近代中國土地政策的演變論文
近代中國土地政策的演變論文
近年來有關(guān)改革開放以來中國土地政策發(fā)展演變的研究日見升溫。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家推薦的近代中國土地政策的演變論文，歡迎瀏覽。
近代中國土地政策的演變論文篇一
《 中國農(nóng)村土地制度改革的政策選擇研究 》
內(nèi)容提要：農(nóng)地制度改革已成為中國社會共識，但在如何改革上卻存在嚴(yán)重分歧，導(dǎo)致農(nóng)地制度改革滯后，社會矛盾激化。本課題組在有限樣本調(diào)研基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn)：劉易斯拐點(diǎn)正在逼近并在一些地區(qū)已成為現(xiàn)實(shí);中國耕地并不短缺，關(guān)鍵是基礎(chǔ)設(shè)施不完善，導(dǎo)致粗放經(jīng)營嚴(yán)重;農(nóng)民的小塊承包地?zé)o法承擔(dān)他們的社會保障任務(wù);新生代農(nóng)民工的城市化意愿強(qiáng)烈。因此中國的農(nóng)地制度改革應(yīng)加快速度，但也要充分考慮到中國的現(xiàn)實(shí)國情而循序漸進(jìn)地進(jìn)行，政府應(yīng)盡快廢除城鄉(xiāng)二元戶籍體制，加快農(nóng)地確權(quán)，有條件地轉(zhuǎn)正小產(chǎn)權(quán)房，實(shí)現(xiàn)集體土地與國有土地的同價(jià)同權(quán)，為最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)民完整的土地產(chǎn)權(quán)創(chuàng)造條件。
?。恨r(nóng)地制度改革核心分歧劉易斯拐點(diǎn)耕地紅線
〔中圖分類號〕F3011〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A〔文章編號〕0447-662X(2014)02-0029-08
隨著改革進(jìn)入深水區(qū)，國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的惡化，中國國內(nèi)要求深化改革的呼聲日益高漲，中國官方高層智囊機(jī)構(gòu)，國務(wù)院政策研究中心2013年底推出的“383”改革方案進(jìn)一步推高改革預(yù)期，引起社會廣泛關(guān)注。①在“383”改革方案中有部分內(nèi)容涉及土地制度和住房體制改革，企圖以折衷方案突破地權(quán)瓶頸的束縛，為中國的城市化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化開辟新路。然而，即使是這種折衷的改革方案也遭到維持派與激進(jìn)派的激烈批判，前者認(rèn)為改革幅度太大，會導(dǎo)致耕地紅線的失守和城市流民的增加，嚴(yán)重影響國家糧食安全和社會穩(wěn)定;②后者則認(rèn)為改革幅度太小、不徹底，阻礙了中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的轉(zhuǎn)型和農(nóng)民城市化，最終也威脅到國家糧食安全和社會穩(wěn)定。③盡管對于農(nóng)地制度改革的爭論已經(jīng)持續(xù)多年，但由于意識形態(tài)的分歧與利益的沖突，各派一直難以取得一致意見。隨著落后的農(nóng)地制度日益成為中國繼續(xù)現(xiàn)代化的瓶頸，早日解決各方之間的分歧，達(dá)成農(nóng)地制度改革的共識對于中國現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)具有重要意義。
一、中國農(nóng)地制度改革的主要派別及其核心分歧
改革中國農(nóng)村落后的土地制度已經(jīng)成為全社會的基本共識，因?yàn)楫?dāng)前中國農(nóng)村落后的土地制度嚴(yán)重阻礙了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，擴(kuò)大了城鄉(xiāng)差距，使農(nóng)村生產(chǎn)、生活環(huán)境惡化，農(nóng)民過度流失，糧食安全危機(jī)凸現(xiàn)。
農(nóng)民過度流失還造成各種留守問題，增加城市化的壓力。而政府對土地所有權(quán)的壟斷不斷推高房價(jià)，形成龐大的偽城市化、半城市化人口，影響社會穩(wěn)定。農(nóng)民土地權(quán)力的殘缺還導(dǎo)致利益集團(tuán)對農(nóng)民土地的肆意掠奪，形成大量失地農(nóng)民，造成嚴(yán)重的人道危機(jī)，引發(fā)嚴(yán)重的社會沖突。同時(shí)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型緩慢造成的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低下也是中國經(jīng)濟(jì)高通貨膨脹的主要原因之一。但在如何改革農(nóng)地制度這個(gè)問題上，由于意識形態(tài)的差異、利益的沖突，不同學(xué)者群體之間卻存在巨大分歧，依據(jù)不同學(xué)者對于農(nóng)地所有權(quán)改革和政府對土地壟斷態(tài)度的不同可以分為三大派：
1維持派。這一派認(rèn)為中國人多地少，勞動力嚴(yán)重過剩，農(nóng)民數(shù)量龐大，如果實(shí)行農(nóng)地私有化，政府放松對農(nóng)地的管制，就可能導(dǎo)致土地過度兼并，貧富差距急劇擴(kuò)大，產(chǎn)生大量流民，嚴(yán)重威脅社會穩(wěn)定。政府放棄對農(nóng)地的管制還會導(dǎo)致18億畝耕地紅線失守，產(chǎn)生嚴(yán)重的糧食安全危機(jī)。因此，他們堅(jiān)決反對農(nóng)地私有化，反對資本下鄉(xiāng)，堅(jiān)持政府擁護(hù)對土地的壟斷。一些極端者甚至要求對農(nóng)地的流轉(zhuǎn)實(shí)行嚴(yán)格限制，繼續(xù)維持不公正的城鄉(xiāng)戶籍體制，以復(fù)活小農(nóng)經(jīng)濟(jì)。而改良派則要求進(jìn)一步延長農(nóng)民的土地承包期限，壯大中農(nóng)階層。華生：《老三農(nóng)問題的終結(jié)與新三農(nóng)問題的挑戰(zhàn)》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2011年8月12日。
2激進(jìn)派。這一派主張盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的私有化，因?yàn)樗麄冋J(rèn)為農(nóng)地私有化有利于提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，保障國家糧食安全;有利于保障農(nóng)民權(quán)益，減少失地農(nóng)民;可以打破政府的土地壟斷，大幅降低房價(jià)，加速中國的城市化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展，維護(hù)社會穩(wěn)定;還可以擴(kuò)大農(nóng)民自由權(quán)利，有利于公民權(quán)利的保障。因此對于中國來說，要突破農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化瓶頸，應(yīng)借鑒發(fā)達(dá)國家農(nóng)地私有化制度，實(shí)行農(nóng)地私有化。賀雪峰：《地權(quán)的邏輯——中國土地制度向何處去》，中國政法大學(xué)出版社，2010年。
