淺談中國社會政策論文
淺談中國社會政策論文
中國社會政策體系尚屬發(fā)育中未成形的階段。中國社會政策發(fā)育的環(huán)境,是由基本國情和社會發(fā)展的新跡象培育的。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家整理的中國社會政策論文，供大家參考。
中國社會政策論文范文一：論社會政策與社會預(yù)期
【英文標(biāo)題】On Social Policy and Social Expectation: Also on the Character Orientation of Social Policy in China
【作者簡介】張世青 濟(jì)南大學(xué)法學(xué)院 濟(jì)南 250022
【內(nèi)容提要】經(jīng)濟(jì)政策是實現(xiàn)社會預(yù)期的必要手段，社會政策可以彌補(bǔ)和糾正經(jīng)濟(jì)政策的不足，也有助于社會預(yù)期的實現(xiàn)。西方國家通過社會政策的實施，推動了社會的有序發(fā)展。為促成中國社會預(yù)期的順利達(dá)致，制定和實施有效的社會政策是尤為重要的。有效的社會政策所具的品格體現(xiàn)著公民身份、強(qiáng)制性、公正性、公民參與以及歷史時空性。
【關(guān) 鍵 詞】社會政策/社會預(yù)期/中國社會政策
一、社會預(yù)期的實現(xiàn)需要社會政策
預(yù)期是指人們根據(jù)已知的信息，對未知的情景作出判斷的一種能力。有經(jīng)濟(jì)學(xué)者認(rèn)為，社會預(yù)期是指人們對未來社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和個人處境所做的估計和評價。它包括人們的收入預(yù)期和消費支出預(yù)期等。①筆者認(rèn)為，對社會預(yù)期可做如下認(rèn)識：首先，從社會預(yù)期的主體看，有國家的社會預(yù)期和公眾的社會預(yù)期，國家的社會預(yù)期處于統(tǒng)率地位，公眾受著國家社會預(yù)期的影響，而公眾的社會預(yù)期也作用著國家社會預(yù)期的實現(xiàn)。其次，從社會預(yù)期的周期來看，有當(dāng)下的社會預(yù)期和未來的社會預(yù)期，未來的社會預(yù)期居于長期的戰(zhàn)略地位，而當(dāng)前的社會預(yù)期是實現(xiàn)未來的社會預(yù)期的重要步驟。政府作為公權(quán)力的代表，通過實施各種公共政策，引領(lǐng)著社會的發(fā)展目標(biāo)和前進(jìn)方向，因此，社會預(yù)期的實現(xiàn)與政府的政策導(dǎo)向和執(zhí)政理念是息息相關(guān)的。而公眾對社會的發(fā)展如果有著良好的預(yù)期將促進(jìn)社會的良性運(yùn)行;而一個公眾預(yù)期悲觀的社會，顯然不利于社會的良性運(yùn)行和有序發(fā)展。
1970年代末中國實行改革開放政策以來，為改變落后的國民經(jīng)濟(jì)狀況，實現(xiàn)共同富裕，建設(shè)小康社會和和諧社會以及在21世紀(jì)中葉達(dá)到中等發(fā)達(dá)國家水平，我國在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的指引下，采取了諸多實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的手段。眾所周知，經(jīng)濟(jì)增長的三種方式是消費、投資和出口。有研究表明，目前中國已經(jīng)是典型的出口導(dǎo)向型的經(jīng)濟(jì)增長模式，且依靠投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的比重也愈發(fā)突出。誠然，中國通過投資和出口這兩種主要的經(jīng)濟(jì)增長手段，實現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的高速增長。經(jīng)濟(jì)的高速增長為解決發(fā)展中存在的諸多社會問題，如貧困、失業(yè)、教育、社會保障、住房等等民生領(lǐng)域提供了財力支持，也可以說經(jīng)濟(jì)增長是達(dá)致社會預(yù)期的必要手段和舉措。
然而，就經(jīng)濟(jì)增長模式而言，單純地依靠出口和投資也存在著弊端：對于以出口為導(dǎo)向的經(jīng)濟(jì)增長模式來說，一旦國際市場對中國產(chǎn)品的需求出現(xiàn)萎縮，必然引發(fā)國內(nèi)增長速度快速下滑。②就投資來說，有研究表明，我國經(jīng)濟(jì)增長主要是政府投資、房地產(chǎn)業(yè)投資和能源、設(shè)備等生產(chǎn)資料生產(chǎn)部門投資拉動的結(jié)果。民間投資、居民消費啟而未動。也就是說，中國的投資結(jié)構(gòu)存在著失衡現(xiàn)象。③
總的來看，目前中國的經(jīng)濟(jì)增長方式存在著兩個突出問題：一是內(nèi)需遲遲無法成為經(jīng)濟(jì)增長的第三支重要力量和經(jīng)濟(jì)增長的充沛動力，國內(nèi)消費市場的低迷現(xiàn)象依然存在。孫立平認(rèn)為內(nèi)需不足的原因與滯后的城市化、制度的不確定性和收入結(jié)構(gòu)的不平衡三個重要的結(jié)構(gòu)性因素相關(guān)。二是經(jīng)濟(jì)增長還未很好地轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會發(fā)展，如日益擴(kuò)大的貧富差距現(xiàn)象、中間階層規(guī)模發(fā)展遲滯、社會保障體系不健全，致使國家的社會發(fā)展目標(biāo)并沒有達(dá)到預(yù)期的效果，社會學(xué)所言的“有增長而無發(fā)展”的困境也橫亙在中國社會面前。也就是說，單靠經(jīng)濟(jì)政策無法達(dá)致全面、有效的社會預(yù)期的實現(xiàn)，故而我們還必須依靠完備的和強(qiáng)有力的社會政策促使社會預(yù)期的實現(xiàn)。簡言之，一方面，通過社會政策來彌補(bǔ)和糾正經(jīng)濟(jì)政策的不足;另一方面，依靠社會政策的完善和強(qiáng)化，助推社會建設(shè)的順利前行，進(jìn)而達(dá)致社會預(yù)期的實現(xiàn)。
關(guān)于社會政策的內(nèi)涵和外延，國內(nèi)外學(xué)界有代表性的看法有如下幾種。社會政策的首創(chuàng)者瓦格納認(rèn)為，社會政策是“運(yùn)用立法和行政手段，以爭取公平為目的，清除分配過程中的各種弊害的國家政策。”④英國社會政策大師馬歇爾把社會政策定義為“關(guān)于政府行動的政策，即政府通過向市民提供服務(wù)或收入，從而對他們的福利產(chǎn)生直接的影響。”⑤另一社會政策大師蒂特馬斯則認(rèn)為，社會政策是一種以社會問題為取向，以問題解決為導(dǎo)向，目的在于改善公民福利、引導(dǎo)社會變遷的積極的制度設(shè)置。⑥張敏杰認(rèn)為，社會政策是一個政黨或國家為實現(xiàn)某個歷史時期的路線、任務(wù)，達(dá)到一定目的而在社會生活和社會活動方面實施的有關(guān)行動準(zhǔn)則。⑦吳忠民認(rèn)為，社會政策是指以公正為理念依據(jù)，以保證民眾的基本權(quán)利、提升民生水準(zhǔn)、增進(jìn)社會的整體福利、保證社會安全為主要目的，以國家的立法和行政干預(yù)為主要途徑而制定和實施的一系列的行為準(zhǔn)則、措施、法令、條例的總稱。⑧社會政策的主要領(lǐng)域有社會保障政策、公共醫(yī)療衛(wèi)生政策、住房政策、教育政策、勞動就業(yè)政策、社會福利服務(wù)政策以及針對專門人群的社會政策體系，可見社會政策與個體的生命歷程息息相關(guān)，也關(guān)涉?zhèn)€體福祉水平的高低。
綜合以上學(xué)者對社會政策的研究，社會政策包括如下特征：社會政策屬于政府的一項公共政策;社會政策具有一定的社會價值觀，尤其是具有公平的價值理念;社會政策通過收入再分配、健康和福利服務(wù)以改善和提高公民的社會福利;社會政策通過法律法規(guī)、條例、措施等具體實施。與其它公共政策相比，社會政策最大的特點之一是其直接作用于社會成員的實際利益，與家庭、社區(qū)、組織和階層關(guān)系等方面關(guān)系密切，并對社會發(fā)展有著直接影響。
