社會政策養(yǎng)老論文
社會政策養(yǎng)老論文
隨著經(jīng)濟的發(fā)展和人口結構的變化,中國面臨著人口老齡化和養(yǎng)老金替代率偏高的雙重壓力,構成了對現(xiàn)行社會養(yǎng)老保障制度安全運行的嚴重威脅。下面是學習啦小編為大家整理的社會政策養(yǎng)老論文，供大家參考。
社會政策養(yǎng)老論文篇一
《 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策問題歸因分析 》
摘要 以河北省農(nóng)村為例，結合目前我國新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策的研究背景，從階段性成果和存在的問題2個方面對新農(nóng)保政策實施情況進行分析，并從政策實施主體、政策執(zhí)行主體、政策設計3個角度對新農(nóng)保政策存在的問題進行了歸因分析，以期推進政策問題的解決。
關鍵詞 新農(nóng)村社會養(yǎng)老保險;政策;背景;問題;歸因分析
中圖分類號 F840.67 文獻標識碼 A 文章編號 1007-5739(2014)17-0348-02
作為一項重大惠農(nóng)政策，新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險對于緩解農(nóng)村日益嚴重的養(yǎng)老問題，縮小城鄉(xiāng)差距有積極的推動作用?，F(xiàn)階段新農(nóng)保政策已經(jīng)完成了制度層面基本覆蓋，取得了一系列階段性成果，但在新農(nóng)保政策執(zhí)行過程中卻存在著諸多問題。本文以河北省某村為例，從政策實施主體、政策執(zhí)行主體、政策設計3個角度，對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策在實施過程中存在的問題進行歸因分析，以期推進政策問題的解決。
1 研究背景
面對日益嚴峻的農(nóng)村社會養(yǎng)老問題，我國政府一直致力于構建農(nóng)村社會養(yǎng)老保障體系。2009年9月國務院頒布《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點指導意見》，提出首先在全國10%的縣(市、區(qū))推行“新農(nóng)保”試點工作，并逐步擴大試點，在2020年之前實現(xiàn)全覆蓋。根據(jù)《指導意見》，河北省開始推行“新農(nóng)保”試點工作，分別于2009年、2010年、2011年分3批共106個縣(市)啟動“新農(nóng)保”試點工作。本研究主要針對河北省“新農(nóng)保”試點地區(qū)情況進行調研，抓住了“新農(nóng)保”試點加速擴大的契機，具有承前啟后的作用。一方面，就前3批試點地區(qū)實施過程中存在的問題繼續(xù)深入分析;另一方面，也有助于發(fā)現(xiàn)新農(nóng)保政策實施過程中出現(xiàn)的新問題，這將為新農(nóng)保在全省乃至全國范圍內實現(xiàn)全覆蓋提供有益的經(jīng)驗。
2 新農(nóng)保政策實施情況
2.1 新農(nóng)保政策的階段性成果
河北省保定市定興縣屬于新農(nóng)保政策第3批新增試點地區(qū)，筆者選擇的個案某村新農(nóng)保工作就是在此背景下展開的。2011年7月該村按照縣統(tǒng)一部署，正式推行新農(nóng)保政策，積極開展個人繳費工作以及政策宣傳工作，以縣政府出臺的《致全縣廣大居民的公開信》為基礎積極宣傳新農(nóng)保政策，在完成個人繳費工作的同時，解答農(nóng)民對政策的困惑和疑問。根據(jù)調研數(shù)據(jù)顯示，該村總人口1 183人，符合參保范圍的有765人，而實際參保人數(shù)有573人，參保率為74.9%，參保率與覆蓋率較高。此外，積極進行平臺建設，完善配套設施建設與經(jīng)辦人員隊伍建設。配套設施建設方面，統(tǒng)一為參保人員建立個人賬戶，并辦理郵政儲蓄卡，保證養(yǎng)老金能夠按時按量地發(fā)放到農(nóng)民手中;設立新農(nóng)保服務中心，由新農(nóng)保工作人員完成個人賬戶建立及信息統(tǒng)計等工作，并為農(nóng)民提供政策咨詢。
2.2 新農(nóng)保政策在試點地區(qū)執(zhí)行過程中存在的問題
2009年河北省實施新農(nóng)保政策以來，試點工作取得了一系列階段性成果，但在執(zhí)行過程中也暴露出很多問題。首先，新農(nóng)保政策雖然在短時間內實現(xiàn)了制度層面廣覆蓋，但新農(nóng)保整體覆蓋范圍迅速擴大，真實覆蓋率卻較低，而且解決試點地區(qū)未參保人員參保問題的難度要遠遠大于新增試點地區(qū)有參保意愿的農(nóng)民參保問題的難度。其次，整體參保檔次不合理，繳費檔次選擇向最低繳費水平集中化趨勢明顯，根據(jù)對該村的調研數(shù)據(jù)，僅選擇最低參保檔次(100元)的人口數(shù)就占總數(shù)的84.8%，“多繳多得，少繳少得”的政策設計初衷失去實際意義。最后，根據(jù)對年齡的調查，參保率與參保人年齡段成正相關趨勢，即年齡較大，且無需繳納養(yǎng)老費用的老年人全部參保;中年人的參保意愿則有所下降，但仍然較高;而16～44歲年齡段的人，參保意愿最低。同時，新農(nóng)保政策在實施過程中也顯露出諸多問題。一方面，養(yǎng)老金水平低，實際養(yǎng)老效果不明顯，根據(jù)對村民的訪談，絕大多數(shù)農(nóng)民認為在目前物價不斷上漲的情況下，每月至少300元才能基本滿足老年人的養(yǎng)老需求;另一方面，新農(nóng)保基金管理以縣級為主要統(tǒng)籌單位，存在管理手段缺乏、規(guī)模不經(jīng)濟等問題;另外，配套設施建設工作也有待提高[1-2]。