3折衷派。這一派不愿意直接觸及核心的制度問題，而是希望通過變通方式逐步瓦解舊體制，最終實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)性的制度轉(zhuǎn)型，因此他們并不愿意直接觸動農(nóng)地所有權(quán)的歸屬問題，也不愿意觸碰18億畝耕地紅線，而是希望通過其他曲線方式繞過雷區(qū)，實(shí)現(xiàn)土地的集約化生產(chǎn)，增加農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)增益中的分配份額，緩解城市化土地短缺問題。這一派既反對維持舊農(nóng)地制度也反對激進(jìn)的農(nóng)地私有化改革，而是主張通過永佃制、兩田制、股田制和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，以及小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正等折衷方式進(jìn)行改革，然后逐步擴(kuò)大戰(zhàn)果，由量變到質(zhì)變，最終實(shí)現(xiàn)農(nóng)地的私有化改革目標(biāo)。許成鋼：《把完成的土地所有權(quán)還給農(nóng)民》，《經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)》2011年1月15日。
從具體實(shí)踐看折衷式改革更受政府青睞，各地先后進(jìn)行了一系列折衷式的農(nóng)地制度改革實(shí)驗(yàn)，并在一些地區(qū)取得了有限成功，但由于利益集團(tuán)的阻撓和抵制，以及改革先天的產(chǎn)權(quán)缺陷和18億畝耕地紅線的限制，改革難以大范圍推廣和突破，導(dǎo)致農(nóng)地制度改革停滯不前，社會矛盾激化，致使折衷派的影響力不斷削弱。而社會矛盾的激化導(dǎo)致維持派與激進(jìn)派的影響不斷擴(kuò)大，占領(lǐng)農(nóng)地制度改革的主要輿論場域，觀點(diǎn)對立的雙方互不相讓，在四個(gè)核心問題上進(jìn)行了激烈交鋒。
1劉易斯拐點(diǎn)是否到來?農(nóng)地私有化是否會導(dǎo)致土地過度兼并形成大量流民，影響社會穩(wěn)定。維持派認(rèn)為中國的劉易斯拐點(diǎn)還沒有到來，因?yàn)橹袊r(nóng)民人口依然過多，加上社會保障體系不完善，農(nóng)地私有化會導(dǎo)致土地過度兼并形成大量流民，威脅社會穩(wěn)定。激進(jìn)派則認(rèn)為中國的劉易斯拐點(diǎn)已經(jīng)到來，工業(yè)化、城市化可以吸納流動農(nóng)民，農(nóng)民也是理性的，不會輕易賣地，因此農(nóng)地私有化不會產(chǎn)生大量流民，更不會威脅社會穩(wěn)定。
2固定的耕地紅線是否存在?18億畝耕地紅線是否合理，農(nóng)地私有化是否會影響到國家的糧食安全。維持派認(rèn)為耕地紅線客觀存在，農(nóng)地私有化會導(dǎo)致大量土地的非農(nóng)利用，影響國家糧食安全。激進(jìn)派則認(rèn)為糧食產(chǎn)量受價(jià)格、制度、技術(shù)進(jìn)步、管理、農(nóng)民素質(zhì)、土地等多種因素影響，不存在固定的耕地紅線，農(nóng)地私有化不會影響國家糧食安全，反而可以提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。
3農(nóng)地私有化是否會導(dǎo)致農(nóng)民喪失最后的社會保障，產(chǎn)生人道危機(jī)，影響社會穩(wěn)定。維持派認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平比較低，社會保障體制不完善，土地就是農(nóng)民的最后社會保障，農(nóng)地私有化會導(dǎo)致大批農(nóng)民失地，喪失最后社會保障，引發(fā)嚴(yán)重的社會危機(jī)。激進(jìn)派則認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)地收入根本就不能滿足農(nóng)民的基本支出，更不具有社會保障功能，土地私有化與農(nóng)民的社會保障關(guān)系不大，要保障農(nóng)民的基本生活，關(guān)鍵是完善農(nóng)村社會保障體系。
4農(nóng)地私有化是否會形成大量貧民窟，阻礙中國的工業(yè)化和現(xiàn)代化進(jìn)程。維持派從拉美和南亞的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，認(rèn)為如果中國農(nóng)地私有化就會導(dǎo)致大量失地農(nóng)民進(jìn)入城市，產(chǎn)生大量貧民窟，嚴(yán)重影響中國城市化與工業(yè)化的進(jìn)行。激進(jìn)派則認(rèn)為中國的城市化與拉美、南亞不同，而與韓國、日本、中國臺灣相似，不會產(chǎn)生大量貧民窟。
針對激進(jìn)派與維持派的四大核心分歧，一些學(xué)者從邏輯分析與文獻(xiàn)分析角度進(jìn)行了比較詳細(xì)的論述，并各自得出有利于維持派或激進(jìn)派的結(jié)論，但無論是邏輯分析還是文獻(xiàn)分析都存在著嚴(yán)重缺陷，因?yàn)檫壿嬛v究普遍性，將普遍性的經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用到中國多樣化的國情，容易忽視中國國情的特殊性，犯教條主義的錯(cuò)誤。
相反，文獻(xiàn)分析更注重特殊性，特別是當(dāng)這些文獻(xiàn)主要從新聞稿件中得來、且文獻(xiàn)數(shù)量稀少的情況下問題就更大，因?yàn)樾侣勚v究轟動效應(yīng)，更關(guān)注特殊的事例，因此文獻(xiàn)分析容易犯經(jīng)驗(yàn)主義的錯(cuò)誤，將特定經(jīng)驗(yàn)普遍化。正是由于研究方法的缺陷，導(dǎo)致研究結(jié)論的偏頗，使每一方都難以說服對方，無法形成社會共識，最終影響到農(nóng)地制度改革的突破。只有通過實(shí)際調(diào)研才能避免二者的缺陷，通過調(diào)查研究在特殊性中歸納出普遍性，在普遍性中兼顧特殊性，有效地將農(nóng)地制度改革的普遍性規(guī)律與中國特殊的國情結(jié)合起來。因此，要打破各方分歧，取得農(nóng)地制度改革的共識，僅僅依靠邏輯分析和文獻(xiàn)分析是不夠的，最終還必須通過實(shí)證研究才能得出令各方都能接受的結(jié)論，為中國農(nóng)地制度改革提供堅(jiān)實(shí)的依據(jù)。
二、對中國劉易斯拐點(diǎn)是否到來的實(shí)證調(diào)查