社會政策起始于西方國家，在歷史發(fā)展的緊要關(guān)頭，西方國家通過實施相關(guān)的社會政策，緩和一國的社會矛盾，并推動一國的社會發(fā)展。西方國家是如何通過社會政策來推動社會預(yù)期的實現(xiàn)，并規(guī)避發(fā)展中存在的問題的，我們將在下面進(jìn)行論說。
二、社會政策有助于提升社會預(yù)期
社會政策是在西歐封建制度解體、商品經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、社會從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會過渡的過程中形成的，并且在社會實現(xiàn)工業(yè)化、城市化的過程中得到了進(jìn)一步的發(fā)展。⑨社會政策自誕生之日起，其基本的價值訴求就是解決社會問題，促進(jìn)社會的和諧、有序發(fā)展。西方國家的經(jīng)驗將有助于我們從社會政策的視角理解社會預(yù)期如何能更好地達(dá)致。
有學(xué)者認(rèn)為，西方社會政策的發(fā)端最早可追溯到1601年英國的《伊麗莎白濟(jì)貧法》(即舊《濟(jì)貧法》)。從16世紀(jì)至17世紀(jì)，英國地主貴族通過大規(guī)模的圈地運(yùn)動，造成大批流離失所的貧民、乞丐和流浪者，以至無論在鄉(xiāng)村還是在城市，屢屢發(fā)生區(qū)域性騷亂，間或大規(guī)模的起義。此前，由教會和私人以定期和不定期方式進(jìn)行的救助越來越難以應(yīng)付大批的無家可歸者、失依兒童、貧困者。為解決這些社會難題，1601年，英國頒布了《伊麗莎白濟(jì)貧法》。該法的主要內(nèi)容有：為有勞動能力的人提供勞動場所;資助老人、盲人等喪失了勞動能力的人，為他們建立收容場所;組織窮人和兒童學(xué)藝等?！稘?jì)貧法》對后來歐洲各國通過社會政策實踐以應(yīng)付本國危機(jī)發(fā)揮了示范效用。此法雖然被后人詬病為給受助者帶來了恥辱烙印，但為解決當(dāng)時嚴(yán)重的社會矛盾、穩(wěn)定社會秩序起到了重要的作用。
歐洲大規(guī)模的社會政策實踐是在19世紀(jì)工業(yè)化的促進(jìn)下發(fā)展起來的。我們以德國為例來闡述在工業(yè)化階段社會政策是如何登上歷史舞臺，并提高社會預(yù)期的。伴隨工業(yè)革命的發(fā)展，至19世紀(jì)后期，德國的煤礦、鐵礦、采礦等已躍居歐洲國家之首。然而經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并沒有改善工人階級的狀況，他們的勞動條件極其惡劣，工傷事故和職業(yè)病激增，因事故、疾病等原因喪失勞動能力的工人也得不到任何的生活保障。在馬克思主義革命理論的推動下，德國工人階級為爭取自己的經(jīng)濟(jì)利益和勞動權(quán)益，與資產(chǎn)階級展開了無數(shù)斗爭。鑒于此，1871年，由瓦格納等組成的新歷史學(xué)派提出了解決問題的新思路并成立了社會政策學(xué)會。該學(xué)派認(rèn)為德國面臨的最危險的社會問題是勞工問題，主張國家必須通過立法，實行包括社會保險、孤寡救濟(jì)、勞資合作以及工廠監(jiān)督在內(nèi)的一系列社會政策措施，主張走調(diào)和勞資關(guān)系的道路。
德國首相俾斯麥采納了新歷史學(xué)派的部分主張，并于1883年頒布了《疾病社會保險法》，后又出臺了《工傷事故保險法》、《老年和殘障社會保險法》等。由此，以緩和勞資沖突、解決社會問題為導(dǎo)向，誕生了社會政策這個工具。后來歐洲其他國家紛紛效仿德國，開始了關(guān)于社會政策方面的立法。這些舉措緩和了階級沖突，促進(jìn)了社會整合，并推動了歐洲工業(yè)化的發(fā)展。
如果說德國把社會政策作為政治工具來治理新生德國面臨的危機(jī)的話，那么美國是把社會政策當(dāng)作反經(jīng)濟(jì)危機(jī)、社會危機(jī)的工具來運(yùn)用實施的。
1929-1933年，資本主義世界發(fā)生了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，此次大危機(jī)給美國經(jīng)濟(jì)造成了嚴(yán)重創(chuàng)傷。在美國經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間，銀行倒閉、企業(yè)破產(chǎn)、失業(yè)人數(shù)劇增，至1933年，失業(yè)工人達(dá)1500萬人，占全國工人總數(shù)的1/3，1/6的家庭靠救濟(jì)金度日。有人驚呼“資本主義將要壽終正寢”。在此背景下，以國家干預(yù)為理論基石的凱恩斯主義取代了自由放任的自由主義，凱恩斯在其1936年發(fā)表的《就業(yè)、利息和貨幣通論》中闡述了國家干預(yù)經(jīng)濟(jì)理論、有效需求理論等，并就社會保障問題、消除貧民窟、實行累進(jìn)稅制、實行最低工資法等提出了政策主張。時任總統(tǒng)的羅斯福采用了凱恩斯的建議，在農(nóng)業(yè)方面頒布了《農(nóng)業(yè)調(diào)整法》，工業(yè)方面實施了《全國工業(yè)復(fù)興法》、《全國勞資關(guān)系法》，并通過了《民用工程緊急救濟(jì)法》、《緊急救濟(jì)撥款法》、《社會保障法》等。美國通過實施這些社會政策，成功地避免了經(jīng)濟(jì)危機(jī)的深度破壞，后來其他資本主義國家紛紛效仿，整個資本主義得到了挽救。
二戰(zhàn)后，經(jīng)過戰(zhàn)爭創(chuàng)傷的歐洲國家經(jīng)濟(jì)凋敝、民不聊生、社會倒退，社會重建就成為橫亙在政府社會面前的難題。但是戰(zhàn)后至1970年代，歐洲國家又迅速崛起，可以說，其背后的原因與社會政策的實施是分不開的。這個階段也是社會政策發(fā)展的輝煌期，此以西方國家紛紛建立福利國家為標(biāo)志。福利國家的主張則為二戰(zhàn)中的英國所倡。
1941年，丘吉爾政府成立了由貝弗里奇領(lǐng)導(dǎo)的社會保險和救助委員會，以研究戰(zhàn)后英國重建問題。1942年，該委員會提交了一份題為《社會保險和相關(guān)服務(wù)》的報告，又稱《貝弗里奇報告》，目的是要消除社會中的“五大病害”：匱乏、疾病、無知、骯臟和懶惰。報告的設(shè)想不僅僅是擴(kuò)充和改進(jìn)已有的社會保險計劃，而且要在戰(zhàn)后建立一個新的、統(tǒng)一的、綜合的和基本上涵蓋全體人民的社會保險體制，以取代舊的國民保險計劃。該報告的出臺被英國情報部看做是支持戰(zhàn)爭的方式，提高了英國民眾抗擊法西斯德國的凝聚力。此報告為戰(zhàn)后英國福利國家的形成和發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，從1944年至1948年，英國相繼頒布了《就業(yè)政策白皮書》、《教育法案》、《家庭津貼法案》、《國民保險法案》、《國民健康服務(wù)法案》等一系列社會法。繼英國后，北歐及其它西歐發(fā)達(dá)國家，從20世紀(jì)40年代后期也紛紛效仿英國模式實施社會福利政策，建設(shè)自己的福利國家。歷史證明，這些社會政策的實施，為戰(zhàn)后西歐和北歐國家的經(jīng)濟(jì)騰飛提供了堅實的社會基礎(chǔ)和民眾基礎(chǔ)。
社會政策的發(fā)展軌跡表明，社會政策是政府面對社會轉(zhuǎn)型所帶來的一些社會問題，如貧困、勞資沖突、失業(yè)等問題而創(chuàng)造的一種治理方略和減震機(jī)制;此外，社會政策的發(fā)展史也表明，社會政策不僅有利于社會的穩(wěn)定和社會秩序的良性運(yùn)行，也為經(jīng)濟(jì)的發(fā)展提供了有序的社會環(huán)境。
三、中國提高社會預(yù)期的社會政策品格取向