3 新農(nóng)保政策存在問題的歸因分析
3.1 從政策實施主體――農(nóng)村、農(nóng)民角度分析
3.1.1 農(nóng)村經(jīng)濟水平制約農(nóng)民參保檔次選擇。盡管該縣農(nóng)村經(jīng)濟在改革開放以來取得了較大發(fā)展，但是目前農(nóng)村經(jīng)濟仍然比較落后，仍有一些農(nóng)民處于貧困狀態(tài)。該村經(jīng)濟比較落后，農(nóng)民大多以務農(nóng)和外出打工謀生，且多種植糧食作物，利潤低。另外，農(nóng)產(chǎn)品的深加工企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村集體企業(yè)較少且利潤較低。該村人均年收入5 957元，低于全縣的平均水平，這直接制約了農(nóng)民參保檔次的選擇。特別是某些家庭突發(fā)性事件需要大筆支出導致農(nóng)民的流動資金嚴重不足，進而影響了農(nóng)民參保檔次的選擇，甚至于有些農(nóng)民選擇不參加保險。通過調研發(fā)現(xiàn)，家庭收入低與家庭突發(fā)性事件是制約農(nóng)民參保檔次的主要影響因素。
3.1.2 受周圍群體影響大，隨大流現(xiàn)象嚴重。目前我國農(nóng)村地區(qū)的文化教育建設取得了長足進步，但是農(nóng)民整體文化水平仍然較低，這就使得他們深入了解一項政策的難度較大，而對政策了解的不足也使得他們更易受到周圍群體的影響，因而隨大流現(xiàn)象嚴重。
3.1.3 受諸多因素的影響，其養(yǎng)老意識比較薄弱，相對缺乏長遠考慮。長期以來，我國農(nóng)村地區(qū)一直實行以家庭養(yǎng)老為主的養(yǎng)老方式，子女的供養(yǎng)是老年人晚年生活的重要保障。“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)思想在農(nóng)村地區(qū)仍占據(jù)主導地位，在接受訪談的農(nóng)民中，絕大多數(shù)農(nóng)民傾向于“子女養(yǎng)老”的方式。
3.2 從政策執(zhí)行主體――政府角度分析
3.2.1 新農(nóng)?；鶎庸芾砣藛T工作方法比較粗糙，宣傳方法不當。我國農(nóng)村地區(qū)信息傳播途徑比較少，信息化水平較低，農(nóng)村居民接受信息的主要方式是電視，而對于村莊內部事情則主要通過村支部的大喇叭進行廣播。根據(jù)調研結果發(fā)現(xiàn)：新農(nóng)保工作人員主要是通過大喇叭廣播的方式進行宣傳。這種宣傳方式在我國北方農(nóng)村非常普遍，是村內消息流通的主要方式。農(nóng)村喇叭廣播具有消息傳播速度快、簡單明了等優(yōu)點，但是傳統(tǒng)廣播方式的固有缺陷卻在一定程度上阻礙了“新農(nóng)保”政策的落實。農(nóng)民僅靠大喇叭廣播接收到的信息量很少且不成系統(tǒng)，加之接受新事物需較長時間，這種宣傳方式影響了農(nóng)民參保積極性與整體參保率。 3.2.2 新農(nóng)保經(jīng)辦人員不足，培訓配套設施建設相對滯后。根據(jù)調研發(fā)現(xiàn)，該縣在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府建立了新農(nóng)保服務中心作為專門的新農(nóng)保政策的管理機構，但是新農(nóng)保服務中心也面臨著工作量大、工作人員缺乏、待遇與補助得不到落實等問題，這將影響新農(nóng)保工作人員的積極性。另外，在個人賬戶的建立、保存等工作程序中仍存在著大量手寫資料，這無形中加大了工作量，影響了工作效率，增加了成本，這是迫切需要解決的問題。
3.2.3 基層政府職責缺位，集體補助得不到落實，基金保值增值困難?；鶎诱谪瀼芈鋵嵳叩倪^程中，由于自身實際條件的限制以及為規(guī)避風險，導致政府職責缺位，使得很多政策設計的初衷都得不到落實。根據(jù)《指導意見》的規(guī)定，新農(nóng)?；鹬饕烧a貼、集體補助、個人繳費構成，而在具體財政補貼實施過程中，中央財政的基礎養(yǎng)老金補貼得到了充分落實，但集體補助則得不到落實。根據(jù)對試點地區(qū)當?shù)貐⒈＞用竦脑L談，發(fā)現(xiàn)由于農(nóng)民集體經(jīng)濟整體上比較落后，效益不好，造成有條件的集體對個人繳費進行補助的規(guī)定成為空談。另外，在新農(nóng)?；鸬墓芾韱栴}上，縣級政府受統(tǒng)籌層次低、相關專業(yè)人才缺乏的限制，同時本著規(guī)避風險，多一事不如少一事的原則，主要將基金存儲在銀行或買國債，從而保證基金的絕對安全，而這種拒絕引入競爭機制的做法也直接導致基金保值、增值困難[3-4]。
3.3 從政策設計角度分析
