我國公路建設項目后評價方法研究
一、國內外公路建設項目后評價現(xiàn)狀
國外的建設項目后評價工作幾乎與項目前評價同時產(chǎn)生。最早開始與20世紀30年代的美國， 60年代以后廣泛應用于各國和國際金融組織。發(fā)達國家的后評價主要用于評價使用國家預算的國內公共部門大中型投資項日，并有明確的后評價法律依據(jù)、系統(tǒng)的機構和評價程序與方法。國外建設項目后評價多采用有無對比法、前后對比法和邏輯框架法，相應的指標體系也比較健全和完善。
我國高等級公路建設項目后評估的起步工作也是在80年代開始的，在原國家計委的指導下，交通部進行公路建設項目后評價的試點，并在此基礎上于1996年制定了《公路建設項目后評價工作管理辦法》和《公路建設項目后評價報告編制辦法》，詳細規(guī)定了公路建設后評估工作重點、必備條件和組織管理方式及后評估報告的文件格式及內容。這標志著我國公路建設項目的后評估工作已經(jīng)開始進入程序化、規(guī)范化的軌道。但與其它國家比起來還是相對滯后。主要表現(xiàn)在以下幾方面：
1、對公路建設項目后評價方法的創(chuàng)新研究較少，仍使用傳統(tǒng)的有無對比法、前后對比法。
2、在公路建設項目后評價的指標體系上，缺乏統(tǒng)一的可操作標準，影響了公路建設項目后評價的效果；
3、對公路建設項目后評價的內容和程序方面的改進研究較少。
4、我國的路網(wǎng)建設涉及區(qū)域較多、各區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)展水平和科技發(fā)展水平千差萬別，部分地區(qū)統(tǒng)計資料不完整，使評估測算愈加困難。
這些問題的存在使得現(xiàn)有的指標體系、評價方法、計算方法已無法滿足公路項目后評估工作的需要。本文在現(xiàn)有的 “前后對比法”和“有無評價法” 兩種方法的基礎上，嘗試引入“邏輯框架法”，以健全公路項目后評價方法，對公路建設項目的目標進行全面和系統(tǒng)的評價。
二、我國現(xiàn)階段公路建設項目后評價的常用方法
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“前后對比法”是指將公路建設項目前期的可行性研究和評估的預測結論以及技術經(jīng)濟指標與項目實際運營結果及后評價時所作的新的預測進行比較和分析，鑒別實際結果偏離預期結果的程度，用以發(fā)現(xiàn)變化和分析原因，以便為今后加強公路項目前期工作和進一步改進項目管理工作積累經(jīng)驗。
“前后對比法”多運用于公路項目的過程評價，通過對公路建成通車后的有關實際數(shù)據(jù)的觀測調查，對比項目的實際運營情況與前期預測情況差距的大小，并分析其產(chǎn)生的原因，從而為改善運營狀況提出切實可行的對策與措施。過程評價應涵蓋項目建設的各個階段，并能反映各階段主要環(huán)節(jié)的特征。一般包括前期工作情況和評價、項目實施評價（主要包括執(zhí)行情況評價及項目實施結果評價等）、營運情況評價、項目管理、配套及服務設施情況和評價。運用“前后對比法”，通過對全過程各個階段的比較分析，可以尋找到項目效果好壞的原因，指出主觀愿望和客觀實際的差異，總結出項目成敗的經(jīng)驗和教訓，以便使以后項目的實際計劃和目標制定更加切合實際。
（二）有無對比法
“有無對比”是指將公路項目實際發(fā)生的情況與若無該項目時可能發(fā)生的情況進行對比，以度量項目的真實效益、影響和作用。對比的重點是要分清項目的作用和影響，與項目以外因素的作用和影響。這種對比用于項目的效益評價和影響評價，也是后評價方法的一個重要原則。但是，由于公路建設項目實施后的效果不僅僅是項目的效果和作用，還受項目以外多種因素（如國家政策、沿線地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、社會發(fā)展水平）的影響，所以，簡單的有無對比不能得出真正的效果。
為了客觀、全面地反映公路建設項目的真實效益和影響，我們在前述兩種評價方法的基礎上引進了邏輯框架法，旨在完善公路項目的目標評價。
三、邏輯框架法
“邏輯框架法”（Logical Framework Approach，LFA）是美國國際開發(fā)署（USAID）在1970年所開發(fā)的一種項目設計、計劃和評價工具，主要應用于項目后評價中。“邏輯框架法” 是一種概念化論述項目的方法，即用一張簡單的框圖將幾個內容相關、必須同步考慮的動態(tài)因素組合起來，通過分析其相互間的關系來評價項目目標的實現(xiàn)程度及原定決策目標的正確性、合理性和實踐性。