實(shí)證研究要保持客觀性、真實(shí)性，除需要排除個(gè)人的主觀性之外，關(guān)鍵是選擇的樣本應(yīng)該具有多樣性、代表性和全面性。而中國國情多樣，各地的土地資源狀況、城市化和工業(yè)化水平，以及人口流動狀況差別很大，因此調(diào)查樣本應(yīng)該盡量保持多樣性，使其具有代表性，應(yīng)包括沿海、平原、丘陵、山區(qū);發(fā)達(dá)地區(qū)、中等發(fā)達(dá)地區(qū)、欠發(fā)達(dá)地區(qū);西北、西南、東北、華北、東南、華中、華南各大區(qū);這樣的調(diào)查結(jié)果才具有充分的說服力。但這種全國性的調(diào)研需要強(qiáng)大的人力資源與物力資源支持，但本研究經(jīng)費(fèi)非常有限，人力資源匱乏，因此只能進(jìn)行有限區(qū)域、有限樣本的調(diào)研，并且將劉易斯拐點(diǎn)、耕地紅線判斷、農(nóng)地社會保障能力的調(diào)查合并到一起進(jìn)行調(diào)研，貧民窟調(diào)查由于與前三個(gè)調(diào)查的內(nèi)容差別太大，限于人力、物力，本研究只能暫時(shí)放棄。本研究樣本、區(qū)域選擇的有限性必然影響到研究的效度與信度，需要今后進(jìn)一步充實(shí)，但一滴水也可以反映整個(gè)大海，即使有限的實(shí)證調(diào)研也基本可以反映中國農(nóng)村的現(xiàn)實(shí)，具有一定參考意義。
經(jīng)過課題組一個(gè)暑期的調(diào)研，9月份回校后課題組收回調(diào)研問卷30份，只有12份問卷符合基本要求(參見表1)。由于課題組成員主要集中在江浙，因此這些問卷調(diào)查的樣本主要集中在江浙一帶，其他調(diào)查樣本分別分布在湖北、河南、四川、甘肅、湖南等中西部五個(gè)省份，現(xiàn)將調(diào)研結(jié)果整理如下。首先分析劉易斯拐點(diǎn)是否到來的調(diào)查結(jié)果，對于劉易斯拐點(diǎn)的判斷本調(diào)研主要從八個(gè)方面入手：本村名義戶籍人口，本村實(shí)際常住人口，常住人口中55歲以上人口數(shù)量，16～55歲人口數(shù)量，16歲以下人口數(shù)量，16～55歲常住人口中專業(yè)農(nóng)民數(shù)量，16～55歲常住人口中兼業(yè)農(nóng)民數(shù)量，16～55歲常住人口中非農(nóng)就業(yè)人口數(shù)量。其中將名義戶籍人口與實(shí)際常住人口對比，主要是為顯現(xiàn)農(nóng)村人口的流失率，對常住農(nóng)民進(jìn)行年齡劃分，主要是想了解農(nóng)村實(shí)際剩下的有效勞動力，對16～55歲常住農(nóng)民的職業(yè)劃分，主要是想進(jìn)一步了解在農(nóng)村專業(yè)農(nóng)民的真實(shí)數(shù)量，得出對劉易斯拐點(diǎn)問題的判斷。
依據(jù)問卷整理出來的數(shù)據(jù)可以看出各地農(nóng)村勞動力狀況相差很大。在中西部的甘肅、河南、湖南、湖北、四川一帶的部分農(nóng)村，由于當(dāng)?shù)毓I(yè)不發(fā)達(dá)，加上農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施差，水利設(shè)施年久失修，丘陵地貌使耕地難以規(guī)模化、機(jī)械化耕作，并且由于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格較低，運(yùn)輸成本高，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率非常低，導(dǎo)致大批青壯年農(nóng)民外出打工，大量人口流失，常住人口下降非常厲害，常住人口中青壯年勞動力稀少，傳統(tǒng)勞動密集型農(nóng)業(yè)已經(jīng)難以維持，一些地區(qū)甚至出現(xiàn)短期、局部性的勞動力短缺。
但即使同在中西部，處于平原地區(qū)的河南信陽市商城縣農(nóng)村相比于其他丘陵地帶農(nóng)村的人口流失率相對較輕，這與平原地區(qū)工商業(yè)相對發(fā)達(dá)，農(nóng)民就近就業(yè)、創(chuàng)業(yè)相對容易有關(guān)，也與土地能夠機(jī)械化、規(guī)?；鳎B(yǎng)殖業(yè)比較發(fā)達(dá)有關(guān)，能夠吸收部分青壯年勞動力留村就業(yè)。與中西部相比，東部沿海地區(qū)的農(nóng)村基本不存在勞動力短缺問題，由于這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，工業(yè)化、城市化程度高，城市密度比較大，村民可以到附近城鎮(zhèn)、工業(yè)園區(qū)就業(yè)、經(jīng)商而無須流動到外地打工，因此常住人口數(shù)量基本保持穩(wěn)定，流失率比較低。在一些工業(yè)發(fā)達(dá)的城郊村，由于工業(yè)發(fā)達(dá)，大量外來務(wù)工人員的租住使這些村常住人口數(shù)量甚至超過戶籍人口，例如江蘇省鎮(zhèn)江市丹陽縣云陽鎮(zhèn)永福村便是如此。
在這些地區(qū)，由于發(fā)達(dá)的工商業(yè)吸收了大部分農(nóng)村勞動力，農(nóng)業(yè)的機(jī)械化、規(guī)模化耕作非常普遍，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只需要很少的農(nóng)民。但也存在一個(gè)問題，就是當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的年齡普遍偏高，老人農(nóng)業(yè)明顯，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)后繼乏人，好在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)比較先進(jìn)，勞動強(qiáng)度較低，可以吸引外地年輕人來當(dāng)?shù)貏?wù)農(nóng)。
根據(jù)調(diào)研問卷反饋回來的信息，可以推斷中國農(nóng)村的劉易斯拐點(diǎn)正在逼近，而在中西部很多地區(qū)劉易斯拐點(diǎn)已經(jīng)到來，導(dǎo)致老人農(nóng)業(yè)蔓延;但沿海地區(qū)農(nóng)民數(shù)量依然過多，導(dǎo)致土地經(jīng)營的規(guī)模依然過小，造成農(nóng)民增收困難。同時(shí)中西部地區(qū)人口密度遠(yuǎn)低于東部沿海，但由于東西差距，城鄉(xiāng)差距的持續(xù)擴(kuò)大，中西部地區(qū)農(nóng)村的農(nóng)民收入過低，很多農(nóng)民不得不外出打工，剩下的農(nóng)民勞動能力較低，勞動力的不足使這些地區(qū)的農(nóng)業(yè)基本處于自給自足的粗放經(jīng)營狀態(tài)。從傳統(tǒng)勞動密集型勞動生產(chǎn)模式的角度看，這些地區(qū)存在勞動力的季節(jié)性短缺問題，但從現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營角度看，缺少的并不是勞動力，而是國土整治、基礎(chǔ)設(shè)施和水利設(shè)施的完善，以及應(yīng)使丘陵地區(qū)的梯田適合機(jī)械化、規(guī)模化耕作的條件。