3.3.1 政策采取不分參保檔次的定額補貼方式，政策激勵程度不足。新農(nóng)保政策參保繳費分5個檔次的設計初衷是適應不同地區(qū)農(nóng)民不同收入水平及繳費能力的差異性，滿足農(nóng)民多樣化的養(yǎng)老需求，但是在財政補貼設計上卻存在不合理之處，按照《實施意見》規(guī)定，選擇不同繳費檔次的參保對象都統(tǒng)一給予每年30元的財政補貼，由省、縣級財政負責支付。政府對其補貼的金額都是一定的，激勵程度不足，未能建立起期望中“多繳多得、長繳多得”的機制。同時發(fā)現(xiàn)新農(nóng)保政策中不區(qū)分參保檔次的定額補貼方式是影響農(nóng)民選取較高參保檔次的最主要因素。選擇5個繳費檔次中的任何一個，政府財政給予的補助都是30元，這嚴重地削弱了農(nóng)民參保的積極性。將手中并不多的流動資金交給政府管理，自己卻得不到其他的好處，因而80%以上的參保人員選擇100元的繳費檔次也就不足為奇。對農(nóng)民而言，100元的繳費檔次是當前新農(nóng)保政策下農(nóng)民的最合理選擇。
3.3.2 參保繳費過程中的“弱強制性”作用不大。按照《指導意見》的規(guī)定，年滿60周歲的老人可以無需繳費，直接按月領取基礎養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費。政策采取此“弱強制性”設計初衷是為了擴大制度覆蓋率，充分發(fā)揮其養(yǎng)老作用，但實際執(zhí)行過程中卻南轅北轍，捆綁政策的制定雖然一定程度上擴大了覆蓋率，但卻影響了參保的自愿性原則，造成了參保檔次選擇向最低標準集中化的趨勢。顯然，農(nóng)民在非自愿、不得不參保的情況下，肯定會傾向于選擇最低的繳費檔次，即100元，因而這種捆綁性質的政策在很大程度上影響了一部分農(nóng)村居民的參保積極性，并對政策產(chǎn)生了一定的誤解。
3.3.3 新農(nóng)保政策縣級統(tǒng)籌級別過低。根據(jù)《指導意見》的規(guī)定，新農(nóng)保主要由縣級政府機關統(tǒng)籌。而統(tǒng)籌層次過低導致了一系列問題的產(chǎn)生。統(tǒng)籌層次過低嚴重影響了流動人口的參保意愿，農(nóng)民工與適婚年齡女青年表現(xiàn)的尤為明顯。
4 結語
本文以對河北省某村的調查為基礎，通過對新農(nóng)保實施情況、存在問題及原因的分析，發(fā)現(xiàn)新農(nóng)保已經(jīng)基本完成了制度層面的全覆蓋，實現(xiàn)了全民參保，取得了一系列階段性成果。但不可否認的是，在政策實施過程中暴露出的問題是值得反思與總結的，并需要在下一階段的政策執(zhí)行中去規(guī)避。因而，當前最重要的問題是思考如何在下一階段政策執(zhí)行中，將目前新農(nóng)保的制度全覆蓋推向實際全覆蓋，實現(xiàn)真正的全民參保，從而真正發(fā)揮新農(nóng)保在養(yǎng)老保險方面的巨大作用，這既是本研究的不足，也是下一階段研究的重點。
5 參考文獻
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社會政策養(yǎng)老論文篇二
《 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策執(zhí)行工作探析 》
摘要：新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策的實施，不僅有利于逐步縮小城鄉(xiāng)差距，改變城鄉(xiāng)二元結構，而且有助于實現(xiàn)廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)，解決以后獨生子女所面臨的贍養(yǎng)難問題，對于促進農(nóng)村經(jīng)濟社會全面發(fā)展具有重大的現(xiàn)實意義。本文結合當前推廣新型農(nóng)村養(yǎng)老保險工作面臨的形勢，重點研究開展新型農(nóng)村養(yǎng)老保險工作長效機制，提出的對策建議值得關注。
關鍵詞：新型農(nóng)村養(yǎng)老保險 機制 對策
20世紀90年代推行的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度(以下簡稱“舊農(nóng)保”)，因受農(nóng)民低水平現(xiàn)金收入的影響而失敗，使農(nóng)民未能實現(xiàn)家庭保障向社會保障的轉變。為解決農(nóng)民增收問題，縮小城鄉(xiāng)差距，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會協(xié)調發(fā)展，自2010年開始，我國許多地方在舊農(nóng)保的基礎上，開始推行新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策。作為一項惠民政策，在實施過程中必然產(chǎn)生一些問題，本文結合工作實際，作簡要探討。
一、新型農(nóng)村養(yǎng)老保險政策實施過程中存在的問題
