淺談依法治國的形勢與政策論文(2)
淺談依法治國的形勢與政策論文篇二
《依法治國與依法行政》
摘要：依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，為依法行政創(chuàng)造了前提條件。依法行政是依法治國的基本內容和重要組成部分，是依法治國的關鍵。政府的權力來自法律的授權，政府的一切行為必須遵守憲法和法律，要求行政機關和國家公務人員牢固樹立依法行政的觀念，在憲法和法律規(guī)定的范圍內正確行使行政權力，從而保證依法治國方略的順利實施。
關鍵詞：依法治國 依法行政
一、依法治國與依法行政的內涵
“依法治國，建設社會主義法治國家”，是黨的十五大明確提出的基本方略。九屆全國人大二次會議把“依法治國、建設社會主義法制國家”寫進了憲法。這是以江澤民同志為核心的第三代中央領導集體對鄧小平理論的繼承與重大發(fā)展。江澤民同志在十五大報告中深刻地揭示了依法治國的科學含義，明確指出：“依法治國就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規(guī)定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業(yè)，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現(xiàn)社會主義民主的制度化、法律化?！边@是新時期黨的治國方式和領導方式的重大轉變，標志著我國社會主義民主法制建設進入了一個嶄新的階段。
依法治國是一個系統(tǒng)工程，涉及到社會各個領域，各個方面，各個環(huán)節(jié)。其中，依法行政，嚴格執(zhí)法是依法治國的關鍵。依法行政的根本含義，就是行政機關行使行政權力，管理公共事務，必須有法律的授權并且依據(jù)法律。法律是行政機關活動的準繩，也是對行政行為進行監(jiān)督和評價的依據(jù)。首先，依法行政是對行政機關提出的要求。在法治國家里，政府和公民都要遵守法律，但首先是要求政府守法，依法行政。國務院1999年在全國依法行政工作會議上強調，依法行政主要是“依法治官，依法治權”。第二，依法行政的內容是，行政機關行使行政權力，管理公務事務，一要有法律授權，二要依據(jù)法律的具體規(guī)定。同時，必須加強對行政權的監(jiān)督。而對行政機關進行監(jiān)督的標準是法律，監(jiān)督的機制、手段也是由法律規(guī)定。第三，依法行政的最終目的是保護公民的權益。黨的十五大報告指出，“一切政府機關都必須依法行政，切實保障公民權利”。第四，依法行政的機關，包括各級政府及其工作部門，也包括經法律、法規(guī)授權行使權力的組織。
二、依法治國與依法行政的關系
依法治國基本方略，是依法治理國家的思想、原則和制度的總稱，涵蓋了政治、經濟、社會生活各個方面，是全方位的。依法治國，建設社會主義法制國家這一系統(tǒng)工程，主要包括立法、司法、行政、監(jiān)督、普法、依法治理以及基層民主建設等幾個組成部分，只有全面規(guī)劃、整體推進、各司其職，協(xié)調配合、相互促進，才能發(fā)揮出最佳的整體效應。依法治國是通過各部門、各行業(yè)、各地方實踐依法治國基本方略的依法治理來實現(xiàn)的。依法行政是以各級、各類國家機關為主導，公民廣泛有序地參與，在黨的領導下，依據(jù)國家憲法和國家法律的規(guī)定來治理國家、管理社會事務的法制實踐活動，使經濟、政治、文化、社會生活等各項事務，在法制的調整、規(guī)范、引導下健康有序地發(fā)展，推進依法治國的進程。