三、對中國耕地紅線判斷的實(shí)證調(diào)查
對于耕地紅線的判斷本研究的思路是否證法，即通過對土地大量拋荒、棄耕、糧食安全的確證，否證中國土地逼近18億畝耕地紅線的專家傳言。因此，本研究的主要目標(biāo)是要調(diào)查是否存在相當(dāng)比例的土地拋荒、棄耕，糧食安全是否受到威脅。根據(jù)這個(gè)目標(biāo)，本調(diào)研問卷對土地調(diào)查設(shè)定8個(gè)指標(biāo)：登記的耕地?cái)?shù)量、實(shí)際剩下的耕地?cái)?shù)量、耕地拋荒數(shù)量、剩余土地實(shí)際耕種數(shù)量、棄耕土地?cái)?shù)量、10年前復(fù)種指數(shù)、當(dāng)前復(fù)種指數(shù)、糧食供應(yīng)狀況。
通過將實(shí)際剩下土地?cái)?shù)量、剩余土地實(shí)際耕種數(shù)量與登記土地?cái)?shù)量進(jìn)行比較，可以得出土地拋荒數(shù)量和棄耕數(shù)量，通過復(fù)種指數(shù)的變化，可以掌握糧食增產(chǎn)的潛力。由于土地問題相對比較難以調(diào)查，因此收回的問卷中有效問卷更少，只有6份(參見表2)。
從有限的樣本調(diào)查結(jié)果看，沿海地區(qū)的土地利用比較充分。沿海發(fā)達(dá)地區(qū)由于城市化、工業(yè)化的快速發(fā)展，大量土地被占用，導(dǎo)致“拋荒”的土地面積較多，但實(shí)際拋荒的土地很少，在剩下的土地中，棄耕的土地也很少。因?yàn)檠睾５母卮蟛糠忠呀?jīng)完成整治，適合規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，土地的流轉(zhuǎn)率也比較高，大量土地改變了種植結(jié)構(gòu)，用于高效益、高收益的蔬菜瓜果，養(yǎng)殖業(yè)的生產(chǎn)，土地的高收益使土地被充分利用。
在內(nèi)地平原地區(qū)，由于土地適于機(jī)械化耕作，勞動力需求比較少，在農(nóng)村青壯年人口大量流失的情況下，依然保持了土地較高的利用率，土地“拋荒”主要是由于新住宅的建設(shè)和鄉(xiāng)村企業(yè)發(fā)展占地造成，棄耕的情況比較少見，土地利用也比較充分。從表2中可以看出，江蘇高淳土地拋荒率比較低，棄耕率幾乎可以忽略不計(jì);浙江紹興由于工業(yè)化發(fā)達(dá)，有將近50%的耕地被城市建設(shè)、工業(yè)建設(shè)占用，但拋荒率卻相當(dāng)?shù)停坏?%。但由于勞動力價(jià)格上漲，加上生產(chǎn)資料價(jià)格上漲，這些地區(qū)老人農(nóng)業(yè)普遍，導(dǎo)致這些地區(qū)耕地復(fù)種指數(shù)大幅下降。
當(dāng)前國內(nèi)土地利用不充分的地區(qū)主要集中在西北干旱缺水地區(qū)以及廣大的丘陵地帶，干旱地區(qū)要提高土地利用率需要進(jìn)一步加強(qiáng)水利建設(shè)，但考慮到西北地區(qū)嚴(yán)重缺水，水資源利用超負(fù)荷的現(xiàn)狀，開發(fā)成本以及生態(tài)成本太高，開發(fā)難度比較大。當(dāng)前國內(nèi)土地利用潛力較大的主要是丘陵地帶，從表2中可以看出，在湖北紅安曲陽畈村這個(gè)丘陵村，土地拋荒接近15%，棄耕也接近10%，二者相加近25%;在湖南懷化、河南商城一些農(nóng)村耕地拋荒、棄耕率也在20%～40%之間。同時(shí)，大量青壯年勞動力的流失導(dǎo)致老人農(nóng)業(yè)普遍，耕地復(fù)種指數(shù)嚴(yán)重下降。
這些地帶大部分處于江南和華中地區(qū)，水資源充沛，光照充足，但土地細(xì)碎，基礎(chǔ)設(shè)施不完善，需要大量資金進(jìn)行土地平整，將細(xì)碎的土地集中化、平整化，在完善水利設(shè)施、灌溉系統(tǒng)和道路設(shè)施基礎(chǔ)上使其適合機(jī)械化、規(guī)模化經(jīng)營，以有效發(fā)揮這些土地的生產(chǎn)潛力。同時(shí)隨著沿海、發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)業(yè)商品化、精品化、高效化的進(jìn)一步發(fā)展，糧食用地有進(jìn)一步減少趨勢，江南與中部丘陵地區(qū)的拋荒地、棄耕地的整理則具有更大戰(zhàn)略意義。
同時(shí)，調(diào)研結(jié)果表明，中國糧食增產(chǎn)的潛力還很大。從單位面積產(chǎn)量看，不要說與日本相比，即使與美國這樣大規(guī)模生產(chǎn)、比較粗放的農(nóng)業(yè)國家相比，除水稻單產(chǎn)中國稍占優(yōu)勢外，其他如小麥、玉米、大豆等的單產(chǎn)量，中國都低于美國。中國土地復(fù)種指數(shù)除毗鄰大城市的郊區(qū)外，出現(xiàn)了普遍的下降趨勢，這與農(nóng)業(yè)比較收益相對進(jìn)一步惡化、老人農(nóng)業(yè)的發(fā)展有關(guān)，只有繼續(xù)擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，優(yōu)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，適度提高農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格，增加農(nóng)業(yè)收益，吸引部分青年農(nóng)民回流，復(fù)種指數(shù)才能提高，這也是中國糧食增產(chǎn)的潛力所在。
此外，中國還存在著耕地中中低產(chǎn)田比例過高、良種推廣率比較低等問題，都是未來中國糧食增產(chǎn)的突破口。然而，同時(shí)應(yīng)該注意到，即使在沿海土地被大量侵占，丘陵地區(qū)的土地被大量拋荒、棄耕，被耕種的土地很大一部分被粗放經(jīng)營，土地復(fù)種指數(shù)下降的情況下，幾乎所有地區(qū)都不存在糧食緊張問題。這主要源于除中國糧食進(jìn)口數(shù)量增加之外，根本原因是由于資本、技術(shù)投入替代了勞動力，即技術(shù)進(jìn)步和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料投入的增長導(dǎo)致單位面積產(chǎn)量的提高抵消了勞動力減少、耕種面積縮小帶來的負(fù)面影響。因此，從長期看，中國糧食并不存在短缺問題，耕地面積的擴(kuò)大、單位面積產(chǎn)量、復(fù)種指數(shù)的提高均還有很大潛力，足可以抵消城市化、工業(yè)化發(fā)展對耕地的侵蝕。
并且，如果考慮到中國城市化、工業(yè)化量的擴(kuò)張隨著人口轉(zhuǎn)型和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級而接近尾聲，城市化、工業(yè)化進(jìn)入品質(zhì)提升階段，對土地的侵蝕強(qiáng)度會逐步下降，中國糧食安全就更有保障。但從短期看，由于各種機(jī)制的扭曲，導(dǎo)致土地被大量拋荒、棄耕、粗放經(jīng)營、復(fù)種指數(shù)下降導(dǎo)致資源配置低效，如果任其發(fā)展，必定會威脅到國家的糧食供應(yīng)安全。