公路建設項目目標評價的主要內容包括總體宏觀目標評價（即項目建成后對沿線及周邊地區(qū)經(jīng)濟、社會發(fā)展以及生態(tài)環(huán)境的總體影響和作用）和對項目原定決策目標的正確性、合理性和實踐性進行分析評價。因此，公路建設項目后評價要對照原定目標的主要指標，檢查項目實際實現(xiàn)的情況和變化，分析發(fā)生改變的原因，以判斷目標的實現(xiàn)程度。對有些原定目標不明確或不符合實際情況、項目實施過程中可能會發(fā)生重大變化的指標，項目后評價要給予重新分析和評價。
我們可以利用LFA的思路和方法，對公路建設項目目標進行系統(tǒng)的分析和評價。
LFA的核心概念是事物之間的因果關系，即：“如果” 提供了某種條件， “那么” 就會產(chǎn)生某種結果。這些條件包括目標內在的影響因素和實現(xiàn)目標所需的。
外部條件。對目標體系而言，包括目標指標、實現(xiàn)目的、實現(xiàn)目標所需的資源投入、預期的效益產(chǎn)出四個層次，從而形成一個LFA的基本模式，如表1所示的4×4的矩陣：
從表1看出，LFA包含四個層次的垂直邏輯關系和水平邏輯關系：
1、垂直邏輯關系 項目管理者聯(lián)盟，項目管理問題。
1）宏觀目標
項目的宏觀目標即宏觀計劃、規(guī)劃、政策和方針等所指向的目標，該目標可通過幾個方面的因素來實現(xiàn)。宏觀目標一般超越了公路項目的范疇，是指國家、地區(qū)、部門或投資組織的整體目標。這個層次目標的確定和指標的選擇一般由國家或行業(yè)部門選定，一般要與國家發(fā)展目標相聯(lián)系，并符合國家產(chǎn)業(yè)政策、行業(yè)規(guī)劃等的要求。
2）項目目的
也叫直接目的，是指項目的直接效果，是項目立項的重要依據(jù)，一般應考慮公路項目為受益目標群體帶來的效果，主要是社會和經(jīng)濟方面的成果和作用。這個層次的目標由項目實施機構和獨立的評價機構來確定，目標的實現(xiàn)由項目本身的因素來確定。
3）產(chǎn)出
這里的“產(chǎn)出”是指項目的建設內容。一般要提供可計量的直接結果，要直截了當?shù)刂赋鲰椖克瓿傻膶嶋H工程。在分析中應注意，在產(chǎn)出中公路項目可能提供的一些服務和就業(yè)機會，往往不是產(chǎn)出而是項目的目的或目標。
4）投入和活動
該層次是指項目的實施過程及內容，主要包括資源和時間等的投入。
上述各層次的主要區(qū)別是，項目宏觀目標的實現(xiàn)往往由多個項目的具體目標所構成，而一個具體目標的取得往往需要該項目完成多項具體的投入和產(chǎn)出活動。這樣，四個層次的要素就自下而上構成了三個相互連接的邏輯關系。因此，要應用LFA進行公路項目目標評價，目標體系必須滿足以下要求：
第一級是如果保證一定的資源投入，并加以很好地管理，則預計有怎樣的產(chǎn)出；第二級是如果項目的產(chǎn)出活動能夠順利進行，并確保外部條件能夠落實，則預計能取得怎樣的具體目標；第三級是項目的具體目標對沿線地區(qū)乃至整個國家更高層次宏觀目標的貢獻關聯(lián)性。這種邏輯關系在LFA中稱為“垂直邏輯”，可用來闡述各層次的目標內容及其上下層次間的因果關系，這樣，一個公路項目目標的各種內在邏輯關系可以利用LFA來體現(xiàn)。通過分析目標管理諸多因素之間的邏輯關系，可以實現(xiàn)從設計，實施到最終效果的項目目標的系統(tǒng)評價。
2、水平邏輯關系
水平邏輯分析的目的是通過主要驗證指標和驗證方法來衡量一個項目的資源和成果。與垂直邏輯中的每個層次目標對應，水平邏輯對各層次的結果加以具體說明，由驗證指標、驗證方法和重要的假定條件所構成，形成了LFA的4X4的邏輯框架。
對于一個理想的公路項目，以因果關系為核心，很容易推導出項目實施的必要條件和充分條件。項目不同目標層次間的因果關系可以推導出實現(xiàn)目標所需要的必要條件，這就是項目的內部邏輯關系。而充分條件則是各目標層次的外部條件，這是項目的外部邏輯。把項目的層次目標（必要條件）和項目的外部制約（充分條件）結合起來，就可以得出清晰的項目概念和設計思路。
隨著我國經(jīng)濟發(fā)展及投資主體多元化格局的出現(xiàn)，形成了大量的通過項目評估的公路建設項目，亟待建立一個能夠反映項目目標實現(xiàn)程度的綜合評價方法來評價項目的效果，在“前后對比法”、“有無對比法”的基礎上，引入“邏輯框架法”，能夠完善現(xiàn)有的公路建設項目后評價方法和指標體系，以提高公路項目的投資決策水平。