(一)新農(nóng)保政策宣傳不到位，農(nóng)民參保積極性不高。受地方財力影響，各地對這項政策宣傳存有誤區(qū)，政策不到戶的現(xiàn)象比較普遍。調研發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村不愿意參保的大部分是年輕人，他們覺得自己還年輕，還沒有考慮自己的養(yǎng)老問題，雖然老年農(nóng)民已經(jīng)在越來越關心自己的養(yǎng)老問題，但卻在一定程度上受限于自己的子女;也有一部分年輕人為了自己的父母可以領取養(yǎng)老金而參保，但他們普遍認為，15年的最低繳費年限有些長，擔心在這過程中政策會變。由于大部分農(nóng)民依然相信養(yǎng)老應該依靠自己的子女或者自己，認為新農(nóng)保政策與自己的生活關系不大。加上缺乏主動了解新農(nóng)保政策的積極性，部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為提高參保率，強制農(nóng)民參保的行為時有發(fā)生。
(二)傳統(tǒng)思想限制了新農(nóng)保政策的推廣。20世紀90年代推行的舊農(nóng)保制度根據(jù)農(nóng)民參保繳費多少建立農(nóng)民的個人賬戶，形成一個自我積累的模式，沒有財政的支持與補助，其實質是農(nóng)民的自我儲蓄積累，因受制于農(nóng)民低水平的現(xiàn)金收入而失敗。農(nóng)民擔心新農(nóng)保和舊農(nóng)保沒什么差別，只是換湯不換藥，起不到什么實質性的保障作用。目前，各地農(nóng)村養(yǎng)老方式還維持依靠家庭解決，農(nóng)民在年老體弱或喪失勞動能力之后，養(yǎng)老的任務往往落到兒孫身上。目前大部分農(nóng)村老人認為自己子女孝順，可以依靠子女贍養(yǎng)來解決自己的養(yǎng)老問題，隨著農(nóng)村青年紛紛進城打工謀生，農(nóng)村大量孤獨的“空巢老人”日益增多，“養(yǎng)兒防老”的傳統(tǒng)已難以維持。
(三)新農(nóng)保政策試行辦法存有不規(guī)范的地方。各地出臺的實施政策表明，新農(nóng)保保險金待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金組成，支付終身。基礎養(yǎng)老金：基礎養(yǎng)老金標準為每人每月55(55元由中央財政補助80%，其他由地方政府負擔)。個人賬戶養(yǎng)老金：個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶全部儲存余額除139。政府補貼：政府對參保人繳費給予補貼，補貼標準為每人每年30元。但對于現(xiàn)在選擇每年繳費100元、200元、300元、400元、500元，60歲之后相應每月可領取的養(yǎng)老保險金數(shù)額沒有明確、詳細、具體的規(guī)定。農(nóng)民只是知道不同的繳費標準，對于相應的應該領取的養(yǎng)老金數(shù)額并不清楚，一定程度上影響了農(nóng)民對該政策的準確理解及信任，也阻礙了農(nóng)民積極參保。同時，新農(nóng)保政策對農(nóng)民異地參保、轉移沒有明確規(guī)定，也直接影響了一部分農(nóng)民參加到新農(nóng)保中來
(四)基礎養(yǎng)老金標準與個人賬戶養(yǎng)老金待遇偏低。按照國務院關于新農(nóng)保試點《指導意見》的規(guī)定，年滿60周歲的農(nóng)村老年人不用再繳費，可以每人每月領取55元的基礎養(yǎng)老金，地方政府可以根據(jù)實際情況提高基礎養(yǎng)老金標準。實際執(zhí)行過程中，受地方財力影響，對領取待遇人員，只補貼55元的基礎養(yǎng)老金，各地普遍沒有提高基礎養(yǎng)老金標準。對于60歲以上的農(nóng)村老人，僅靠每月55元的基礎養(yǎng)老金，只能勉強維持其生存，有時連溫飽問題都解決不了。
二、推進新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點工作的對策
(一)動員各級力量，對政策宣傳應擴面提高。農(nóng)民參與新農(nóng)保的意愿在很大程度上取決于政府部門的宣傳工作。農(nóng)民由于受傳統(tǒng)文化、自身文化水平等因素的限制，其對國家政策的了解程度低，從而降低了農(nóng)民的參與積極性。因此，相關政府部門應該采取更多的措施宣傳新農(nóng)保政策，使新農(nóng)保這項重大惠農(nóng)政策真正的深入人心，讓農(nóng)民感受到該政策將為其帶來的實惠，提高他們的參與積極性。
(二)上級財政應加大補助力度，提高基礎養(yǎng)老金標準。目前，55元基礎養(yǎng)老金，標準過低，難以維持生存，起不到保障作用。國家應該不斷增加財政支出，投入更多的資金到加快建立健全覆蓋農(nóng)村居民的社會養(yǎng)老保障體系中來，適當提高基礎養(yǎng)老金標準，逐漸健全我國的社會保障體系。同時，各地方政府也應該根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況，適當增加財政支出，提高當?shù)卣幕A養(yǎng)老金補貼標準。只有逐步提高基礎養(yǎng)老金的標準，才能從根本上解決農(nóng)村居民的養(yǎng)老問題，進而有利于逐步縮小城鄉(xiāng)差距，改變城鄉(xiāng)二元結構，而且有助于實現(xiàn)廣大農(nóng)村居民老有所養(yǎng)，解決以后獨生子女所面臨的贍養(yǎng)難問題。