因此，對于中國來說，影響國家糧食安全的并不是土地資源不足，而是土地的低收益、細(xì)碎化經(jīng)營導(dǎo)致的低效率和資源配置的不合理。只要政府采取有效措施，投入大量資金對中南部丘陵地區(qū)土地進(jìn)行全面的國土整治，進(jìn)一步明晰農(nóng)地產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民獲得完全的土地權(quán)力，加速土地的流轉(zhuǎn)，盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式的轉(zhuǎn)型，提高土地的生產(chǎn)效率，提高復(fù)種指數(shù)，中國的糧食安全就有保障。中國土地利用的低效率與糧食供應(yīng)的基本安全說明耕地紅線可能并不存在，認(rèn)為中國耕地逼近紅線，面臨糧食安全危機(jī)的說法缺乏科學(xué)依據(jù)，更可能是房地產(chǎn)利益集團(tuán)編造的一個(gè)神話。這個(gè)神話由于長期的以糧為綱，落后的思維范式，利益集團(tuán)的故意誤導(dǎo)和國民普遍的無知而長期流傳下來，并影響到國家的宏觀決策。
四、對農(nóng)地社會保障功能和農(nóng)民城市化意愿的實(shí)證調(diào)查
反對土地私有化或土地流轉(zhuǎn)、土地規(guī)?；牧硗庖粋€(gè)論據(jù)是認(rèn)為小塊承包地是農(nóng)民的最后社會保障，只要農(nóng)民擁有小塊土地的使用權(quán)，就能夠保證農(nóng)民的基本生活，大量的半城市化、偽城市化人口就有退路，國家的社會穩(wěn)定就有保障。這種論據(jù)由于不觸動現(xiàn)有的社會保障制度和二元戶籍體制，也不主張改變現(xiàn)有的土地制度，在部分決策者那里很有市場。但是，現(xiàn)實(shí)可能并不如此，農(nóng)民的小塊承包并不一定能夠承擔(dān)他們的社會保障重任。
根據(jù)我們對問卷調(diào)查數(shù)據(jù)進(jìn)行的整理基本可以得出結(jié)論：農(nóng)民小塊承包地的收益已經(jīng)不能滿足農(nóng)民正常生活的日常開支，并且其差額越來越大。在內(nèi)地農(nóng)村，由于青壯年勞動力的大量流失，土地的拋荒、棄耕現(xiàn)象較為嚴(yán)重，而經(jīng)營方式粗放以及復(fù)種指數(shù)下降，導(dǎo)致來源于土地直接產(chǎn)出的收入增長緩慢，并且這些增長主要得益于農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格上漲和政府轉(zhuǎn)移支付增加，農(nóng)民收入增長的主要源泉是由打工獲得的工資性收入增加，由于前幾年農(nóng)民工短缺的加劇，農(nóng)民工工資性收入的快捷增長。但與收入相比，基于物價(jià)上漲、婚姻競爭、面子競爭以及城市化導(dǎo)致的農(nóng)民支出增長更快。
在調(diào)查的幾個(gè)中部樣本中(參見表3)，農(nóng)業(yè)收入只占到總收入的20%～30%之間，如果去掉其他的副業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)收入，狹義農(nóng)業(yè)收入占總收入比將更低。將農(nóng)業(yè)收入與農(nóng)民的支出相比，農(nóng)業(yè)收入只能夠滿足農(nóng)民基本開支的30%～40%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能保障農(nóng)民的體面生活，更難以承擔(dān)醫(yī)療、養(yǎng)老和傷殘風(fēng)險(xiǎn)，以及農(nóng)民買房、建房、婚嫁的開支。
在江浙的幾個(gè)樣本中，由于本地工業(yè)化、城市化比較快，人均土地面積更少，居民大部分到企業(yè)工作或經(jīng)商，因此土地收入占農(nóng)民總收入的比例更低，基本在10%～20%之間，但這些地區(qū)由于消費(fèi)方式、消費(fèi)結(jié)構(gòu)與內(nèi)地不同，消費(fèi)層次較高，居民年人均支出也更高，來源于土地的收益只能滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)民基本支出的10%～20%，耕地收益完全不能滿足農(nóng)民正常的日常開支，更不用說滿足他們的養(yǎng)老、醫(yī)療、傷殘保險(xiǎn)了。
但這些地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)，在土地征收或拆遷過程中，以土地?fù)Q社保做的比較好，各項(xiàng)社會保障制度也比較完善，保障水平比較高，覆蓋面比較廣。從總體上來看，農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民總收入的比重越來越低，工資性收入、轉(zhuǎn)移性收入、經(jīng)營性收入、財(cái)產(chǎn)性收入比重越來越高，土地收入已經(jīng)不能承擔(dān)農(nóng)民的基本生活保障，更不能承擔(dān)農(nóng)民的醫(yī)療、養(yǎng)老與傷殘保險(xiǎn)。因此，以土地是農(nóng)民最后社會保障的名義反對土地流轉(zhuǎn)、規(guī)?；?jīng)營是錯(cuò)誤的，土地流轉(zhuǎn)對于農(nóng)民生活的影響已經(jīng)不大，社會穩(wěn)定的關(guān)鍵不是維持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，而是應(yīng)進(jìn)一步完善社會保障體系。
還有一個(gè)問題是農(nóng)二代的城市化意愿調(diào)查。一些地方政府官員不愿進(jìn)行有效的土地制度改革以降低房價(jià)，也不愿改變二元戶籍體制化解龐大的偽城市化人口，更不想改革現(xiàn)有的等級式社會保障體制，而是想繼續(xù)維持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，通過政治手段或經(jīng)濟(jì)控制迫使農(nóng)二代回鄉(xiāng)挽救正在衰落的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式，降低社會動蕩風(fēng)險(xiǎn)。
但問題是農(nóng)二代愿意回鄉(xiāng)嗎?與農(nóng)一代不同，農(nóng)二代的平均受教育程度、平均收入更高，具有更多的自由、平等與權(quán)力意識，對農(nóng)村、農(nóng)業(yè)、農(nóng)民職業(yè)的認(rèn)同度更低，主要在城市從事制造業(yè)、建筑業(yè)、服務(wù)業(yè)，有些人從小就在城市長大，既不會農(nóng)活，也不認(rèn)同農(nóng)村生活方式，更反感農(nóng)民工稱謂。與第一代農(nóng)民工城市過客的定位不同，第二代農(nóng)民工以成為市民為目標(biāo)，他們中的很多人不愿意回到衰敗的中西部鄉(xiāng)村，即使在江浙一帶，由于城鄉(xiāng)生活品質(zhì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共設(shè)施方面的差距也很大，當(dāng)?shù)厍嗄甏迕褚矔樽优逃?、生活品質(zhì)和醫(yī)療條件而選擇移居城市。在劉易斯拐點(diǎn)沒有最終到來，城鄉(xiāng)差距沒有實(shí)質(zhì)性縮小之前，強(qiáng)制性地違背農(nóng)二代意愿把他們逼回農(nóng)村才是中國社會穩(wěn)定最大的隱患。