依法行政是在實施依法治國方略，建設社會主義法治國家過程中對行政機關提出的要求。依法治國方略的確定，為實現(xiàn)依法行政開辟了道路，創(chuàng)造了前提條件。依法行政不是孤立的，它需要權力機關加強立法和必要的授權，需要司法機關的保障，需要全國人民有良好的法律素養(yǎng)以及來自各方面的監(jiān)督，等等。沒有依法治國的大環(huán)境，就談不上依法行政。
依法行政是依法治國的基本內容。黨的十五大報告在論述“依法治國，建設社會主義法治國家”的要求時，明確指出，各級政府依法行政是其最重要的內容之一?！案刹恳婪Q策、依法行政是依法治國的重要環(huán)節(jié)?！币婪ㄖ螄瑢φ畽C關和政府工作人員來說，最基本的要求就是要依法行政、依法辦事。
依法行政是依法治國的關鍵和核心。目前，在中國努力建設社會主義法治國家的歷程中，由于傳統(tǒng)的黨政不分，政府包攬一切的思維合理模式不會在一夜之間銷聲匿跡，行政權的過分強大仍然是不容回避的事實。首先，代表人民意志所制定的法律，80%以上是依靠行政機關執(zhí)行的，行政機關在依法治國中擔負著最大量、最繁重的任務。其次，行政權力具有運用資源的最大力量，具有積極主動干預人們的社會活動和私人活動的特性。在國家的所有權力中，行政權總是最龐大、最直接影響國家和社會的安定和發(fā)展、影響最廣大人民群眾的利益和自由的力量。沒有依法行政，依法治國就失去了最主要的支柱。其次，依法治國要求全體公民和國家機關都奉行“法律至上”的信念，以法律為行動的準則。但從某種意義上，政府守法比老百姓守法還重要。因為，老百姓違法只是搞混了一攤水，而政府如果違法，則把水的源頭也弄臟了。
依法行政也是依法治國的難點所在。首先，在任何國家、任何時代，行政權都具有自我擴張的特性。歷史經驗告訴我們，“一切有權力的人都會充分地使用權力，直到遇到它的邊界方才罷休”;“一切有權力的人都容易濫用權力?！边@既道出了依法行政的重要，也暗示了依法行政的艱難。其次，行政機關先例行政權力的特點之一是首長負責制，是權力的相對集中和命令與服務。行政事務的繁雜性和緊迫性，要求行政機關必須強調行政效率，為此，賦予政府人員行政優(yōu)先權和行政用益權，承認他們的行為在一般情況下具有公定力、拘束力和執(zhí)行力，并給了行政機關在行使職權時以較大的自由裁量權。這些特點使行政人員習慣了按個人意志辦事，忽視按照法律規(guī)定行使行政權力。再次，在法治過程中，公民守法和行政機關依法行政是一對矛盾，而矛盾的主要方面在行政機關。行政機關不依法行政，就無法要求被管理者守法。公民的守法并不難，難的是行政機關工作人員嚴格依法辦事。
我國當前推行依法行政的艱難還因為我們正處在一個社會轉型的特殊時期，面臨一些特殊困難。長期以來，在計劃經濟體制下，人們生活在一個行政權無處不在、無所不能的社會。過多的行政權窒息了企業(yè)的活力，侵犯了個人的自由，以致我們的改革開放可以說是從“簡政放權”開始，以行政權部分地退出社會為標志的。然而，我們處在一個從計劃經濟到市場經濟、從封閉到開放的社會轉型時期，我們還面臨著“致富奔小康”、“趕超世界”的發(fā)展的壓力。這要求政府積極引導，乃至主動干預。而轉型時期積累起來的社會問題又迫使政府不得不面對“社會穩(wěn)定”的嚴峻考驗。所有這一切，決定了當代社會行政權仍然強大，也決定了行政權的行使在相當長時期內還不可能完全有序化、規(guī)則化。即使已經制定的法律規(guī)范，也可能因為自身無法應付過于復雜的社會現(xiàn)實以及執(zhí)法者的玩忽和怠懈而被虛置。正因為這樣，濫用行政權而侵犯個人權利、損害社會利益的現(xiàn)象，也觸目驚心，不易控制;也正因為這樣，實現(xiàn)依法行政，規(guī)范行政權力行使，控制權力濫用，才顯得那樣的重要和迫切。
三、依法行政的基本要求
