城鎮(zhèn)新增人口住房問題

　　城鎮(zhèn)化是打破我國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要途徑。推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化是城鎮(zhèn)化的重要內(nèi)容，是擴大內(nèi)需的最大潛力所在，是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)，是推動我國社會全面均衡發(fā)展的重要途徑。農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口是我國城鎮(zhèn)新增人口的主要來源。住房問題是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)定居面臨的眾多重要而現(xiàn)實的重大問題之一，特別是在當(dāng)前我國城鎮(zhèn)住房價格偏高、住房價格快速上漲趨勢仍未徹底扭轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口收入整體偏低、農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口個人儲蓄和家庭財產(chǎn)偏少等大背景下，要妥善解決新增人口的住房問題，預(yù)防其對推進城鎮(zhèn)化可能帶來的負面影響。采取積極措施，解決新增城鎮(zhèn)人口、特別是農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口在城鎮(zhèn)化過程中的住房問題，為我國穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，推進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，促進社會和諧發(fā)展，全面實現(xiàn)小康具有重要意義。

　　一、我國城鎮(zhèn)人口的住房現(xiàn)狀

　　(一)我國的城鎮(zhèn)化進程

　　改革開放以來，我國城鎮(zhèn)化經(jīng)過多個階段，城鎮(zhèn)人口穩(wěn)步增加，城鎮(zhèn)化水平穩(wěn)步提升。國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)顯示，2011年末，我國內(nèi)地城鎮(zhèn)人口比重達到51.27%，首次超過50%。2013年末，我國城鎮(zhèn)人口比重達到53.73%，比2012年提高1.16%。我國成為近30年來世界上城鎮(zhèn)化速度最快的國家。

　　根據(jù)聯(lián)合國《2014年世界城鎮(zhèn)化展望報告》，2014年全球54%的人口居住在城市。其中2014年發(fā)達國家有82%的人口居住在城市，比2011年的78%提高四個百分點。而最不發(fā)達國家2014年僅有49.5%居住在城市，比2011年提高兩個百分點。非洲和亞洲是城鎮(zhèn)化水平最低的大陸，2014年分別僅有40%和48%的人口居住在城市。中國是世界上農(nóng)村人口第二多的國家，僅次于印度。該報告預(yù)測到2050年，發(fā)達國家將有85.4%的人口居住在城市，而欠發(fā)達國家將有63.4%的人口居住在城市，全球城鎮(zhèn)化率將提高到66.4%。該報告還預(yù)測我國將在2030年左右達到人口高峰14.53億人，之后逐漸回落，到2050年降為13.84億。2050年，我國的城鎮(zhèn)化率為75.8%，將有10.50億人口居住在城市，仍有3.35億人口居住在農(nóng)村。

　　國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)表明，2012年末，全國居住地和戶口登記地不在同一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道且離開戶口登記地半年以上的人口(即人戶分離人口)2.79億人，比上年末增加789萬人;其中流動人口為2.36億人，比上年末增加669萬人。國家統(tǒng)計局前副局長賀鏗和現(xiàn)任總經(jīng)濟師姚景源都表示，按戶籍人口計算，2011年我國的城鎮(zhèn)化率僅為35%左右，遠低于世界47%的平均水平，更低于發(fā)達國家70%-80%的水平。根據(jù)第六次全國人口普查結(jié)果，以2010年11月1日0時為標準，全國非農(nóng)業(yè)戶口人口為384339361，僅占全國的29.14。我國城鎮(zhèn)化的過程將是已經(jīng)在城鎮(zhèn)工作的農(nóng)民工和尚在農(nóng)村的農(nóng)民進入城鎮(zhèn)，定居城鎮(zhèn)，成為城鎮(zhèn)居民的過程。根據(jù)聯(lián)合國《2014年世界城市化展望報告》，2011年至2030年間，我國城鎮(zhèn)人口將增加3.29億，2030年至2050年間，我國城鎮(zhèn)人口將增加5100萬。我國城鎮(zhèn)人口的增加主要來自農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，并且城鎮(zhèn)人口的增加主要集中于2010-2030這一階段，其中2010-2015和2016-2020年間城鎮(zhèn)人口各增加約1億人，2020-2025年期間增加約7000萬，2025-2030年期間增加約5000萬，之后逐步放緩。