一如上述，社會政策的發(fā)展歷程昭示了這一道理：借助恰當(dāng)?shù)纳鐣撸転榻鉀Q社會矛盾提供強(qiáng)有力的支持，社會政策有助于提升社會預(yù)期。為抵抗市場的“侵襲”，中國也開始進(jìn)行社會政策方面的建構(gòu)。特別是在2006年中共十六屆六中全會上，“社會政策”這個概念第一次被寫入中共中央全會的決定，這表明黨中央已從執(zhí)政理念上重視了社會政策在社會發(fā)展、提高民生方面的重要性，并加大了對教育、社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、住房等最為基本的民生領(lǐng)域的社會建設(shè)和財力支持。為提高社會政策的有效性，有學(xué)者提出“落實社會政策：要力度更要精確度”⑩。誠然，落實好社會政策能更好地促進(jìn)社會建設(shè)。但是筆者更認(rèn)為，在社會政策執(zhí)行之前，就應(yīng)該為建立有效的社會政策而努力，就應(yīng)該保證社會政策的公正性，此乃社會政策落實時具有力度和精確度的前提。
正如經(jīng)濟(jì)學(xué)家吳敬璉教授認(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)有好的市場經(jīng)濟(jì)和壞的市場經(jīng)濟(jì)之分一樣，從簡單的二分法來看，社會政策亦有有效的社會政策和無效的社會政策之區(qū)分。如第一部分所言，社會政策的發(fā)展史也表明：上述國家在應(yīng)對社會危機(jī)、提高社會預(yù)期時，采取的就是一種較有效的社會政策。所謂有效的社會政策，筆者認(rèn)為是指彰顯著社會的公平、公正，經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展成果能為社會公眾普遍共享，且有助于社會問題的解決，促進(jìn)著社會預(yù)期實現(xiàn)的社會政策。反之，無效的社會政策是指那些公平、公正性缺失，流于形式，無助于社會問題的解決的社會政策。故而，為排解社會問題，滿足社會需要，提高社會預(yù)期，我們應(yīng)制定和實施有效的社會政策。從西方國家社會政策的發(fā)展歷史以及社會政策在解決社會問題、提高社會的整合度中的作用來看，有效的社會政策需要具備一定的品格，而且這些品格對于中國建設(shè)有效的社會政策亦具有重要的啟示意義。
一是社會政策是公民身份而不是社會身份的體現(xiàn)。在社會政策大師馬歇爾看來，公民身份主要由公民的要素、政治的要素和社會的要素所組成。“公民的要素由個人自由所必需的權(quán)利組成：包括人身自由，言論、思想和信仰自由，擁有財產(chǎn)和訂立有效契約的權(quán)利以及司法權(quán)利。……政治的要素，我指的是公民作為政治權(quán)力實體的成員或這個實體的選舉者，參與行使政治權(quán)力的權(quán)利。……社會的要素，我指的是從某種程度的經(jīng)濟(jì)福利與安全到充分享有社會遺產(chǎn)并依據(jù)社會通行標(biāo)準(zhǔn)享受文明生活的權(quán)利等一系列權(quán)利。”(11)三大要素分別代表了公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利，它們總稱為公民身份。公民身份的要義是凡是一國之公民，均能平等地享受該國賦予的各種權(quán)利，而不是有選擇地賦予特定的社會成員和階層。
依據(jù)公民身份理論檢視中國城鄉(xiāng)的社會政策，會發(fā)現(xiàn)這一事實：中國的社會政策公民身份性不足，而社會身份性突出。改革開放前，國家在戶籍制度的基礎(chǔ)上，按照城鄉(xiāng)分割的原則，在城鄉(xiāng)實施兩套截然不同的社會政策體系。在城鎮(zhèn)，國家建立了一套以終身就業(yè)為基礎(chǔ)的、由單位直接提供各種福利和服務(wù)的社會政策體系。在這種社會政策體系下，國家對城鎮(zhèn)國有企業(yè)職工實施了大包大攬的勞動保險制度，為中國工人階級提供了十分完整的社會保護(hù)，包括醫(yī)療服務(wù)、住房、教育、養(yǎng)老，以及各種生活福利和困難救濟(jì)。在農(nóng)村，在集體經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，建立了包括合作醫(yī)療制度、五保戶制度等在內(nèi)的集體福利制度。(12)改革開放后，以城鄉(xiāng)戶籍制度為區(qū)隔的社會政策并未得到緩解。盡管城市的社會政策也沒有體系化，但不管是從面上還是從量上看它畢竟是明顯存在的。從水準(zhǔn)上講，畢竟國家進(jìn)行了一定財力的投入，有了幾十年的發(fā)展基礎(chǔ)，比如社會保障、養(yǎng)老保險、公共醫(yī)療、職業(yè)培訓(xùn)等在城市都有了一定的規(guī)模和水平。同城市社會政策相比，農(nóng)村社會政策明顯表現(xiàn)為種類少、覆蓋面窄、投入力度小、水準(zhǔn)低。(13)以社會保障為例，1991～2001年，城市人均社會保障支出占人均GDP的比重平均為15%，已經(jīng)達(dá)到某些發(fā)達(dá)國家20世紀(jì)70年代的社會保障水平，而農(nóng)村只有0.18%，城市人均享受的社會保障費用支出是農(nóng)村的90倍之多。(14)由上可知，中國當(dāng)前的城鄉(xiāng)社會政策并不是統(tǒng)一的和一致的，而是一種因城鄉(xiāng)二元社會的差異而建構(gòu)的一種向城市嚴(yán)重傾向、而農(nóng)村社會政策明顯弱化的不公正的社會政策體系。而農(nóng)村社會政策的缺失，必定會降低為數(shù)眾多的農(nóng)民的生活質(zhì)量，抑制農(nóng)村的內(nèi)需拉動，妨礙和諧社會及新農(nóng)村的建設(shè)，加劇城鄉(xiāng)之間的各種差距。實則而言，在城市內(nèi)部也存在著差異性較大的社會政策，如行政單位、事業(yè)單位、企業(yè)、居民之間因參加工作性質(zhì)的不同，而享受的社會保障待遇均是不同的，這種“碎片化”的社會政策顯然影響著社會的公平、公正，也不利于社會的穩(wěn)定。
二是社會政策需要體現(xiàn)著強(qiáng)制性。如上所述，社會政策是指由國家和政府制定的一系列法律、法規(guī)、條例等，這體現(xiàn)的乃是社會政策的強(qiáng)制性特點。國家作為一定社會生活的組織者和管理者，有著最為權(quán)威的力量，當(dāng)國家借助于法律，將一定時期、一定的社會政策行為加以規(guī)范，并使之對社會成員具有普遍的約束力時，這種社會行為便會上升為一種社會制度。但是，我們不可忽視的是，法律、條例、規(guī)定、草案、指導(dǎo)意見、辦法等等，它們所具有的法律效力是不可同日而語的，其中法律的權(quán)威性更高，它是一個國家意志的最高體現(xiàn)。
社會政策的發(fā)展史也是這一特性的體現(xiàn)。如德國和美國為解決當(dāng)時的社會問題、穩(wěn)定社會秩序，無不是通過法律形式規(guī)定了雇主和雇員的繳費水平、繳費方式以及各級政府的權(quán)責(zé)，此舉確保了社會政策的順利實施。反觀中國實行的相關(guān)社會政策，諸多社會政策是以條例、辦法、意見等等形式出臺的，如《農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險辦法》、《殘疾人就業(yè)條例》、《關(guān)于進(jìn)一步完善城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度的意見》。我們不可否認(rèn)這些由國家政府機(jī)關(guān)頒布的辦法、條例、意見所具有的權(quán)威性和強(qiáng)制性，但是我們更應(yīng)該關(guān)注其在實施過程中的有效性。如關(guān)于農(nóng)民工參加基本養(yǎng)老保險這一問題，就存在著用人單位不為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險的事實;再者雖有針對保障殘疾人就業(yè)的條例存在，但殘疾人在就業(yè)過程中依然遭受著歧視。這種問題的存在與相關(guān)的辦法、條例所具有的法律效力的薄弱性是分不開的。另外，中國社會保障基金因缺乏強(qiáng)有力的法律監(jiān)管，社?；鸨慌灿?、被擠占的現(xiàn)象頻現(xiàn)報端。由是觀之，一種社會政策的有效推行和貫徹，離不開其本身具有的強(qiáng)制性。