(三)完善相關辦法，及時解決養(yǎng)老保險關系的異地轉移接續(xù)問題。《新農(nóng)保試點指導意見》明確規(guī)定“具有農(nóng)業(yè)戶籍，年滿16周歲(不含在校學生)，未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農(nóng)村居民，可以在戶籍所在地自愿參加新農(nóng)保”。這一規(guī)定使得大量在外地打工或者長期居住在外地的農(nóng)民無法參加到新農(nóng)保中來。由于二元戶籍制度，他們既無法參加居住地職工基本養(yǎng)老保險，也無法參加居住地農(nóng)村居民養(yǎng)老保險。因此，解決養(yǎng)老保險關系的異地轉移接續(xù)問題刻不容緩。
(四)建立長效機制，健全新農(nóng)保與舊農(nóng)保等其他社會保障政策的銜接工作。由于舊農(nóng)保在農(nóng)民心中有著不可磨滅的影響，因此，一定要做好新舊農(nóng)保的銜接。凡參加舊農(nóng)保、年滿60周歲且已領取養(yǎng)老金的參保人，應該可以享受新農(nóng)保的基礎養(yǎng)老金;未滿60周歲且沒有領取養(yǎng)老金的參保人，應該可以將老農(nóng)保個人賬戶資金并入新農(nóng)保個人賬戶，按新農(nóng)保政策繼續(xù)參保。同時應做好新農(nóng)保政策與被征地農(nóng)民養(yǎng)老保險的銜接，新農(nóng)保政策與享受農(nóng)村計劃生育家庭獎勵政策、農(nóng)村五保供養(yǎng)、社會優(yōu)撫、農(nóng)村最低生活保障制度等政策的銜接，進而使廣大農(nóng)民最大限度的獲得實惠。
社會政策養(yǎng)老論文篇三
《 發(fā)展型社會政策視角下新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的構建 》
摘要：新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險還存在一些尚待解決的問題，通過對發(fā)展型社會政策的認識，對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中幾個受到關注的層面進行了探討， 提出新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的完善與發(fā)展路徑就是加強社區(qū)組織的培育，重建農(nóng)村經(jīng)濟組織和融入社會組織。
關鍵詞：發(fā)展型社會政策;新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險;發(fā)展路徑。
隨著我國社會主義市場經(jīng)濟體制的不斷深入和完善，在農(nóng)村地區(qū)建立廣泛而完善的社會養(yǎng)老保險政策愈發(fā)顯得重要，它的建立不僅能保障農(nóng)村老年群體的晚年生活，而且能維護農(nóng)村地區(qū)的社會穩(wěn)定， 還可以為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調發(fā)展打下堅實的基礎。農(nóng)村社會養(yǎng)老保險政策作為國家構建社會養(yǎng)老保障體系的一個重要組成部分，其政策自身的設計以及政策推行過程所產(chǎn)生的效果離不開社會政策的指引，它對新時期農(nóng)村生產(chǎn)和生活方式的轉變都將產(chǎn)生積極的推動作用。本研究擬從社會政策的視角出發(fā)來探討農(nóng)村的社會養(yǎng)老保險，以期對新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度的構建提出合理的發(fā)展路徑。
1問題的提出。
以黨的十六大提出的“在有條件的地方探索建立農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度”為標志，我國農(nóng)村養(yǎng)老保險工作已進入一個全新的發(fā)展時期。 學術界和政府部門在總結過去農(nóng)村社會養(yǎng)老保險經(jīng)驗與教訓的基礎上，開始探索建立具有中國特色的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度，并由此形成了許多各具地方特色的制度模式，這些保障特色鮮明、保險差異較大的制度模式是各地結合本地實際自主創(chuàng)新的結果，同時為2009 年國務院開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險在全國的試點提供了重要的經(jīng)驗。
