救濟;二是試行“低水平、廣覆蓋”，隨著經(jīng)濟水平提高逐漸提高保障水平;三是堅持個人賬戶實賬管理，解決可流動支付問題。
(四)要逐步制定中國特色的綜合社會政策，落實統(tǒng)籌解決人口問題的具體措施
從統(tǒng)籌的角度綜合討論人口問題，并與實現(xiàn)現(xiàn)代化緊密結(jié)合，有重要意義。以深圳和北京為例，一方面，解決人口問題必須與城市住房科學(xué)規(guī)劃、土地合理利用統(tǒng)籌考慮;另一方面，合理控制人口規(guī)模也必須與城市功能科學(xué)定位、產(chǎn)業(yè)合理發(fā)展綜合協(xié)調(diào)。我國城市化發(fā)展處在加速階段或主導(dǎo)階段，問題不在于提出多少目標，而在于目標是否合理。不僅要考慮眼前的現(xiàn)代化目標，也要考慮相關(guān)的技術(shù)構(gòu)成提高以后，與相應(yīng)的社會文化政策能否統(tǒng)籌協(xié)調(diào)：如高素質(zhì)人群在城市中的發(fā)展，以及能否產(chǎn)生相關(guān)積極輻射效應(yīng);知識密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展與勞動密集型產(chǎn)業(yè)規(guī)范能否并行不悖，以及與人口發(fā)展目標如何協(xié)調(diào);政府的經(jīng)濟目標如何與居民現(xiàn)實利益和諧一致，等等。
如何形成或者構(gòu)建協(xié)調(diào)一致的社會政策，是解決人口問題的基本前提之一。中國處在急劇變革的時代，必須不斷出臺包括社會政策在內(nèi)的各種政策處理沖突和矛盾。問題在于政策往往針對單一目標，很難互相形成合力，甚至形成負面的效果(段成榮,2006)。從建立協(xié)調(diào)統(tǒng)一的社會政策考慮，一是出臺重大政策應(yīng)當(dāng)明確相關(guān)保障措施。如國務(wù)院2006年3月27日發(fā)布的關(guān)于農(nóng)民工問題的若干意見，就是非常好的指導(dǎo)性文件，但卻回避了戶籍制度改革。二是社會政策內(nèi)容應(yīng)協(xié)調(diào)一致。如取消婚檢的規(guī)定，實際上增加了有缺陷人口對社會的壓力。三是管理機構(gòu)職能的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。如農(nóng)民工的培訓(xùn)問題涉及到多個部門，相互推諉時有發(fā)生;流動人口登記只管16歲以上的人，現(xiàn)在大量的兒童和老人并未進入必要的登記系統(tǒng);國家關(guān)于流動人口教育問題的相關(guān)辦法或關(guān)于解決特殊戶口問題的規(guī)定，一些地方政府尤其是大城市政府拒絕執(zhí)行，實際上是造成社會不穩(wěn)定因素的根源。
(五)應(yīng)以全球化視野，在多層次交流的平臺上研討中國控制人口之難
首先，從很多國家的發(fā)展實踐和興衰來看，人口問題應(yīng)該作為國家安全戰(zhàn)略和發(fā)展戰(zhàn)略的重要環(huán)節(jié)來處理。其次，人口發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)是中國全球化戰(zhàn)略的重要組成部分之一(周劍,2006)。改革開放之前，中國走出去的人數(shù)不到30萬，2005年達到3000多萬。再次，促進對外經(jīng)貿(mào)合作和促進國際勞務(wù)輸出，是緩解我國人口壓力的有效途徑。無論遠在非洲還是近在俄羅斯，區(qū)域經(jīng)濟合作的強烈需求，使我國勞動力輸出具有廣闊的前景。當(dāng)然，也要采取切實有效的措施規(guī)范中國公民走出去所引發(fā)的一些嚴重問題，如非法移民、刑事犯罪等。
中國的人口控制問題，既是大國之難，也是大國之謎，是百年之難，也是百年之謎。隨著中國現(xiàn)代化進程的深化，對人口控制問題要有更加清晰的認識和思考。人口問題從來都不是孤立的，把人口問題和經(jīng)濟社會問題結(jié)合起來，才能看清本質(zhì)。目前討論人口問題，人口學(xué)家的主流觀點是政策穩(wěn)定，經(jīng)濟學(xué)家的重要觀點是政策調(diào)整，這樣的學(xué)術(shù)氛圍和政策環(huán)境是令人欣慰的(楊文莊,2006)。討論中國人口問題必須是多視角、多層次的，既應(yīng)有經(jīng)濟問題專家、社會問題專家、教育問題專家、勞動和社會保障問題專家、老齡問題專家的參與;還應(yīng)考慮構(gòu)建更廣闊的學(xué)術(shù)交流和政策研討平臺，把包括環(huán)境學(xué)、倫理學(xué)、人類學(xué)專家在內(nèi)的有識之士組合起來，對人口問題開展更多維、更深入的討論，才有助于對相關(guān)問題更理性、更科學(xué)地進行思考。
(六)堅持統(tǒng)籌人口政策的重點面向“三農(nóng)”，可考慮設(shè)立協(xié)調(diào)人口政策的綜合管理部門
當(dāng)前我國人口問題的主要矛盾還是數(shù)量矛盾，因為人口基數(shù)太大。我們所面臨的老齡化問題、性別比問題等等，其實都與人口基數(shù)相關(guān)。人口計劃生育政策總體要基本保持穩(wěn)定，“放松”要慎重、“微調(diào)”宜節(jié)制。中國大比重的人口在農(nóng)村，解決人口問題的工作重點應(yīng)當(dāng)堅持面向農(nóng)村。農(nóng)民的增收、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生問題等等，事關(guān)整個農(nóng)村社會發(fā)展，也是整個經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。要圍繞中央提出的新區(qū)域政策，解決好主體功能區(qū)如何合理規(guī)劃人口的布局。使人口政策的重點面向“三農(nóng)”，建設(shè)和諧社會至少可以預(yù)期有比較好的突破。
統(tǒng)籌解決人口問題，也應(yīng)在體制、機制和機構(gòu)上協(xié)調(diào)一致。和諧社會建設(shè)是系統(tǒng)工程，統(tǒng)籌解決人口問題是綜合工程，其中許多問題國家人口和計劃生育委員會解決不了。所以作為過渡性措施，先擴大或者增強國家人口和計劃生育委員會的職能;然后在條件成熟時，逐步把與人口有關(guān)的事情都統(tǒng)一納入“國家人口委員會”來處理，應(yīng)當(dāng)是一條積極的建議(賈福水,2006)。國家人口委員會應(yīng)當(dāng)既是議事機構(gòu)、也是權(quán)力部門，負責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、處理各方面關(guān)于人口問題的意見;這也便于國務(wù)院最終統(tǒng)籌決策，從根本上改變目前處理人口發(fā)展問題決策分散、措施無力、執(zhí)行難以到位的被動局面。
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