三是社會政策體現(xiàn)著公平、公正的價值追求。社會政策的公平、公正的價值理念已經(jīng)成為社會政策的倫理精髓，也是與經(jīng)濟(jì)政策以效率優(yōu)先的最根本區(qū)別。社會政策是以公平公正作為核心理念的，否則，它就沒有在市場經(jīng)濟(jì)條件下獨立存在的必要。因為，正是由于存在著社會分化和社會矛盾，特別是貧富差距和權(quán)利歧視，才需要有社會政策去調(diào)整和改革，才發(fā)展出維護(hù)人們的基本權(quán)利、滿足人們的基本需求的理論和政策。因此，就其本性而言，社會政策強(qiáng)調(diào)的是權(quán)利的一致性、利益的公平性。也就是說，社會政策發(fā)揮作用的方向總是與社會分化的趨勢和市場作用的方向相反。(15)
對于公平、公正的認(rèn)識，羅爾斯在論證其作為公平的正義觀時，提出了正義的兩個原則：第一個原則是，每一個對其他人所擁有的最廣泛的基本自由體系都應(yīng)有一種平等的權(quán)利。第二個原則是，社會的和經(jīng)濟(jì)的不平等應(yīng)該這樣安排，被合理地期望適合于每一個人的利益;并且依系于低位和職務(wù)向所有人開放。(16)換言之，對全體社會成員而言，大家都有同等的社會權(quán)利享受公正的社會政策，即便社會政策有時會出現(xiàn)某些差異，出現(xiàn)某些不同等對待的情形，那也應(yīng)當(dāng)是有助于社會弱勢群體生活及發(fā)展?fàn)顩r的改善。
依照羅爾斯的觀點審視中國的社會政策會發(fā)現(xiàn)，中國的社會政策在保障公民的平等權(quán)利方面是不平等的，而且社會調(diào)劑原則也是不足的。以中國的最低生活保障制度為例，2006年，中國共有城市貧困家庭1028萬戶，2241萬人享受了城市最低生活保障，平均保障標(biāo)準(zhǔn)為170元/人/月，共發(fā)放城市最低生活保障金222億元，人均補(bǔ)差83元/月。而在農(nóng)村，2006年，共有2133個縣(區(qū))實施了農(nóng)村最低生活保障制度，有743萬戶農(nóng)村貧困家庭、1509萬人享受了農(nóng)村最低生活保障，人均補(bǔ)差33.2元/月，共支出42億元。(17)可見，本來存在的城鄉(xiāng)差距并沒因低保的實施而減小，反而有可能造成擴(kuò)大局勢。實則而言，在社會保障的其它領(lǐng)域也存在著“城鄉(xiāng)分治、一國兩策”的情勢，在教育、人口、就業(yè)、住房等領(lǐng)域同樣存在著因地區(qū)、城鄉(xiāng)、性別、職業(yè)等不同而實施著碎片化、多樣化的社會政策。
四是社會政策需要公民參與。公民參與是指一個國家的公民為表達(dá)和追求自身的利益以各種直接或間接的方式參與到社會行動之中。王思斌在為莫泰基所著的《公民參與：社會政策的基石》一書所作的《序》中指出：“認(rèn)真地說，公民參與是社會政策的精髓。這是因為，任何社會政策都是涉及廣大民眾的，特別是社會的弱勢群體，社會政策應(yīng)是以保護(hù)他們的起碼利益為目的。”“民眾也是社會政策運(yùn)行的主體，社會政策的執(zhí)行常常需要施政者與影響對象之間的密切合作。”“由于上述原因，民眾參與社會政策的制定過程就顯得十分必要。這不但可以加深他們對政策意義的理解，而且會使他們知道政策何以如此，而不是另外一種形態(tài)。這顯然會增加他們配合政策運(yùn)行的自覺性，對提高政策效率的意義也是不言而喻的。”“既然社會政策是為民眾或社會弱勢群體的，那么沒有他們的參與何以成為社會政策。”(18)
“政策絕不能僅僅理解成官方聲稱的目標(biāo)，而且還包括廣闊范圍內(nèi)的所有參與者之間被模式化了的行為方式，這樣人們才能夠了解要發(fā)生的事情。”(19)公民或其代言人通過參與社會政策的提案、評議、起草、制定、運(yùn)行、評估等環(huán)節(jié)，表達(dá)自己的意見和建議，發(fā)出自己的聲音，這種行為彰顯的也是公民身份，也是公民知情權(quán)、參與權(quán)的尊重和政府以人為本的體現(xiàn)。此也有助于公眾對社會政策的認(rèn)識、理解，對社會政策的運(yùn)行也善莫大焉。我們看到，關(guān)乎民生的《社會保險法》(草案)在全社會征求意見，全社會集思廣益，為這部法律可能存在的問題進(jìn)行討論，顯而易見，公民的廣泛參與為這部法律的完善提供了智力支持。
反觀另一面，中國當(dāng)前群體性突發(fā)事件頻繁，其產(chǎn)生的根源大致都與公民表達(dá)機(jī)制不暢、參與渠道不通、權(quán)利得不到充分保護(hù)有關(guān)。應(yīng)當(dāng)承認(rèn)，中國在制定一些重要的同民眾利益直接相關(guān)的政策時，如就業(yè)政策、醫(yī)療政策、失地補(bǔ)償政策、拆遷政策等，很少甚至沒有讓相關(guān)的社會成員參與以充分地表達(dá)意愿，以至為以后的沖突和矛盾埋下了禍根。
五是社會政策具有一定的歷史時空性。任何國家的社會政策的建立均離不開特定的時空環(huán)境，隨著社會的發(fā)展和政府執(zhí)政方針的變化，社會政策也會進(jìn)行著調(diào)整和轉(zhuǎn)變。自20世紀(jì)70年代西方國家發(fā)生“經(jīng)濟(jì)滯漲”以來，西方福利國家的社會政策進(jìn)行了改革和調(diào)整，以適應(yīng)變化了的經(jīng)濟(jì)形勢和社會需求，諸如第三條道路、發(fā)展型社會政策、資產(chǎn)社會政策、投資型國家、福利多元主義等等理論主張和政策實踐在西方國家上演;而貝克、吉登斯等社會學(xué)家提出“風(fēng)險社會”理論之后，如何應(yīng)對風(fēng)險社會帶來的挑戰(zhàn)，也構(gòu)成了社會政策研究的一個重要領(lǐng)域。
在國際大背景下以及中國社會轉(zhuǎn)型的特殊時期，中國社會政策的理論主張和政策實踐，一方面要借鑒西方國家社會政策理論主張，另一方面更要結(jié)合中國的“地方性知識”，建構(gòu)符合中國國情的社會政策理論，而對于不符合時代發(fā)展的社會政策，我們應(yīng)該及時加以調(diào)整、變革。以農(nóng)村養(yǎng)老保險為例，1992年1月3日，民政部下發(fā)《縣級農(nóng)村社會養(yǎng)老保險基本方案》，確定了20世紀(jì)90年代中國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的發(fā)展基調(diào)，具體包括指導(dǎo)思想和基本原則，保險對象及交納、領(lǐng)取保險費的年齡，保險資金的籌集，交費標(biāo)準(zhǔn)、支付及變動，基金的管理與保值增值，立法、機(jī)構(gòu)、管理和經(jīng)費等等內(nèi)容。但是該方案實施以來，農(nóng)村養(yǎng)老保險的發(fā)展步伐一直在緩慢進(jìn)行且有后退之勢。據(jù)《2006年度勞動和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2006年末，全國參加農(nóng)村養(yǎng)老保險的人數(shù)為5374萬人，農(nóng)村養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存354億元。在1997年至今對農(nóng)村社會養(yǎng)老保險的清理整頓中，退保農(nóng)民人數(shù)為2000萬人左右。在中國農(nóng)村老齡化日益嚴(yán)重，家庭養(yǎng)老、土地養(yǎng)老日漸式微的情勢下，構(gòu)建一種彰顯公平、公正以及公民身份的農(nóng)村養(yǎng)老保險制度尤為迫切。
四、余論
現(xiàn)代政府是社會公平、公正的主要維護(hù)者和踐行者，社會政策則是一種重要工具。鑒于此，中國政府應(yīng)積極關(guān)注社會政策對經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會發(fā)展的積極作用，通過經(jīng)濟(jì)政策和社會政策的協(xié)調(diào)發(fā)展和相互補(bǔ)充，共同推動中國社會的良性發(fā)展。而國家如何使社會政策成為公民身份的體現(xiàn)，如何使公民積極參與到社會政策中來，如何做到經(jīng)濟(jì)政策和社會政策的協(xié)調(diào)發(fā)展，均是我們有待研究的問題。
另外，關(guān)于什么是有效的社會政策，有效的社會政策所具的品格有哪些，還需要我們做進(jìn)一步的探究，文中提到中國社會政策的品格取向所應(yīng)具有的幾個方面是不是還有深化的空間等，都是我們要進(jìn)行思索的。