根據(jù)依法行政的自身特點，我們可以把依法行政的基本要求歸納為“有限政府、守法政府和責任政府”，即行政機關的權力來自法律，行政行為應當遵守法律，行政違法同樣應當承擔責任。在這三項基本要求之下，還有一系列的法律原則和具體制度，共同構筑起我國行政法的體系。
(一)行政機關的權力來自法律
依照民主和法治的理念，政府的權力來自人民的授權，而人民的意志又集中體現(xiàn)為法律。因此，政府的權力必須來自法律的授權。“無法律即無行政”，這一經典的法治理論在今天仍有現(xiàn)實意義;至少在涉及人民權利的領域，沒有法律的相應授權，行政機關不能作出任何可能損害公民權利的行為。這就是“職權法定原則”。
政府的職權與公民的權利是不同的。對公民而言，公民的權利是無限的，除非法律禁止;對政府而言，恰恰相反，除非法律授權，否則就無任何權力。
現(xiàn)實中，一些行政人員乃至領導干部缺乏“職權法定”的意識，以為自己只要是“為公家的”，就什么都可以干。當前一些恣意妄為、觸目驚心的事件往往與此相關。在依法行政的過程中，行政人員第一個考慮的就應當是：“這件事法律有規(guī)定嗎?”
在現(xiàn)代社會，立法權呈現(xiàn)分散化，法的形式呈現(xiàn)多樣化。在我國憲法所確立的人民代表大會制度下，人民是國家的主人，依法選舉產生的全國人民代表大會及其常務委員會行使國家立法權，地方人民代表大會以及其會可以制定地方性法規(guī)在該地方實施，民族自治地方的人民代表大會可以制定自治條例和單行條例在該民族自治地方施行。但是，由于社會事務的廣泛性和復雜性，單靠立法機關已經無法勝任立法任務。為此，作為國家根本法的憲法授權作為最高國家行政機關的國務院制定行政法規(guī)，授權國務院的各部委以及一定層級的地方政府制定行政規(guī)章。此外，各級人民政府都可以制定具有普遍約束力的規(guī)范性文件，規(guī)定行政措施。
(二)行政行為必須遵守法律
由于政府掌握著巨大而廣泛的行政權力，它與公民在實力上是不平等的，但政府同樣應當遵守法律，政府的一切行為應當服從法律。我國憲法規(guī)定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業(yè)事業(yè)組織都必須遵守憲法和法律……任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權?！睋Q句話說，依法行政就是“法律高于政府”。
關于政府守法，有兩個方面：一是行政行為合法的條件;二是如何對待行政機關的自由裁量。
行政合法的要件：①主體合格。通常情況下，作出行政行為的行政機關必須是依法成立的享有行政管理權的行政機關，其中主要是由人民代表大會產生或者列入國務院編制序列的行政機關。某些情況下，經過法律、法規(guī)授權，一些事業(yè)單位或者其他組織也取得行政管理職權。在法律、法規(guī)允許的情況下，經行政機關委托，一些非行政機關也可以以委托的行政機關的名義行使職權。除此之外，其他的組織和個人都不是實施行政行為的合格主體。例如，臨時機構、行政機關的內部科室，都不能以自己的名義行使行政職權。②具有職權。作出行政行為的行政機關，必須享有相應的職權。不在該機關的法定職權范圍以內的行政行為，就是“超越職權”，構成違法。超越職權既可能是平級部門之間的職權跨越，也可能是下級對上級的僭越。③內容合法。指行政機關實施具體行政行為，必須符合法律、法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件關于行為內容的要求;制定行政規(guī)范，必須符合高層級法律規(guī)范的規(guī)定和精神。④程序合法。行政行為不但要求內容合法，還要求實施行政行為的過程符合法律規(guī)定的方式方法、步驟順序和時限，做到程序合法。