由于調(diào)查比較復(fù)雜，本調(diào)研組只有兩位成員選擇做農(nóng)二代城市化意愿調(diào)查，一個(gè)是隨機(jī)調(diào)查，調(diào)查地點(diǎn)在武漢某廣場，調(diào)查結(jié)果是：農(nóng)二代中20%受過高職教育，17%受過高中教育，農(nóng)一代中受過高職教育和高中教育的總共23%左右，農(nóng)二代以初中畢業(yè)為主，表明農(nóng)一代以小學(xué)畢業(yè)為主，農(nóng)二代教育水平整體高于農(nóng)一代。農(nóng)一代主要集中在工地和一些小型制造企業(yè)就業(yè)，而農(nóng)二代則開始了私營經(jīng)濟(jì)、個(gè)體經(jīng)濟(jì)的道路，并以服務(wù)業(yè)就業(yè)居多，調(diào)查結(jié)果顯示只有24%的農(nóng)二代表示愿意回家務(wù)農(nóng)。
另外一項(xiàng)問卷調(diào)查在上海浦東新區(qū)機(jī)場鎮(zhèn)部分社區(qū)和村進(jìn)行，調(diào)查結(jié)果顯示：60%的農(nóng)二代不希望回到農(nóng)村，25.6%的農(nóng)二代選擇了視情況而定，只有1444%的農(nóng)二代選擇了希望回村。這與社科院的一項(xiàng)調(diào)查結(jié)果基本相同：70后農(nóng)民工70%愿意回農(nóng)村務(wù)農(nóng)，80后農(nóng)民工只有10%愿意回農(nóng)村務(wù)農(nóng)，而90后農(nóng)民工則只有5%愿意回農(nóng)村務(wù)農(nóng)。崔立勇：《80后農(nóng)民工：不愿回農(nóng)村不想轉(zhuǎn)戶口》，《中國經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)》2011年3月10日。
從三個(gè)調(diào)查的結(jié)果可以看出，絕大部分農(nóng)二代已經(jīng)不愿意回歸農(nóng)村，城市化意愿比較強(qiáng)烈，如果違背他們的意愿強(qiáng)制性或者不公正地驅(qū)趕他們回到農(nóng)村會遭到他們的強(qiáng)烈反抗，引發(fā)嚴(yán)重的社會危機(jī)。
五、結(jié)論及其政策建議
根據(jù)對調(diào)查問卷的分析可以得出結(jié)論：中國的劉易斯拐點(diǎn)正在逼近，在局部地區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)。但從整體上看，農(nóng)村勞動力依然比較充裕，中西部農(nóng)村勞動力的短缺屬于結(jié)構(gòu)性、季節(jié)性短缺，是由于土地規(guī)?；?、機(jī)械化發(fā)展滯后造成，并非真正的勞動力短缺。中國的糧食安全危機(jī)并沒有預(yù)想的那么嚴(yán)重，糧食供求基本平衡，資本投入增加與農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步足以抵消農(nóng)業(yè)勞動力的減少和耕地面積縮小造成的消極影響。
中國大量丘陵地的低效利用，中西部大量耕地的粗放經(jīng)營，復(fù)種指數(shù)的下降，使中國糧食生產(chǎn)具有巨大的增長潛力。當(dāng)前中國糧食安全保障的重點(diǎn)應(yīng)是對大面積的丘陵地區(qū)進(jìn)行國土整治，為這些地區(qū)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化發(fā)展創(chuàng)造條件，并積極地進(jìn)行土地制度改革，促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)與規(guī)模化經(jīng)營，提高土地資源利用效率。同時(shí)認(rèn)為一些專家鼓吹的固定耕地紅線值得懷疑，中國耕地逼近紅線更是無稽之談。
而小塊承包地并不能保障農(nóng)民的基本生活，隨著農(nóng)業(yè)收入占農(nóng)民總收入、農(nóng)民基本支出的比例越來越低，其保障能力也越來越差，更不要談土地的醫(yī)療、養(yǎng)老、傷殘風(fēng)險(xiǎn)保障功能，以土地?fù)Q穩(wěn)定的傳統(tǒng)政策已經(jīng)失效，必須盡快完善農(nóng)村社會保障體系，提高其保障水平才能有效維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定。政府不應(yīng)該繼續(xù)拖延改革，繼續(xù)維持小農(nóng)經(jīng)濟(jì)模式，因?yàn)檗r(nóng)二代具有強(qiáng)烈的城市化意愿，只有盡快啟動改革，盡可能快地消化掉龐大的偽城市化人口，減輕半城市化農(nóng)民的后顧之憂，才能為農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件。
然而，由于中國國情的復(fù)雜性、多樣性和制度建設(shè)的滯后與利益集團(tuán)的阻撓，新市民城市化的不完整，以及社會保障體系的不完善，導(dǎo)致農(nóng)村農(nóng)民規(guī)模的依然龐大，使中國絕大部分地區(qū)還不具備立即進(jìn)行土地私有化的條件。再加上近兩年中國經(jīng)濟(jì)的中速發(fā)展，世界經(jīng)濟(jì)的不景氣導(dǎo)致農(nóng)民城市化速度放緩，就業(yè)壓力增大，都要求中國的土地制度改革，土地的流轉(zhuǎn)與規(guī)?；?jīng)營應(yīng)該因地制宜、循序漸進(jìn)而不能一刀切、一蹴而就。
但循序漸進(jìn)并不是拖延改革的借口，鑒于落后的農(nóng)地制度已經(jīng)成為中國繼續(xù)現(xiàn)代化的瓶頸，應(yīng)該采取積極措施為徹底的農(nóng)地制度改革創(chuàng)造條件：1完善法制，提高農(nóng)民的自組織能力。只有受到保障的產(chǎn)權(quán)才有意義，如果法制不完善，私有產(chǎn)權(quán)得不到有效保障或保障成本太高，那么，產(chǎn)權(quán)是否私有化就沒有實(shí)質(zhì)性意義。權(quán)利必須依賴于權(quán)力進(jìn)行保護(hù)，農(nóng)民的分散性，無組織性使其缺乏政治能力，使這一最大的單一社會群體長期處于被其他權(quán)力集團(tuán)壓迫的地位。要維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)力，獲得平等的公民權(quán)，農(nóng)民必須組織起來，獲得與自己的人口比例相稱的發(fā)言權(quán)。