　　這些數(shù)據(jù)表面，當(dāng)前我國城鎮(zhèn)化水平與世界發(fā)達國家水平還有較大差距，但城鎮(zhèn)化進程不斷加快，城鎮(zhèn)化速度將處于世界前列，每年將有數(shù)千萬農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)。大規(guī)模的人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移給城市帶來大量勞動力，也給城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城鎮(zhèn)管理水平、城鎮(zhèn)承載能力都提出了巨大的挑戰(zhàn)。

　　(二)我國城鎮(zhèn)常住人口住房現(xiàn)狀

　　據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心市場經(jīng)濟研究所“完善我國住房保障體系的制度與政策研究”課題組根據(jù)我國2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)和《中國統(tǒng)計年鑒》房地產(chǎn)相關(guān)數(shù)據(jù)測算得，到2010年，全國積累住房存量179億平方米，2.2億套的住房，按2010年常住人口的家庭戶來算，戶均1.02套;2012年全國城鎮(zhèn)家庭戶的住房套數(shù)為2.31億套，戶均0.98套;“十二五”末全國城鎮(zhèn)家庭戶的住房套數(shù)是275683997套，戶均套數(shù)為1.08套/戶。從結(jié)構(gòu)上看，一線城市存在缺房問題，部分三四線城市甚至省會城市存在產(chǎn)能過剩問題。

　　2006年8月，國家統(tǒng)計局在全國范圍內(nèi)開展了一次城市農(nóng)民工生活質(zhì)量狀況的調(diào)查，調(diào)查范圍為全國各級城市(含直轄市、副省級市、地級市和縣級市)中固定崗位就業(yè)的農(nóng)民工和靈活就業(yè)的農(nóng)民工。調(diào)查對象是年齡在16～65周歲的跨地區(qū)外出進城務(wù)工經(jīng)商人員，包括被企業(yè)(單位)招用的在固定崗位就業(yè)的農(nóng)民工和社區(qū)街道上自主創(chuàng)業(yè)、自謀職業(yè)的靈活就業(yè)農(nóng)民工。本次共調(diào)查各類農(nóng)民工29245人，年齡分布為16～25歲區(qū)間的為8954人，25～35歲區(qū)間的為10553人，35～45歲區(qū)間的為7516人，45歲以上的為2402人。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，有29.19%的農(nóng)民工居住在集體宿舍里，有20.14%的人居住在缺乏廚衛(wèi)設(shè)施的房間里，有7.88%的居住在工作地點，6.45%的人居住在臨時搭建的工棚里，還有12.54%的農(nóng)民工在城里沒有住所，只能往返于城郊之間，或回農(nóng)家居住。

　　國內(nèi)部分部門和學(xué)者也開展了調(diào)查。2011年，河南地方經(jīng)濟社會調(diào)查隊課題組就新生代農(nóng)民工城鎮(zhèn)化問題開展了調(diào)查。對457名新生代農(nóng)民工的調(diào)查顯示，受訪者中收入在1000元以下的有83人，1001～1500元的有130人，1501～2000元的有118人，2001～2500元的有70人，2500元以上的有56人，分別占調(diào)查總?cè)藬?shù)的18.2%、28.4%、25.8%、15.3%和12.3%。受訪者中有127人在城市購買有住房，136人居住的是單位提供的住房，194人自己租房，分別占受訪對象的27.7%、29.8%和42.5%。人均住房面積在5m2以下的有100人，5～10m2的有118人，10～15m2的有63人，15～20m2的有58人，20m2以上的有118人，分別占受訪對象的21.9%、25.8%、13.8%、12.7%和25.8%。