再次，在經(jīng)濟(jì)全球化的今天，中國的社會政策理論與實踐如何回應(yīng)國際社會帶來的挑戰(zhàn)也將影響著中國社會政策的品格取向。因為“經(jīng)濟(jì)全球化的發(fā)展正在將社會政策的問題推向全球的層面，只要經(jīng)濟(jì)全球化的勢頭還繼續(xù)發(fā)展，各國社會政策中的問題就將越來越多地通過全球?qū)用娴膶υ拋砑右越鉀Q。”(20)
注釋：
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④曾繁正：《西方國家法律制度社會政策及立法》，北京，紅旗出版社，1998年，第165頁。
⑤Marshall, Social Policy, Hutchinson University Press,1965,P7。
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中國社會政策論文范文二：社會政策與中國社會發(fā)展
3 月5 日 ，溫家寶在十一屆全國人大三次會議上作政府工作報告，談及經(jīng)濟(jì)政策、收入分配、反腐、民生等諸多熱點難點問題。其中，民生問題占大量篇幅，比如“著力改善民生，加快發(fā)展社會事業(yè)”。
《中國社會科學(xué)》2004年第6期組織的以“科學(xué)發(fā)展觀與社會政策”為題的一組筆談中，筆者發(fā)表了《社會政策時代與政府社會政策能力建設(shè)》一文，指出“中國將迎來社會政策時代”，并在其他場合多次闡述過這種認(rèn)識。
應(yīng)時而生的“社會政策時代”
時代是一個“社會—時間”概念，它指的是某種社會在一個較長時間內(nèi)表現(xiàn)出來的重大特征。“社會政策時代”是指在一個國家或地區(qū)，以改善困難群體、弱勢群體和廣大民眾的生活為目的的社會政策普遍形成，并且作為一種制度被有效實施的社會現(xiàn)象和社會發(fā)展階段。
“社會政策時代”應(yīng)該具有如下一些基本特征：
第一，社會公正的理念被普遍認(rèn)可。任何社會政策的制定都以一定的社會公正的理念、福利思想為背景，這種思想常表現(xiàn)為人們對某些社會問題的關(guān)注和對解決這些問題具有較為一致的價值判斷。這樣，社會公正的理念、對困難群體的不利地位的關(guān)注在決策層和政府那里達(dá)成共識，于是，政府做出相應(yīng)的制度安排。
第二，出臺覆蓋面較寬的諸多社會政策。作為一種時代特征，社會政策時代意味著在一段時間內(nèi)有較多社會福利政策出臺。開始，政府可能在最關(guān)鍵的領(lǐng)域制定相關(guān)政策，對脆弱群體進(jìn)行救助和支援，緩解社會中的張力。相繼，其他社會福利政策會逐漸地或較快地被制定，涵蓋那些被認(rèn)為是有利于表現(xiàn)社會公正的領(lǐng)域，并表現(xiàn)出社會政策的群體效應(yīng)。社會政策的較充分發(fā)展將影響到人們?nèi)粘Ｉ畹闹T多領(lǐng)域。
第三，社會政策被制度化地有效實施。為了保障社會政策的有效實施，必須有相應(yīng)的執(zhí)行政策的組織體系。一般的，這種組織體系并不局限于政府部門，常常有民間組織的參與，實際是政府與民間的合作系統(tǒng)。此外，其運(yùn)行及功能效果具有可監(jiān)測性。
“社會政策時代”是筆者根據(jù)中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段性特點，并參考一些發(fā)達(dá)國家工業(yè)化、現(xiàn)代化的經(jīng)驗而提出的一個概念。改革開放以來，特別是20世紀(jì)90年代中期向社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制加速轉(zhuǎn)變以來，中國經(jīng)濟(jì)獲得了持續(xù)快速增長，社會財富大量增加。同時也在轉(zhuǎn)型過程中積累了大量社會問題，其中最明顯的當(dāng)屬收入分配的兩極分化，以及由此帶來的社會基層民眾的社會認(rèn)同問題。
關(guān)心民生是重點
一方面是社會財富的大量涌現(xiàn)，另一方面是收入分配嚴(yán)重不公，失業(yè)、貧困、看病難、上學(xué)難等問題愈演愈烈。這兩方面加在一起必然會促成政府或社會的某種作為。2003年，在堅持科學(xué)發(fā)展觀、關(guān)心民生的大背景下，為了應(yīng)對突出的社會問題，國務(wù)院在很短的時間內(nèi)制定頒布了《城市生活無著的流浪乞討人員救助管理辦法》，一些關(guān)注困難群體、弱勢群體(包括流浪乞討者、進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民、危重病患者、失依兒童與老人、城市退休人員及失業(yè)人員等群體)的人身權(quán)、生存權(quán)，更加體現(xiàn)人文關(guān)懷的政策已經(jīng)出臺或者正在制定之中。當(dāng)時，全國人大也宣布在未來幾年內(nèi)加強(qiáng)社會立法，這就是說，中國將出現(xiàn)社會政策集中出臺的現(xiàn)象。在這種情況下，有必要用一個概念來概括，即筆者在研究了德國、英國的社會保障、社會福利政策的發(fā)展進(jìn)程之后，提出了既與它們相近，又與之不同的“社會政策時代”概念。
中國社會政策的發(fā)展正在呈現(xiàn)上述特征。2004年以后，免除農(nóng)業(yè)稅的政策(這是一項社會政策)提前在全國范圍內(nèi)實施;保護(hù)勞動者和弱勢群體的《勞動合同法》、《殘疾人保障法》、《婦女兒童權(quán)益保障法》得以制定或修訂;中央決定建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系，城市較早實施了最低社會保障制度，農(nóng)村也實施了最低生活保障制度;新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度全面推開;農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險金的轉(zhuǎn)移接續(xù)在經(jīng)歷多年爭論后得以實現(xiàn);中西部地區(qū)中小學(xué)生的“兩免一補(bǔ)”政策支持了貧困學(xué)生的學(xué)習(xí);農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度已在試點;一些省市開始對老年人發(fā)放生活補(bǔ)貼;許多城市開始積極實施使廣大居民受益的公共政策;等等。
社會政策時代是發(fā)展的產(chǎn)物
近幾年來，中央和地方政府都相當(dāng)重視社會建設(shè)，關(guān)注民生，制定出臺了大量社會政策，它們在不同程度上得以實施。社會公正得以張揚(yáng)，社會上正在形成關(guān)注并尊重困難群體的氛圍，社會政策的執(zhí)行情況得到了越來越多的社會監(jiān)督。在未來10年和更長的時間內(nèi)，這一趨勢還會得到加強(qiáng)。
從中國的經(jīng)驗可以看出，社會政策時代實際上是社會發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物。這里重要的是經(jīng)濟(jì)、社會和政治條件。第一，在經(jīng)濟(jì)上要有較充分的條件，即經(jīng)濟(jì)較快發(fā)展、有較強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實力，政府的公共財政可以在較大程度上解決困難群體基本生活方面的問題;第二，在社會條件方面，社會上確實出現(xiàn)了一些比較嚴(yán)重的社會問題，包括公民在一定程度上提高自己的社會福利的要求;第三，在政治上，政府持守社會主義的意識形態(tài)，即以解決基層民眾的基本生活問題作為自己的責(zé)任，而且它有能力動員公共財政資源和社會力量去解決這些問題。
中國正在迎來或進(jìn)入社會政策時代，表明了中國經(jīng)濟(jì)的快速成長和經(jīng)濟(jì)實力的大大增強(qiáng)，中國政府愿意負(fù)起責(zé)任，并有能力去解決基本民生問題和普遍提高國民福利，這是社會發(fā)展、進(jìn)步的表現(xiàn)。
穩(wěn)步推進(jìn) 未來可期