2盡快廢除城鄉(xiāng)二元戶籍體制。城鄉(xiāng)二元戶籍體制是造成農(nóng)民偽城市化的主要原因，應(yīng)盡快廢除不合理的城鄉(xiāng)二元戶籍體制，賦予農(nóng)民平等的公民權(quán)，從而緩解社會矛盾，加速農(nóng)民的城市化，做實(shí)農(nóng)民的城市化。在降低農(nóng)民的就業(yè)、生存、養(yǎng)老風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)民的城市化預(yù)期;而只有穩(wěn)定預(yù)期，農(nóng)民才會放棄對小塊土地的所有權(quán)，促進(jìn)土地的集約化經(jīng)營。3完善基礎(chǔ)設(shè)施，整治國土。
農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營建立在完善的基礎(chǔ)設(shè)施之上，但很多基礎(chǔ)設(shè)施具有公共產(chǎn)品的性質(zhì)，必須依賴政府提供，這就要求政府增加對農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投資，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造良好條件。同時(shí)中國耕地梯田、坡耕地比例高，嚴(yán)重制約農(nóng)業(yè)規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，使耕地生產(chǎn)潛力難以發(fā)揮。只有盡快進(jìn)行國土整治、改良耕地，以減少水土流失，加速農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營。但由于國土整治投資大、周期長，致使私人資本難以承擔(dān)，政府有必要從國家的公共利益、長期利益出發(fā)承擔(dān)主要責(zé)任。
在此基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)該采取其他措施積極地推動中國的農(nóng)地制度改革。在全國范圍內(nèi)，政府應(yīng)盡快完成土地確權(quán)、強(qiáng)化土地使用權(quán)、加速土地的流轉(zhuǎn)，并擴(kuò)大土地增減掛鉤政策的適用范圍，為農(nóng)地的自由流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件。當(dāng)然，政府也可以根據(jù)各地的不同情況實(shí)行不同的土地制度，在一些發(fā)達(dá)地區(qū)，大城市周邊以及東北人口密度較低的地區(qū)已經(jīng)具備進(jìn)一步明晰土地產(chǎn)權(quán)的條件，政府可以在這些地區(qū)進(jìn)行大膽的土地制度改革試驗(yàn)，包括小產(chǎn)權(quán)房有條件地轉(zhuǎn)正和集體土地與國有土地的并軌，并不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步推廣。
在其他地區(qū)，政府的主要任務(wù)是促進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)，穩(wěn)定土地的權(quán)力預(yù)期，加快農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，并進(jìn)一步做好新市民的城市化，化解偽城市化問題，繼續(xù)減少農(nóng)民數(shù)量，深化新農(nóng)村建設(shè)，為劉易斯拐點(diǎn)的全面到來創(chuàng)造條件。同時(shí)應(yīng)根據(jù)時(shí)代的發(fā)展不斷地進(jìn)行制度創(chuàng)新，打破農(nóng)地制度改革僵局，突破中國現(xiàn)代化的瓶頸，從而實(shí)現(xiàn)后發(fā)趕超目標(biāo)。
近代中國土地政策的演變論文篇二
《 新中國成立以來農(nóng)村土地政策的思考 》
摘要：土地問題是農(nóng)業(yè)問題中的重中之重，合理的土地政策有利于推動農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。新中國成立以來，我國的土地政策不斷變化，分析土地政策的歷史演變、總結(jié)規(guī)律、發(fā)現(xiàn)新問題并提出相應(yīng)的建議對農(nóng)村今后發(fā)展具有重要的意義。
關(guān)鍵詞：土地政策;歷史演變;新問題;改革建議
【中圖分類號】 F301 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】 A 【文章編號】 1671-1297(2013)03-0012-01
一 建國以來農(nóng)村土地政策的演變
建國以來，我國農(nóng)村土地政策不斷變化，根據(jù)農(nóng)村土地政策的演變過程，本文分成以下幾個(gè)歷史時(shí)期對土地政策進(jìn)行描述與評價(jià)。首先，建立農(nóng)民土地私有制(1949-1952年)這個(gè)時(shí)期的土地政策是沒收地主土地，把農(nóng)村土地平均分配給農(nóng)民。農(nóng)村土地制度的特點(diǎn)是：土地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)高度地統(tǒng)一于農(nóng)民，農(nóng)民既是土地的所有者，又是土地的自由經(jīng)營者。這個(gè)時(shí)期農(nóng)業(yè)生產(chǎn)快速發(fā)展，超過了歷史最好水平。其次，實(shí)行農(nóng)業(yè)合作化(1953-1978年)。農(nóng)業(yè)合作化過程被分為三個(gè)階段：一是互助組;二是初級農(nóng)業(yè)合作社;三是高級合作社。這一時(shí)期，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)得到進(jìn)一步發(fā)展。
在全國在遭受嚴(yán)重自然災(zāi)害的情況下主要農(nóng)作物產(chǎn)量仍然保持持續(xù)增長的勢頭。再次，高級農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社和人民公社。各高級社的全部生產(chǎn)資料歸公社所有，勞動力和產(chǎn)品也由公社統(tǒng)一調(diào)配使用，農(nóng)村土地制度完全具有了公有性質(zhì)。但是，農(nóng)業(yè)合作化和人民公社化進(jìn)程過快，脫離了我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展的客觀實(shí)際，限制和束縛了土地制度的優(yōu)化和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的增長。再加上農(nóng)業(yè)連年遭受自然災(zāi)害，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)急劇下降，糧食等農(nóng)副產(chǎn)品供應(yīng)嚴(yán)重不足。