　　數(shù)據(jù)表明，我國城鎮(zhèn)常住人口戶均擁有1套房左右。根據(jù)很多城市常住人口中有很大一部分是農(nóng)民工、外地務(wù)工人員的現(xiàn)狀，可以進一步推測具有本地城鎮(zhèn)戶籍的城鎮(zhèn)常住人口戶均擁有1套以上的住房。隨著近年廉租房、經(jīng)適房等保障性住房的建設(shè)和分配，城鎮(zhèn)戶籍低收入群體的住房問題也逐步得到解決?；究梢哉J為，當(dāng)前我國具有本地城鎮(zhèn)戶籍的城市常住人口的住房問題基本已經(jīng)得到解決。而與此相對的是，轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)居住的農(nóng)村居民擁有自有住房的家庭較少，租住帶有廚房和衛(wèi)生間的獨立套房屋的比例也不高，多數(shù)仍然與他人合租，或者住在不具備獨立廚房或衛(wèi)生間的房屋，人均居住面積較小、居住條件較差。

　　二、新增城鎮(zhèn)人口住房難的原因分析

　　我國城鎮(zhèn)化不斷加快，在相對較短的時間內(nèi)有大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)，在城鎮(zhèn)居住和生活，產(chǎn)生巨大的住房需求。我國房地產(chǎn)在過去十多年間增長迅速，價格遠超出普通居民承受能力，新進入城鎮(zhèn)的農(nóng)村居民住房面臨巨大的困難。

　　第一，農(nóng)村居民收入低。大量農(nóng)村人口和農(nóng)民工的收入較低，普遍低于城鎮(zhèn)居民的收入水平。數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)村居民家庭人均年純收入較城鎮(zhèn)居民家庭人均年可支配收入小的多。2010年、2011年和2012年，城鎮(zhèn)居民家庭人均年可支配收入分別為農(nóng)村居民家庭人均年純收入的3.2倍、3.1倍和3.1倍。與此同時，農(nóng)村居民家庭的居住支出占人均年純收入的比重上升，與城鎮(zhèn)居民在居住支出上的差距逐漸縮小。

　　第二，農(nóng)村居民家庭財富普遍較少。我國多數(shù)農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展較為落后，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)收入較少，與此同時，農(nóng)村居民在教育、醫(yī)療等領(lǐng)域的支出負擔(dān)較重，因病致貧、因病返貧情況時有發(fā)生，家庭儲蓄較少。另一方面，受過農(nóng)村土地位置偏僻、經(jīng)營流轉(zhuǎn)制度限制等因素制約，農(nóng)村土地、宅基地等農(nóng)民主要財長價值不高，隨著大量農(nóng)村人口移居城鎮(zhèn)，這些財產(chǎn)價值進一步下降，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)等財產(chǎn)收益比較有限。

　　第三，城鎮(zhèn)住房價格漲幅過快，價格高。2003年以來，全國住房價格大幅快速上漲的影響，房間收入比快速提高，農(nóng)民收入增速不及住房價格增速，絕對差距不斷拉大，購房壓力加大。朱仁友等分析了2002年至2010年間西部地區(qū)12個省區(qū)市的房價收入比，分析表明西部地區(qū)房價收入比整體低于同期全國平均水平，但空間非均衡性突出、區(qū)域差異明顯，特別是部分省會城市房價收入比相對偏高。戴靜采用按不同收入水平的房價收入比加權(quán)平均的計算方法，得出2009年北京市城鎮(zhèn)居民的房價收入比。計算表明，對低收入戶20%而言，房價收入比最高為28.1，高收入戶20%的房價收入比也高達8.2，全是平均為13.3。同時，我國住房租賃價格漲幅也較快，房屋租賃支出占收入的比重偏大。鏈家地產(chǎn)研究中心的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2010年至2012年，北京房租絕對水平漲幅分別為18%、15%和14%。據(jù)估算，北京、上海等一線城市部分城區(qū)房租與收入比高達40%，而南京等二線城市局部地區(qū)的房租收入比也已高達30%以上。