一個國家或地區(qū)進(jìn)入社會政策時代并不是瞬時之事，而需要在一個較長的時期內(nèi)去發(fā)展和實現(xiàn)社會政策，不斷完善社會政策體系，提高民眾的生活質(zhì)量和社會福利水平。因此，社會政策時代的到來又是一個國家或地區(qū)從局部社會政策到比較全面的社會政策，直至形成社會政策體系的過程，也是從關(guān)注基本民生向全民福利發(fā)展的過程，是從較低水平的全民福利向較高水平的全民福利發(fā)展的過程。
中央政府已經(jīng)提出到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民社會保障體系的目標(biāo)，民政部門提出建立適度普惠型社會福利的想法，一些比較發(fā)達(dá)的省市正在積極發(fā)展普惠型社會政策(比如北京市的“大民政”)，而且隨著經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展，這些公共服務(wù)和社會福利還會向更大范圍和更高水平發(fā)展。我們可以期待通過經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)協(xié)調(diào)發(fā)展，逐步建成與之相適應(yīng)的社會福利體系，到21世紀(jì)中期，中國人民的社會福利將會發(fā)展到較高水平。
應(yīng)該說明的是，“社會政策時代”的發(fā)展，較大范圍、不斷發(fā)展的社會福利的實現(xiàn)，必須以經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定、持續(xù)發(fā)展為條件，必須以經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展為條件。因此，從“社會政策時代”發(fā)展的角度來說，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展是第一要義。
人本與共享：社會政策的價值指向
辛鳴
辛鳴，中共中央 黨校 教授
社會政策在今日中國受到關(guān)注的原因何在，社會民眾對之可以期待些什么，決策者又應(yīng)該如何面對?認(rèn)真梳理這些問題，對于今日中國社會政策的有效建設(shè)和健康發(fā)展很有意義。
發(fā)展的補(bǔ)課：社會建設(shè)呼喚社會政策
我國第一次在完整意義上使用“社會政策”始于2006年中國共產(chǎn)黨的十六屆六中全會。在此前并不是沒有社會政策的說法，但彼時的社會政策內(nèi)涵界定極其狹窄，主要是撫恤救濟(jì)慈善等內(nèi)容，故政府系統(tǒng)內(nèi)也只有民政部門來擔(dān)負(fù)這些社會政策的籌劃落實。
這幾年，社會結(jié)構(gòu)在變化，社會群體在分化，社會空間在拓展，社會功能在凸現(xiàn)。很多原本屬于經(jīng)濟(jì)、政治的空間被日益剝離出來成為了社會空間，很多原先附著于經(jīng)濟(jì)政治領(lǐng)域的民生事項需要專門應(yīng)對與解決，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的成果與政治建設(shè)的要求要通過社會建設(shè)來實現(xiàn)。中國社會要在現(xiàn)代背景下全面發(fā)展，必須補(bǔ)上社會建設(shè)這一課。
發(fā)展固然關(guān)注物質(zhì)財富數(shù)量的增加，但更看重的是物質(zhì)財富價值的實現(xiàn)。我們發(fā)展創(chuàng)造的財富，歸根結(jié)底還是要著眼于人民群眾物質(zhì)文化需要的滿足，著眼于民生。這就需要通過社會建設(shè)化解經(jīng)濟(jì)建設(shè)產(chǎn)生的發(fā)展目的異化的問題。
人本與共享：社會政策的價值指向
著眼于構(gòu)建社會主義和諧社會的今日中國，社會政策必須以“人本”與“共享”為基本價值指向，而不要老想著去減少群眾的權(quán)利、降低群眾的需求、控制群眾的行動，老想著便于管理，老想著“清一色”、“一言堂”。
不能造福于民生的發(fā)展不是真正的發(fā)展，更不是中國共產(chǎn)黨人追求的發(fā)展。我們的社會政策必須在實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長的同時，把解決貧困、就業(yè)和社會公正作為重要內(nèi)容，必須在重視物質(zhì)積累的同時，充分尊重人權(quán)，包括公民的政治、經(jīng)濟(jì)、文化等權(quán)利，切實解決收入分配、社會保障、看病、上學(xué)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、社會治安在內(nèi)的一些關(guān)系群眾切身利益的問題，不僅滿足人民群眾當(dāng)下的生活需求，更要滿足人民群眾長遠(yuǎn)的發(fā)展權(quán)利。
共享則是使人民群眾得到的社會福利要隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展不斷有所增加。我們絕對不能搞平均主義，不能沒有條件地進(jìn)行“劫富濟(jì)貧”;但另一方面，當(dāng)前更為重要、更需要重點關(guān)注的是，一定要讓人民群眾共享社會發(fā)展的成果。我們不能讓社會上不同利益群體之間的收益差距太大，讓一些利益群體超常規(guī)地獲得利益，而另一些群眾生活的改善趕不上相應(yīng)的社會發(fā)展進(jìn)步水平。
建立在這樣價值理念上的社會政策就會把實現(xiàn)社會公平正義放到更加突出的位置，綜合運(yùn)用多種手段，依法逐步建立以權(quán)利公平、機(jī)會公平、規(guī)則公平、分配公平為主要內(nèi)容的社會公平保障體系，妥善協(xié)調(diào)社會各方面的利益關(guān)系，使得各個社會階層與群體都能享有自己可得到的和應(yīng)該得到的權(quán)益與利益，都能在和諧社會的社會結(jié)構(gòu)中找到自己的應(yīng)有位置和恰當(dāng)位置，進(jìn)而實現(xiàn)社會的有序穩(wěn)定。
量力與盡力：社會政策的實踐要求
出于對社會大趨勢的認(rèn)知，我們一些決策的同志在理論上也承認(rèn)社會政策的重要性，但在實踐中往往“顧左右而其它”舍不得投入。確實，在進(jìn)行具體的社會政策安排過程中，是要堅持量力而行與盡力而為有機(jī)統(tǒng)一，只是在理性考量現(xiàn)實社會財富能力可能性的前提下，要更加突出責(zé)任感與自覺性。
雖然，我們所說的總體小康仍然是低水平的、不全面的、發(fā)展很不平衡的小康，這一階段的社會政策安排不能把群眾胃口吊得太高，吊得太高不僅不利于社會持續(xù)發(fā)展，也解決不了社會民眾的現(xiàn)實問題。但是，畢竟30年來中國社會財富的積累是巨大的，經(jīng)濟(jì)總量超過了30萬億，在世界排名中坐三看二，人均GDP也已經(jīng)接近4000美元，再老說家底薄，恐怕就不是“不能”的問題了，而是“不為”的問題了。所以，在這個意義上，社會政策含金量的高與低背后更多反映的是決策者對人民群眾感情的深厚與否以及對其所宣稱執(zhí)政信仰堅守的真誠與否。
目前，中國社會GDP增長的高速與人民群眾滿足感、幸福感的徘徊，政府搞建設(shè)的“大手筆”與群眾消費“斤斤計較”的巨大反差，充分說明中國社會在社會建設(shè)方面是有歷史欠賬的。而現(xiàn)在到還賬的時候了。我們不主動還，客觀社會發(fā)展現(xiàn)實也會逼迫我們?nèi)ミ€，與其被動應(yīng)付不如主動作為。中國在社會建設(shè)上要舍得投入甚至傾斜投入，在社會政策的安排上要各個部門全系統(tǒng)參與，不能僅僅停留于民政一個部門。
中國共產(chǎn)黨十六大以來的實踐表明，通過政策導(dǎo)向和制度安排，消除過大的貧富差距，使相對低收入以及一般收入社會群體的生活水準(zhǔn)同社會發(fā)展的總體水準(zhǔn)保持著一種大體同步的關(guān)系，從而最大限度地滿足人民的基本需求，是必要的也是可能的。這可以最大限度地減弱改革和發(fā)展過程中的社會阻力，保持社會穩(wěn)定。
通過行動主體多元化實現(xiàn)福利服務(wù)提供的變革
王振耀
王振耀，民政部社會福利和慈善事業(yè)促進(jìn)司司長
中國社會政策如何發(fā)展、路徑如何選擇、創(chuàng)新如何開展，才能推動社會政策適應(yīng)我們經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展呢?