再次，建立聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制(1978年至今)1980年9月，中共中央下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和完善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制的幾個(gè)問題》的通知，指出要加強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制，肯定了包產(chǎn)到戶，并要求在一定時(shí)間內(nèi)得到穩(wěn)定。2002年通過的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》把家庭承包經(jīng)營制度中比較成熟的做法以法律形式固定下來。至此，基本上實(shí)現(xiàn)了以聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為中心的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革。
二 農(nóng)村土地政策演變總結(jié)
總結(jié)60年的農(nóng)村土地政策，可以發(fā)現(xiàn)一些規(guī)律：只有當(dāng)農(nóng)村土地政策符合經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律時(shí)，農(nóng)村的生產(chǎn)生活才能順利進(jìn)行。首先，土地所有權(quán)和使用權(quán)分離。從以上三個(gè)階段農(nóng)村土地政策來看，土地改革和高級社、人民公社時(shí)期把土地所有權(quán)和使用權(quán)高度統(tǒng)一，明顯地束縛了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，而實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)和使用權(quán)分離的初級社時(shí)期和家庭承包經(jīng)營制時(shí)期是農(nóng)村生產(chǎn)力得到發(fā)展的時(shí)期。其次，農(nóng)戶是農(nóng)村土地的微觀產(chǎn)權(quán)主體。無論是土地改革還是家庭承包經(jīng)營制，都是以土地分到農(nóng)戶的變革推動了我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展。最后，土地經(jīng)營由分散到集中。土地由分散占有到相對集中占有是土地制度發(fā)展的趨勢。從我國土地制度的演變可以看出，我國農(nóng)村土地制度的發(fā)展也順應(yīng)這一發(fā)展趨勢。
三 農(nóng)村土地承包政策運(yùn)行的新問題
1.最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，沒有能抑制耕地持續(xù)減少，從根本上動搖農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)穩(wěn)定。耕地減少除了災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素外，建設(shè)占用是主要因素。
2.土地調(diào)整面臨壓力，影響承包權(quán)穩(wěn)定。①起點(diǎn)不公，容易引發(fā)土地調(diào)整。②國家征收、新農(nóng)村建設(shè)中占用引發(fā)的土地調(diào)整。③土地調(diào)整或者農(nóng)田的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)當(dāng)中引發(fā)的土地調(diào)整。④農(nóng)業(yè)招商引資的活動引發(fā)的土地調(diào)整。⑤公社體制下的習(xí)慣，干部配置資源的欲望。
3.土地流轉(zhuǎn)的政策目標(biāo)沒有實(shí)現(xiàn)。①流轉(zhuǎn)的土地政策目標(biāo)有兩條：一是穩(wěn)定土地承包關(guān)系，二是發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。從現(xiàn)實(shí)的情況看穩(wěn)定土地承包關(guān)系的效果要高于規(guī)模經(jīng)營的效果，實(shí)現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營這樣一個(gè)目標(biāo)還有很長得路要走。②土地流轉(zhuǎn)政策很容易受到惠農(nóng)政策的影響。例如，糧食承包直補(bǔ)按承包耕地或者糧食播種面積來補(bǔ)，有土地就有補(bǔ)助，這個(gè)時(shí)候大家都不太愿意流轉(zhuǎn)。③土地流轉(zhuǎn)過程中政府的積極性高于農(nóng)民的積極性，政府推動土地流轉(zhuǎn)的時(shí)候常常會侵犯農(nóng)民的土地承包權(quán)。④非耕地承包的運(yùn)行矛盾比較突出，最重要的矛盾是在四荒地占有不公平的矛盾，因?yàn)樗幕牡夭皇前醇彝?、按人口分配的，是按照招?biāo)或者其他的方式，強(qiáng)調(diào)效率優(yōu)先。林地的承包不僅有不公平的問題還存在著看法森林的風(fēng)險(xiǎn)。
四 進(jìn)一步完善農(nóng)村土地承包政策的改革建議
1.完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度。第一，守住底線18億畝，堅(jiān)決控制。根據(jù)“十一五”規(guī)劃綱要，到2010年末，全國耕地面積必須確保不低于18億畝，這是一條直接關(guān)系到13億中國人吃飯問題的底線。第二，拓寬視線。100億畝的農(nóng)用地，比如草地、山地、林地，這都可以生產(chǎn)木本的糧食、油料、棉花可以解決問題。同時(shí)可以通過沙漠的治理擴(kuò)展耕地，例如新疆和田地區(qū)沙漠開墾耕地26萬畝相當(dāng)于一個(gè)中等縣的農(nóng)業(yè)用地。
2.家庭承包的土地應(yīng)該按照集體所有，農(nóng)民永佃，完善財(cái)產(chǎn)權(quán)，進(jìn)一步來穩(wěn)定農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，并作為一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)納入私有產(chǎn)權(quán)的范圍并給予一定的保護(hù)。
3.效率優(yōu)先，兼顧公平。嚴(yán)格林木的保護(hù)這樣的原則來進(jìn)一步完善非耕地特別是林地的改革。
4.推動流轉(zhuǎn)制度建設(shè)，克服非政策目標(biāo)影響下的流轉(zhuǎn)。“依法、自愿、有償”六字原則“依法”原則堅(jiān)持的很不夠，多數(shù)沒有依法按規(guī)定程序流轉(zhuǎn)、沒有依法簽訂規(guī)范合同、沒有依法報(bào)批備案，基本上處于混亂無序、放任自流狀態(tài)，埋下了不少糾紛隱患。
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