國務院于2009 年 9 月 1 日發(fā)布的 《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》標志著新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(以下簡稱新農(nóng)保)已由各地小規(guī)模探索階段轉入全國大范圍正式試點階段。 該指導意見的發(fā)布也意味著全國統(tǒng)一的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度即將建立。但隨著各地試點工作的逐步深入，新農(nóng)保并沒有表現(xiàn)出預期的效果，現(xiàn)實中還存在一些尚待解決的問題，比如農(nóng)村社會養(yǎng)老保險上缺乏長遠的戰(zhàn)略規(guī)劃，在經(jīng)濟政策與社會政策方面傾向于“重經(jīng)濟輕社會”;在制度之間的有效銜接不夠，在社會政策內部傾向于“重消極保護輕積極發(fā)展”;對社會資源的發(fā)動不夠，缺乏發(fā)展性和包容性，沒有激發(fā)已有的社會資源;在參與主體方面，傾向于國家“行動主體一元化”[1]。而此類內容的考慮都需要把社會政策與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險兩者結合起來。
2發(fā)展型社會政策與新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險。
2.1 社會政策理論及其發(fā)展。
在傳統(tǒng)觀念上，政府一直被視為應用型社會政策的服務提供者或介入者，是具有經(jīng)濟理性的行動者，在實踐中體現(xiàn)為國家總是以最小的方式采取行動應對貧困者之需。 其后由于“福利國家”概念的盛行，對社會政策的理解才逐漸拓寬，但僅局限于綜合性、系統(tǒng)性的公共社會政策這一概念之中。 當凱恩斯以公共投資促進就業(yè)為原則解釋種種經(jīng)濟規(guī)則時，才促使政府為重要的社會部門，如衛(wèi)生、教育等部門提供資金。 除此之外，也對弱勢群體提供法定的額外援助，主要是針對失業(yè)和社會保障方面的給付。 但縱觀西方社會的發(fā)展歷史可以看出，在相當長的一段時間內，社會政策被認為等同于政府干預。 為了滿足社會需求，政府干預運行的是以最小化“補缺型”的社會模式，是以“社會部門以零碎的、應急性的方式逐步擴張，以應對政治壓力”為特征的“漸進型福利模式”，是以“城市一邊倒”為結局的，政治精英們?yōu)椴┤∵x票時，多數(shù)都會忽略大部分農(nóng)村貧困人群的迫切需求[2]。20 世紀 90 年代中期，由詹姆斯·米奇利、安東尼·吉登斯和阿馬蒂亞·森等人所倡導的發(fā)展型社會政策，從一開始就把其核心理論生產(chǎn)力看作是社會政策發(fā)展的一個重要要素，并闡釋其是一種社會投資行為，區(qū)別于傳統(tǒng)的社會政策;在農(nóng)村生計思路上，堅持以“把民眾置于中心位置”作為向農(nóng)村貧困人群賦權被視為一項重要的進步措施;在社會政策與農(nóng)村發(fā)展思路上，強調整體性思路，并把受益人的參與作為整體過程的一個關鍵要素。不僅如此，還特別指出社會政策對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻，注重經(jīng)濟、社會協(xié)調發(fā)展;強調從中長期發(fā)展戰(zhàn)略角度入手，強化“上游干預”;加強社會資本積累，注重社會投資等等[3]。這些論斷對于近年來我國在新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險上的發(fā)展有著較強的現(xiàn)實針對性。
2.2 新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中幾個關注的層面。
1)從政府層面來講，新農(nóng)保構建的根本出發(fā)點是基于經(jīng)濟發(fā)展的效率目標。 目前學術界普遍認為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度需要創(chuàng)新的主要理由是：農(nóng)村人口老齡化速度過快并呈現(xiàn)高齡化趨勢;家庭養(yǎng)老觀念淡化和土地保障功能逐步弱化;老農(nóng)保長期以來處于停滯狀態(tài)且制度難以為繼。但這不是制度創(chuàng)新的理由， 因為這些因素在 20 世紀末就已經(jīng)出現(xiàn)，并導致了制度的非均衡狀態(tài)，成為制度創(chuàng)新的誘致因素，但不一定導致制度創(chuàng)新[4]。因為只有在制度創(chuàng)新的收益符合制度創(chuàng)新主體 (尤其是政府)的利益最大化，并使制度創(chuàng)新的主體具有充分的改革動機和能力時， 制度創(chuàng)新才會成為現(xiàn)實。 以 1999～2008 年財政收入為例， 這 10 年是我國財政的高增長期，但制度創(chuàng)新即新型農(nóng)村養(yǎng)老保險制度的試點卻選擇在金融危機背景下的2009 年， 并不是安排在財政能力最強的過去10 年， 也未選擇制度非均衡的因素已經(jīng)凸顯的20 世紀末。 這說明新農(nóng)保構建的決定因素不是來自外在的壓力和財政能力，而是來自政府決策層面的實際創(chuàng)新動機———盡快走出金融危機的陰影，繼續(xù)保持經(jīng)濟的高速發(fā)展。 為了實現(xiàn)此目標，必須啟動農(nóng)村消費市場，增強經(jīng)濟發(fā)展后勁[4]。