理念的現(xiàn)代化
在制定中國的社會政策時，全民“人口多、底子薄”的思維慣性和特殊的福利剩余模式理念成為制約中國社會政策發(fā)展的兩大主要障礙。“人口多、底子薄”的思維慣性嚴(yán)重束縛福利體系建設(shè)，或者整個社會發(fā)展的制度建設(shè)。這些舊有理念給新的發(fā)展帶來了新的挑戰(zhàn)，不管是政府官員還是普通公民，一說起我們的國情，習(xí)慣性說“人口多、底子薄”。這種觀念已經(jīng)根深蒂固到了每個人的潛意識中。
比如前不久一些美 國 教授來訪問、談中國發(fā)展水平的時候，我也很自然地說，中國整體上來看，還是“人口多、底子薄”。弄得美 國 教授就問我：你是諷刺我們，還是嚴(yán)肅地討論問題?美國相當(dāng)多的國債都是中國人的錢，包括我們這些教授的貸款中也有你們的錢，你們卻說“人口多、底子薄”。
可以說，“人口多、底子薄”已經(jīng)與中國的社會現(xiàn)實不完全相符，或者說，很大程度上不符。但是大家可以注意到，很多文章依然慣性如故。
當(dāng)幾乎沒有學(xué)者在提倡社會福利的剩余模式時，我們的政府部門中社會福利的剩余模式卻還依舊占有一定的市場，同時社會大眾中也還存在著非常特殊的福利邏輯，還堅持認(rèn)為不勞動者不得食;認(rèn)為我們的經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不行，福利政策要服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還要注意以家庭為中心，整個福利發(fā)展還不能有很強(qiáng)的再分配效果。
現(xiàn)在采取的很多措施，都是在上述理念的支配下開展的。在這個時候，很多人一說起老年贍養(yǎng)，就還是強(qiáng)調(diào)家庭責(zé)任，一說起老年人的服務(wù)，還在強(qiáng)調(diào)是孝道。一遇到這個問題，就說這個社會不行了，道德淪喪了，孩子不養(yǎng)老人了，道德水平低下了。人們用一種很傳統(tǒng)的理念來解讀著現(xiàn)代社會，那就不會討論專業(yè)護(hù)理技術(shù)，還是談家政服務(wù)、保姆制度，不談福利制度。
因此理念變革是中國社會政策轉(zhuǎn)型和快速發(fā)展的首要問題。理念變革具體來說，必須是知識生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)型，如果知識生產(chǎn)方式不轉(zhuǎn)型，那么中國的社會政策的轉(zhuǎn)型就沒有根基、沒有基礎(chǔ)。知識生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)型產(chǎn)生的第一個變革應(yīng)該是全新社會福利結(jié)構(gòu)的提出。中國社會福利理念的變革與突破，首先應(yīng)該是“3+2”上面的突破，也就是建立起兒童的福利政策、殘疾人的福利政策、老年人的福利政策和醫(yī)療保障、教育福利。“3+2”這樣一個結(jié)構(gòu)性的突破，才能決定我們未來的基本社會政策的設(shè)計。通過建立這個框架性的結(jié)構(gòu)，中國的社會政策才能進(jìn)一步往普惠性方向發(fā)展，綜合性的廣為覆蓋的社會福利體系也才能有效建立起來。
行動主體的多元化
中國社會政策的發(fā)展，第二個要做的恐怕是服務(wù)革命。社會服務(wù)革命，過去的理解都是家庭式的，比如到一定級別可以提供什么樣的服務(wù)。但是當(dāng)人均GDP過4000美元以后，通過國際比較我們突然發(fā)現(xiàn)，甚至我們的離退休干部、名牌大學(xué)教授在離退休之后享受到的老年服務(wù)、養(yǎng)老護(hù)理各方面的服務(wù)，都趕不上發(fā)達(dá)國家的一個普通老年人。因為那里有各種各樣的護(hù)理技術(shù)，我們國家沒有，沒有這樣的護(hù)理專業(yè)，沒有這樣的護(hù)理人員，沒有這樣的護(hù)理支撐體系。缺乏為老服務(wù)、為小服務(wù)、為我們普通人進(jìn)行的各種各樣的服務(wù)。
要實現(xiàn)服務(wù)革命，本質(zhì)上要求我們社會福利供給中的行動主體能夠?qū)崿F(xiàn)多元化。行動主體的多元化并不指淡化國家責(zé)任，強(qiáng)調(diào)社會和家庭的責(zé)任，而是指福利服務(wù)實施主體的多元化，尤其是應(yīng)該強(qiáng)調(diào)社會組織在福利提供中的作用。目前中國社會政策的行動主體幾乎完全是政府，政府幾乎包攬了從制定到實施的一切社會政策事務(wù)。雖然有一些人民團(tuán)體如工會、共青團(tuán)、婦女聯(lián)合會和群眾團(tuán)體也承擔(dān)了許多社會政策事務(wù)，但是這些社會團(tuán)體實際上是政府的“助手”，并非真正意義上的第三部門。只有發(fā)展和壯大了第三部門，突出專業(yè)性的服務(wù)，才能真正引入競爭機(jī)制和實現(xiàn)主體多元化，從而實現(xiàn)服務(wù)革命。
技術(shù)手段的科學(xué)化
第三個大的轉(zhuǎn)變，要轉(zhuǎn)變我們社會政策的知識生產(chǎn)方式，恐怕首先要計算一下數(shù)據(jù)，要有一個數(shù)據(jù)研究方式，數(shù)據(jù)研究方式的革命或者說是數(shù)字革命。我們的文化從來不太注意數(shù)字。比如說建立一個新的社會福利體系，到底要花多少錢?神木實行全民免費醫(yī)療，到底要多少錢，是否就是烏托邦?