程序違法往往導致結果的錯誤?！缎姓V訟法》第54條明確規(guī)定，“違反法定程序”是一種獨立的違法情形，應當予以撤銷。據(jù)此，一個行政行為只要違反了法律規(guī)定的程序，不問行為者動機是否善良，不論其是否可能影響結果的公正，也不管其結果是否“正確”，都屬于違法，應當予以撤銷。
行政自由裁量行為的準則：①行政行為需出于正當?shù)男姓康?，不能考慮法律上無關的因素。這一條是從主觀上反對假公濟私，打擊報復，或者摻雜私心雜念。②講求誠實信用。在民事交往中，誠實信用是一條基本原則，并被我國民法奉為基本原則。在行政行為中，誠實信用也是起碼要求。如果允許政府誆騙百姓，或者出爾反爾，即使一時得逞，最終必將損害政府聲譽，導致政府行為喪失公信力。③遵循正當程序。由于我國行政程序制度還很不健全，法律對許多行政行為沒有明確、具體的程序規(guī)定。在此情況下，出于對程序公正的期望，行政機關應當自覺奉行公認的或者起碼的程序準則。④平等對待。同類情形同樣處理。涉及雙方爭執(zhí)或者多方競爭的，應當公平對待。⑤行為適度。所采取的行政措施、處理決定應當與想要達到的行政目的相稱，公共利益與私人利益兼顧。
(三)行政違法必須承擔責任
行政機關對于自己的違法行為，應當承擔責任。行政機關工作人員、內設機構以及受行政機關委托的組織和個人行使行政職權的行為，從法律后果上歸屬于該行政機關;行政機關應當對后者違法行使職權的后果承擔責任。行政機關發(fā)現(xiàn)自己的行為違法，應當自動糾正。如果行政機關拒不糾正，后者對是否違法有爭議，可以通過行政復議、行政訴訟等法定途徑解決。行政機關承擔責任的方式有：撤銷違法的行政行為，必要時可以重新作出或者責令重新作出行政行為;對于行政機關拒不履行法定義務的違法(法律上稱為“不作為違法”)，可以限期履行;某些情況下，撤銷或者限期履行已經沒有實際意義，則可以采用“確認違法”的形式宣告該行政行為違法;如果行政機關的違法行為給公民、法人或者其他組織造成損害，行政機關則應當根據(jù)《國家賠償法》予以賠償。
對于經過行政復議或者行政訴訟，確定行政機關應當向公民、法人或者其他組織承擔侵權責任，而行政機關不履行的，當事人可以向人民法院申請強制執(zhí)行。
四、牢固樹立依法行政的新觀念
依法行政的關鍵在于各級領導干部依照憲法和法律的規(guī)定來治理國家，管理社會事務，保障人民群眾的合法權益。要有效提高國家機關和公職人員依法行政和依法辦事的自覺性，必須牢固樹立依法行政的新觀念。
一是憲法至上的觀念。憲法是國家的根本法，具有最高的法律效力，一切機關、組織和個人都必須以憲法為根本的活動準則，負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責;在憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等各種層次法律規(guī)范構成的我國法律體系中，憲法居于最高地位，其他一切法律規(guī)范都必須以憲法為依據(jù)，凡與憲法抵觸的則無效。行政公務人員應做遵守憲法、實施憲法、維護憲法的模范。
二是尊重人權的觀念。我國現(xiàn)行憲法第4次修改將“國家尊重和保障人權”載入憲法，突出地強調了保障公民權利、規(guī)范國家和權力這一現(xiàn)代憲法的核心價值理念，突出地宣示了我國憲法的人權關懷。這就要求行政公務人員增強人權觀念，在行政管理過程中自覺尊重和依法保護公民的基本權利，避免發(fā)生行政機關隨意侵害公民平等權、財產權、人身權的事件。
三是行政權限的觀念。行政權力是一種能夠支配大量社會資源的公權力，具有無限擴張、易于濫用的特性。這就要求行政公務人員必須具備權力界限的意識，依法行使行政職權，注意上下左右不越界。一些地方政府首長責令當?shù)厝嗣穹ㄔ翰扇〔挥枇?、強迫原告撤訴等措施來配合政府搞土地開發(fā)、強制拆遷，這些做法就擺錯了行政機關與立法機關、司法機關的位置，嚴重侵害了公民權益，大大損害了政府形象，這是缺乏法治主義觀念特別是權力界限意識的表現(xiàn)。