2)從市場層面來看，養(yǎng)老保險基金保值增值困難。 一是由于受官本位思想的影響，當前新農(nóng)?；鹬饕峭ㄟ^存入銀行和購買國債的形式來保障基金“保值和增值”。 雖然政策明文規(guī)定農(nóng)?；鹂梢陨孀愎善钡韧顿Y工具，但由于基層基金管理者的“理性”投資理念很難保障基金的保值和增值，把農(nóng)保基金投資股票看作“高壓線”，寧愿把基金存入銀行和購買國債，即使實際收益率為負，也沒有人會追究當事人的責任[5]。 二是個人賬戶儲存額的保值增值。 按照《關于開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》所規(guī)定的“個人賬戶儲存額目前每年參考中國人民銀行公布的金融機構人民幣一年存款利率計息”， 這對于數(shù)額并不算大的養(yǎng)老賬戶實現(xiàn)養(yǎng)老基金的保值和增值是非常困難的，即使不考慮通貨膨脹的影響，也滿足不了養(yǎng)老的需求。
3)從資源開發(fā)水平層面來看，已有的資源沒有得到有效的開發(fā)。
就我國農(nóng)村目前經(jīng)濟組織發(fā)展狀況和水平而言，除了少數(shù)經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)(如上海、浙江)發(fā)展得比較好以外，全國范圍內“空殼村”已多達60%，全國村一級的經(jīng)濟組織沒有發(fā)揮應有的作用，農(nóng)村社區(qū)資源沒有得到有效的整合。主要表現(xiàn)為：一是集體經(jīng)濟難見蹤影。緣于20 世紀 90 年代初，國家鼓勵大辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，搞活經(jīng)濟，造成了村村辦企業(yè)，一哄而上的局面。 結果由于經(jīng)營管理不善、資金投入不足等原因最終致使村集體企業(yè)大量破產(chǎn)，不僅形成了高額債務，還造成村集體的沉重負擔，致使現(xiàn)今一些地方政府對村辦集體企業(yè)持不支持的態(tài)度。 其后由于家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的確立，雖然解決了人民公社時期的種種弊端，調動了廣大農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，適應了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展要求，搞活了農(nóng)村經(jīng)濟，但各村幾乎將 90%以上的集體生產(chǎn)資料分配到戶，造成集體經(jīng)濟的弱化，形成有“分”無“統(tǒng)”的現(xiàn)有格局。 僅存的少數(shù)集體經(jīng)濟幾乎都沒有集體經(jīng)濟收入來源，每年僅靠上級轉移支付來勉強維持正常運轉，嚴重阻礙了集體經(jīng)濟的發(fā)展。 二是人才短缺。 由于受農(nóng)村所處的地理環(huán)境和傳統(tǒng)觀念所限以及現(xiàn)在社會現(xiàn)實問題的影響，很難吸引到人才。三是農(nóng)村集體經(jīng)濟自身制度缺陷。 林毅夫曾把生產(chǎn)者合作社作為完全市場條件下的企業(yè)，在進行微觀研究中指出，集體經(jīng)濟不成功的主要原因是其組織內部為了激勵勞動而進行監(jiān)督的成本太高[6]。
4)從農(nóng)民個人層面來看 ，農(nóng)民收入有限 ，參保檔次低。 受市場因素的影響，農(nóng)村的物價水平甚至比城市還高。 在收入有限的前提下，只能以降低生活消費來滿足基本需求。 相關數(shù)據(jù)顯示，2008 年農(nóng)村地區(qū)物價上漲幅度比城鎮(zhèn)高出0.9 個百分點 ，直接導致農(nóng)村居民實際生活水平下降。 當年農(nóng)村居民人均生活消費支出3 661 元， 而城鎮(zhèn)居民人均生活消費支出為11 243 元。 城鄉(xiāng)居民生活消費支出比從1978 年的 2.68∶1 擴大到 2008 年的 3.07∶1， 也就是說，目前城鎮(zhèn)居民一個人的消費相當于 3 個農(nóng)村居民的消費。因此，受收入水平的影響，同時為響應鄉(xiāng)村干部的參保要求，參與投保的農(nóng)民一般只會選擇最低的檔次投保，導致領取的保險金額較少，發(fā)揮不了養(yǎng)老作用。
3新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的完善與發(fā)展路徑。
要克服新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險問題上的上述障礙，必須立足于當前中國農(nóng)村社會環(huán)境的新情況和新特征，研究如何從發(fā)展的角度把協(xié)調經(jīng)濟發(fā)展和社會發(fā)展有機地結合起來，它是構建新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的基礎性工作。
正如發(fā)展型社會政策所強調的那樣，發(fā)展主義為社會政策提供了一個宏觀的理論視角，在一個全面的、國家導向的發(fā)展過程中尋求社會政策和經(jīng)濟政策的結合，將公民社會和商業(yè)組織都包括在促進社會發(fā)展目標實現(xiàn)的過程之中[2]。
3.1 加強社區(qū)組織的培育。