比如，學(xué)術(shù)界發(fā)出的聲音是否定神木模式的，在我看來，這說明知識界出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)性的毛病。結(jié)構(gòu)性地否定神木模式的根本原因在于我們不注重數(shù)據(jù)的計算。嚴(yán)格計算后，可以發(fā)現(xiàn)神木模式下，用人均不到400塊錢，準(zhǔn)確地說即330多塊錢就可以做免費醫(yī)療了。那330元意味著什么，也就是說全國只需要4300億，即不到5000億元就可以做全民免費醫(yī)療了，就達(dá)到神木模式水平了。
可以說對于數(shù)據(jù)的不重視，傾向于做簡單的原則規(guī)劃，這種管理傳統(tǒng)還相當(dāng)有市場。要進(jìn)行整個社會政策的轉(zhuǎn)型，要大幅促進(jìn)社會政策全面發(fā)展，沒有數(shù)據(jù)分析模型的改變是不可想象的，也加速不了社會政策的發(fā)展。
除了數(shù)字革命，在社會政策的制定上還應(yīng)該更加重視程序、技術(shù)和標(biāo)準(zhǔn)體系的建設(shè)。中國在社會政策的制定上，程序不規(guī)范，未建立起有效的多方參與政策制定機(jī)制，尤其是社會政策的利益相關(guān)者有充分的參與和表達(dá)自身利益訴求的機(jī)會。同時在技術(shù)手段上也未形成標(biāo)準(zhǔn)體系，不能實現(xiàn)社會政策所需信息收集的充分性和科學(xué)性，這也是下一步在社會政策轉(zhuǎn)型中需要重點突破的障礙。
社會政策對執(zhí)政黨意義重大
吳忠民
吳忠民，中共中央黨校社會學(xué)教研室教授
所謂社會政策，是指以社會公正為理念依據(jù)，以保證民眾的基本權(quán)利、提升民生水準(zhǔn)、增進(jìn)社會的整體福利、保證社會安全為主要目的，以國家的立法和行政干預(yù)為主要途徑而制定和實施的一系列行為準(zhǔn)則、措施、法令、條例的總稱。
社會政策對于作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨來說，具有至關(guān)重要的意義。這主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
第一，有助于執(zhí)政地位合法性的增強(qiáng)。
在現(xiàn)代社會和市場經(jīng)濟(jì)條件下，中國共產(chǎn)黨對于中國人民實際利益的關(guān)注，已經(jīng)不能僅僅是停留在“訪貧問苦”、“送溫暖”。這種做法盡管必要，但畢竟隨機(jī)性過強(qiáng)，因而只能作為一種補(bǔ)充性的政策來運(yùn)用。作為執(zhí)政黨，中國共產(chǎn)黨應(yīng)當(dāng)將保障民眾基本利益和提升民眾生活水準(zhǔn)的事情上升到社會政策的高度來看待，并使社會政策體系化、制度化、規(guī)范化，以求得社會政策的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。中國共產(chǎn)黨通過體系化社會政策的制定和實施，可以為民眾最大限度地提供公共服務(wù)產(chǎn)品，從而有效地履行一個執(zhí)政黨的基本職能。這樣做的結(jié)果，既可以對弱勢群體提供直接的幫助，還可以給處境相對不錯的社會群體提供穩(wěn)定的環(huán)境，解除其后顧之憂;既可以減少現(xiàn)有弱勢群體的人數(shù)，防止更多的人淪入弱勢群體，還可以提高中等收入者的比重。如是，中國共產(chǎn)黨就能夠符合民意，就能夠得到民眾的擁護(hù)，其執(zhí)政地位的合法性相應(yīng)的就能夠得以增強(qiáng)。
第二，有助于重要執(zhí)政任務(wù)的完成。
社會建設(shè)離不開社會政策。社會建設(shè)包括實現(xiàn)社會公正、建立基本公共服務(wù)體系、優(yōu)化社會結(jié)構(gòu)、建立現(xiàn)代的社會管理體系、協(xié)調(diào)和理順社會利益關(guān)系等重要內(nèi)容。而這一切，在很大程度上均有賴于社會政策的制定和實施。正是從這個意義上講，執(zhí)政黨制定和實施社會政策的過程，就是積極主動進(jìn)行社會建設(shè)的過程。
第三，有助于執(zhí)政能力的提升。
在現(xiàn)代社會和市場經(jīng)濟(jì)的背景下，社會分工的專業(yè)化程度越來越高，社會的各個環(huán)節(jié)越來越多，社會結(jié)構(gòu)越來越復(fù)雜，世界經(jīng)濟(jì)一體化程度越來越高，因而社會所面臨的不確定性因素和風(fēng)險因素在急劇增加。況且，中國處在急劇的轉(zhuǎn)型時期，中國社會要在一個相對較短的時間內(nèi)完成雙重轉(zhuǎn)型，即由傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)向現(xiàn)代社會結(jié)構(gòu)過渡、由計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制過渡。
艱難的社會轉(zhuǎn)型，復(fù)雜的利益結(jié)構(gòu)調(diào)整，使中國社會面臨著更大的壓力和更多的不確定性因素，并造成了更為廣泛、復(fù)雜和突出的種種社會矛盾問題。種種復(fù)雜多樣的社會矛盾問題，使得中國共產(chǎn)黨面臨著大量過去未曾遇到的新問題和新挑戰(zhàn)。而社會政策的重要功能就在于以社會整體的力量來幫助每一個社會成員抵御各種社會風(fēng)險因素，確保社會的安全運(yùn)行和健康發(fā)展。所以，通過系統(tǒng)的社會政策的制定與實施，可以使中國共產(chǎn)黨對于社會矛盾問題的處理由被動轉(zhuǎn)向主動，由滯后轉(zhuǎn)向前瞻，尤其是可以最大限度地防止社會危機(jī)的出現(xiàn)?？梢?，制定和實施社會政策，有助于提升中國共產(chǎn)黨在新時期的執(zhí)政能力。
基于需求的社會政策：研究和分析框架
沙琳·庫克(Sarah Cook)
沙琳·庫克，聯(lián)合國社會發(fā)展研究所所長
為了在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的語境中重新思考“社會”、保障和無保障的含義，需要考察發(fā)現(xiàn)需求并實現(xiàn)福利的制度條件。在大多數(shù)低收入國家，人口中的大部分被排斥在正規(guī)經(jīng)濟(jì)之外，也便隨之被排斥在正規(guī)(常常是基于就業(yè)的)福利體系之外。中國也不例外。而有些國家(尤其是西歐、北歐和北美)的福利體系是在快速都市化和工業(yè)化經(jīng)濟(jì)中發(fā)展起來的，而具體的政治制度在其中發(fā)揮了重要作用。
如果把這樣的福利方案移植到以農(nóng)村低收入為主，且經(jīng)濟(jì)、政治和制度條件大相徑庭的國家，常常會導(dǎo)致所提供的服務(wù)種類與這些國家中人們的實際需求相去甚遠(yuǎn)的現(xiàn)象。福利供給的正規(guī)渠道通常只考慮城市中的精英，而忽視或不考慮最貧窮或最弱勢的社會群體。這種移植的另一個后果，是在福利機(jī)構(gòu)或政府機(jī)構(gòu)中產(chǎn)生分裂的部門項目(如醫(yī)療、教育、養(yǎng)老金等)，制造出強(qiáng)大的利益，極力維系各部門不恰當(dāng)?shù)恼呋蚋深A(yù)，并在這些利益的驅(qū)使下產(chǎn)生自上而下的、供方推動的社會政策。
中國的制度性因素對福利政策、干預(yù)及其結(jié)果有決定性作用。政策制定的正規(guī)程序，通常是中央的決定作為一般性指導(dǎo)原則，各級政府據(jù)此制定具體政策和干預(yù)，在各地實施。中央政府在發(fā)布一般性指導(dǎo)政策時會考慮地方上的試驗和試點項目，但傾聽受惠對象需求的空間相對較小。研究和試驗也能影響政策制定，可是一旦出現(xiàn)矛盾，占上風(fēng)的總是政治命令。政策制定以后，制定預(yù)算和撥款以保證其實施又是類似的多層談判。
需要考慮的社會政策是使之既能較好回應(yīng)社會需求，又符合中國的制度實情。研究的問題不是以依靠行政命令的現(xiàn)行供給體系為起點，而是根據(jù)人口中特定人群的需求出發(fā)。這一方法需要考察個人和家庭的需求及其通過各種支持體系——正規(guī)的和非正規(guī)的，包括家庭、親友和社區(qū)、市場和國家以外的組織，以及政府——獲得經(jīng)濟(jì)和社會保障的能力。這便關(guān)系到不同的利益群體，包括弱勢群體，在確定和表達(dá)自己的需求時如何發(fā)揮作用，并影響決策過程。要理解這一點，又需要更為詳盡地了解政策的決策和執(zhí)行過程。
總之，這里的核心問題是：在中國的改革進(jìn)程中，需求發(fā)生了什么變化，權(quán)利資格如何重新配置，包容與排斥如何得到重構(gòu)。
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1.社會政策論文