四是行政民主的觀念。行政民主是一種世界性潮流，它呼喚行政機關與行政相對人之間的良性互動，要求為行政相對人參與行政管理過程提供更多機會。在我國行政管理和行政法制諸環(huán)節(jié)已出現(xiàn)了越來越多的行政民主的要求和規(guī)范。例如，行政立法過程中的座談會、論證會，行政執(zhí)法過程中的聽證會和當事人陳述事實、申辯理由，行政相對人評議行政機關與行政首長，采取具有協(xié)商性和可選擇性的行政合同、行政指導等柔性靈活的方式實施行政管理，等等。行政公務人員對此應當充分了解并積極推行。
五是行政服務的觀念。隨著市場導向的經濟體制改革不斷深入，轉變政府職能、建設服務型政府，已成為完善行政管理、健全行政法制的重大課題。行政公務人員應當樹立服務意識、改進管理方式，由原來的管理行政、指令行政轉向服務行政、發(fā)展行政、指導行政，積極向行政相對人提供信息、政策、專為技術等方面的指導幫助以及各種公共服務。
六是行政程序的觀念。改革開放以來，我國在逐步克服法律虛無主義之后，重實體法、輕程序法的問題逐漸凸現(xiàn)出來，行政程序違法的典型案例很多，社會影響惡劣，教訓非常深刻。因此，必須增強程序法治意識，依照法定的方式、步驟、順序、期限等方面的行政程序規(guī)定來實施行政管理。行政管理、行政復議和行政訴訟都必須依靠證據(jù)鏈條來支撐法律事實和權利主張。同時，行政信息以公開原則，增強行政公開觀念，尊重并保障行政相對人的知情權。
七是政府誠信的觀念。政府應是最講誠信的正式組織機構，政府機關的行為應有連續(xù)性和可預期性，不能朝令夕改，即便出于重大公共利益的考慮需要征用財產、調整政策、改變行為，例如，收回政府機關頒發(fā)的許可證照，也應按照依賴利益保護原則，給予權益受到影響的行政相對人公平補償。因為行政相對人出于對政府機關的信任，按照政府機關的意愿去行動，難免付出一定代價，而且會形成一種依賴利益，這應當受到尊重和保護。
八是監(jiān)督責任的觀念。有效監(jiān)督是防止權力腐敗的關鍵;責任機制是建設法治政府的關鍵。行政權力在行使過程中具有擴張和濫用的頑強傾向，必須加以有效監(jiān)督和約束。行政機關和行政公務人員必須自覺接受人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督、群眾監(jiān)督等外部監(jiān)督，以及上級監(jiān)督、監(jiān)察以及審計監(jiān)督等內部監(jiān)督，通過監(jiān)督來判明責任，包括法律責任、政治責任和道義責任。不言而喻，行政機關和行政公務人員還必須認真履行監(jiān)管職責，依法糾正市場主體的違法行為，努力創(chuàng)造良好的市場環(huán)境。
九是權利救濟的觀念。行政管理工作難免對行政相對人造成損害，有損害必有救濟，這是現(xiàn)代法治的基本精神。行政相對人的合法權利受到損害后的現(xiàn)有救濟渠道，包括行政申告、行政復議、行政訴訟、行政賠償、行政補償，在此基礎上拓展和完善救濟渠道、樹立權利救濟和善待行政原告的觀念，具有重要的現(xiàn)實意義。目前，我國的社會救助機構仍然存在不容忽視的缺陷和實施不到位的問題，行政公務人員對此應有正確認識和積極態(tài)度。
參考文獻：
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2、《行政法的新理念》。作者：張明杰等。中國人民公安大學出版社1997。
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