社區(qū)社會組織是指以某一農(nóng)村社區(qū)(特別是某一行政村)為范圍建立起來的，有計劃、有目的地滿足農(nóng)村居民一定需要的各類社區(qū)組織。 這個界定比較寬泛地涵蓋了在農(nóng)村范圍內開展的各類活動和服務，以滿足農(nóng)村老年居民的需要為目標，不以營利為目的，介于政府與企業(yè)之間的且具有不同程度自治性的民間團體。 這些民間團體主要開展各種公益或互益活動，是社區(qū)村民參與農(nóng)村社區(qū)公共事務的有效載體。 由于社區(qū)組織本身的草根性和民主性，能夠與它的成員進行恰當?shù)臏贤ㄅc交流，能夠在各個方面達成一致的基礎上進行自我治理和滿足需要，在社區(qū)范圍內運行效率和效能有著可靠的社會基礎。
農(nóng)村居民通過參加社區(qū)社會組織參與到社區(qū)公共事務之中，一方面提升了社區(qū)農(nóng)村居民參與社區(qū)建設的熱情，交流了感情，同時也改善了社區(qū)的養(yǎng)老生活環(huán)境;另一方面，為推動社區(qū)民主、社區(qū)自治提供了智力支持。 社區(qū)組織的建立為農(nóng)民提供了有效的社會支持網(wǎng)絡，在增進人們相互交往的過程中，構建了各種相互交疊的社會網(wǎng)絡，促進了人們對政府和社會的信任，也增加了他們的社會資本。 這種由區(qū)域內人們橫向交往所產(chǎn)生出來的社會資本會提高政府績效，促進經(jīng)濟發(fā)展，形成“尊老、愛老、扶老”的局面，正如羅伯特 D.普特南[7]提出并強調的那樣，“對于政府穩(wěn)定、政治效率甚至經(jīng)濟進步，社會資本或許比物質甚至人力資本更加重要”。
3.2 重建農(nóng)村經(jīng)濟組織。
在當前形勢下開展農(nóng)村養(yǎng)老，應該積極引導農(nóng)民逐步走向新的聯(lián)合，尤其是要重建農(nóng)村經(jīng)濟合作組織，使其能夠真正代表和維護廣大農(nóng)村社區(qū)農(nóng)民的利益，為農(nóng)村社區(qū)內老年居民的晚年生活提供充足的經(jīng)濟基礎和必要的補充，使農(nóng)民的利益得到公平的體現(xiàn)。 在經(jīng)濟基礎薄弱的地區(qū)，國家可以設立扶貧資金款項，設立專項資金予以扶持，預設一定的時限，以地方政府擔保的形式開發(fā)結合本土特色的經(jīng)濟實體，使農(nóng)村居民在市場中合理創(chuàng)造他們的價值，逐步增強農(nóng)村集體的經(jīng)濟實力和農(nóng)村社區(qū)的自我發(fā)展能力。 Braun等[8]把這種呈現(xiàn)為“逆向反饋機制”的動態(tài)過程稱為貧困陷阱。 由于農(nóng)村經(jīng)濟組織是以自愿、互利、互濟等為特點，因此重建農(nóng)村經(jīng)濟組織時要注重互助、互惠的社會政策效果，使其成為農(nóng)村社會養(yǎng)老保險中的重要載體，為老年居民的生存與服務提供經(jīng)濟支持。
3.3 融入社會組織。
多年來，黨中央一直高度重視社會組織工作建設。 黨的十六屆三中全會以來的歷次全會決議，都特別提到要加強社會組織工作的內容。 黨的十七大更是把社會組織擺到了突出的位置，首次把社會組織置于全面推進社會主義經(jīng)濟建設、 政治建設、文化建設、社會建設“四位一體”的高度之中，并對其進行了全面而系統(tǒng)的論述，十分明確地提出要“加強社會組織建設與管理”。 開展社會組織建設的目的在于培育一個合理的現(xiàn)代社會結構及開放的社會流動機制，進而增進社會福利。 按照廣義的社會福利發(fā)展理念，所有涉及到人們良好狀態(tài)提升的組織性行動都應該包括在內，那么，農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展路徑也要通過組織性行動改善農(nóng)村養(yǎng)老的狀態(tài)與發(fā)展困境，從而使農(nóng)村社會福利得到提升。 此種提升要形成行動主體的多元化，形成既有農(nóng)村社區(qū)自主的自治組織、個人參與，又有政府主導的多元化行動主體，而政府并非單一的行動主體。 多元化的治理主體面對共同的養(yǎng)老實際，發(fā)揮彼此的優(yōu)勢和資源，增進理解和相互信任 ，最終建立一種共同承擔風險和責任的治理網(wǎng)絡[9]。
總之，新農(nóng)保政策的穩(wěn)步推行是基于農(nóng)村社會政策的特定環(huán)境而進行的，是農(nóng)村居民與國家社會政策互動的結果。 在這一互動過程中，只有充分利用好農(nóng)村社區(qū)的已有資源環(huán)境， 調整好社區(qū)組織、農(nóng)村經(jīng)濟組織和社會組織三者之間的關系，才能直接影響新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展路徑，其不僅能夠有效解決我國經(jīng)濟建設過程中復雜的養(yǎng)老問題，而且可以彌補目前我國農(nóng)村社會建設一條腿短的問題。 只有這樣，才能克服新農(nóng)保實施過程中遇到的各類問題， 并逐步實行農(nóng)村養(yǎng)老方式的社會化。
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