　　綜上，移居城鎮(zhèn)的農(nóng)村人口是我國城鎮(zhèn)化過程中對住房需求最大的群體。然而，由于農(nóng)村居民家庭儲蓄少，家庭財產(chǎn)價值較低，移居城鎮(zhèn)后，通常缺乏足夠的資金在較短的時期內(nèi)購置自有住房或者租賃具備獨立廚房和衛(wèi)生間的房屋。

　　三、應(yīng)對新增人口住房問題的政策建議

　　我國城鎮(zhèn)化快速推進過程中，將有大量農(nóng)業(yè)人口進入城鎮(zhèn)定居。而這個群體目前缺乏足夠的資金購置或租住設(shè)施較為齊備的房屋，住房問題是其在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)必須解決的重大問題。解決好農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的住房問題，改善農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的居住條件，平穩(wěn)推進我國城鎮(zhèn)化進程，防范拉丁美洲等地區(qū)在城市化過程中出現(xiàn)的貧民窟、貧民階層固化等問題，是擺在我國各級政府面前的一項艱巨的任務(wù)。為此，各級政府需要做好以下幾個方面的工作。

　　一是做好頂層制度設(shè)計，促進區(qū)域全面均衡發(fā)展。促進公共服務(wù)均等化，改革戶籍制度及依附于戶籍制度的城鎮(zhèn)保障體系，提高教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等優(yōu)質(zhì)資源的均衡分布;為中小型城鎮(zhèn)發(fā)展設(shè)置優(yōu)惠條件，促進中小城鎮(zhèn)發(fā)展，加強中小城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高中小城鎮(zhèn)勞動力吸納能力;政策向中西部地區(qū)、集中成片貧困區(qū)等相對不發(fā)達地區(qū)傾斜，加大這些地區(qū)在基礎(chǔ)設(shè)施、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障等方面的投入力度，提高這些地區(qū)的競爭力;吸引勞動力就近就業(yè)，移居到原居住地附近的中小城鎮(zhèn)，使其可以較為順利的融入城鎮(zhèn)。

　　二是加大保障房、廉租房建設(shè)力度。政府可以建設(shè)新的保障房、廉租房，也可以購買或租賃存量住房，擴大房源，解決部分農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口的住房需求。為農(nóng)村人口在移居城鎮(zhèn)的最初時期提供過渡性住所，降低困難群體住房支出等經(jīng)濟壓力，節(jié)省初期生活開支、增加儲蓄，幫助其渡過暫時性困難，有利于其開展生活，為在城市長期立足奠定基礎(chǔ)。

　　三是盤活存量住房。城鎮(zhèn)原有戶籍居民通常擁有多余的住房，通過稅收、行政、法律法規(guī)等手段，鼓勵城鎮(zhèn)居民將多余的空置住宅在市場流通或進入出租市場。研究和探索向擁有多套住房的家庭征收房產(chǎn)稅，向空置住房征收稅費，以及強制空置一定時間以上的住房進入租賃市場。開放商

　　四是規(guī)范和限制房屋租賃價格。學(xué)習(xí)歐美等發(fā)達國家住房保障經(jīng)驗，對房屋租賃價格進行評估并制定房屋租賃指導(dǎo)價格，規(guī)范租賃價格，抑制租賃價格過快增長。鼓勵較長的租賃期限，保護租戶的權(quán)益。規(guī)范房產(chǎn)中介的行為，努力形成透明、統(tǒng)一、穩(wěn)定的房屋租賃市場。

　　五是堅決制止強制城鎮(zhèn)化。要防止強制農(nóng)民離開農(nóng)村移居城鎮(zhèn)的錯誤做法，尊重農(nóng)民的意愿，使其能夠進得來，留得下，也能回得去。要保留農(nóng)民的土地、宅基地，使其可以按照自己的意愿自由流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)。