三、農(nóng)村養(yǎng)老保津面臨的困境
(一)以家庭和土地為主的傳統(tǒng)養(yǎng)老方式面臨新的挑戰(zhàn)，進(jìn)一步實(shí)施將難以為繼。家庭養(yǎng)老功能明顯弱化，主要體現(xiàn)在:一是市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展動(dòng)搖了家庭養(yǎng)老的思想和道德基礎(chǔ);二是計(jì)劃生育政策的實(shí)施，形成了“4-2-1”的家庭結(jié)構(gòu)，家庭規(guī)模的小型化削弱了家庭養(yǎng)老組織基礎(chǔ);三是農(nóng)民收入提高緩慢削弱了家庭養(yǎng)老的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，農(nóng)村家庭難以滿足農(nóng)民老人的養(yǎng)老需求。同時(shí)，土地養(yǎng)老保障功能也已經(jīng)越來越弱:一是隨著城市化和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，已經(jīng)有大量的而且還將有越來越多的土地被征用;二是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)投入大產(chǎn)值低，存在自然災(zāi)害和市場風(fēng)險(xiǎn);三是土地集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)，農(nóng)民不能通過變賣土地的方式來換取養(yǎng)老資金。
(二)人口老齡化帶來的壓力。截至2009年，60歲及以上老年人口達(dá)到1.67億，占總?cè)丝诘?2.5%。全國700k以上的老齡人口分布在農(nóng)村地區(qū)農(nóng)村老齡化問題較為突出。人 口老齡化導(dǎo)致社會(huì)勞動(dòng)人口減少、社會(huì)負(fù)擔(dān)加重等一系列問題，客觀上進(jìn)一步加重了農(nóng)村養(yǎng)老的壓力。
(三)農(nóng)村“空巢”老人成為養(yǎng)老保障的新難點(diǎn)。隨著城市化的不斷推進(jìn)，青壯年農(nóng)民大量流向城市，目前我國進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民已超過1.3億人。留守的父母則成為空巢家庭，仲國城鄉(xiāng)老年人口狀況追蹤調(diào){緲(2007年12月17日)顯示，農(nóng)村地區(qū)的空巢家庭為38.3%。今后一個(gè)時(shí)期，我國城市化率將以每年一個(gè)百分點(diǎn)的速度增長，即每年將有1300萬農(nóng)村人口離開土地、離開農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市。“空巢”老人的規(guī)模還將不斷擴(kuò)大，其經(jīng)濟(jì)來源、生活照料以及精神、心理慰藉都在一定程度上存在著問題。
(四)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)導(dǎo)致農(nóng)村養(yǎng)老保障表現(xiàn)為明顯的碎片化特征。長期以來城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的管理模式，導(dǎo)致城鎮(zhèn)與農(nóng)村、城鎮(zhèn)和農(nóng)村內(nèi)部不同群體之間的養(yǎng)老保障制度各不相同，且彼此獨(dú)立，缺乏銜接，呈現(xiàn)明顯的“碎片化”特征。“碎片化”的制度設(shè)計(jì)，給將來國家整合農(nóng)保模式造成了沉重的成本負(fù)擔(dān)，不但會(huì)導(dǎo)致中央財(cái)政持續(xù)加大支出，嚴(yán)重時(shí)還會(huì)引發(fā)社會(huì)動(dòng)蕩。
四、解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的政策建議
(一)以新型農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度為重點(diǎn)，加快推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障制度建設(shè)。新農(nóng)保制度彌補(bǔ)了“老農(nóng)保”制度中公共財(cái)政的缺失，它的建立將使我國人口最多的農(nóng)民群體獲得基本養(yǎng)老保障，健全完善這項(xiàng)制度是解決農(nóng)村養(yǎng)老問題的根本出路。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，重點(diǎn)應(yīng)做好如下幾方面的工作;一是要在試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，及時(shí)總結(jié)，加快對新農(nóng)保的立法進(jìn)程。通過立法明確諸如農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)遵守的原則、主要內(nèi)容、管理體制、資金來源、支付標(biāo)準(zhǔn)、基金運(yùn)營情況、監(jiān)督和相關(guān)部門責(zé)任等，克服當(dāng)前農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)呈現(xiàn)出的“碎片化”狀態(tài)和不穩(wěn)定性。二要妥善解決新農(nóng)保與其它社保政策的接續(xù)轉(zhuǎn)移問題。三是按照“廣覆蓋、?；尽⒍鄬哟?、可持續(xù)”的原則，根據(jù)不同地區(qū)的發(fā)展水平，不同人群的農(nóng)村養(yǎng)老方式，不同區(qū)域農(nóng)村養(yǎng)老保障水平的現(xiàn)狀，進(jìn)行分類設(shè)計(jì)和分布實(shí)施，建立多層次全覆蓋的農(nóng)村養(yǎng)老保障制度。
(二)大力發(fā)展農(nóng)村社會(huì)福利和社會(huì)服務(wù)事業(yè)，建立經(jīng)濟(jì)保障與服務(wù)保障相結(jié)合的農(nóng)村養(yǎng)老保障體系。將開展新農(nóng)保試點(diǎn)工作與建立農(nóng)村為老服務(wù)體系結(jié)合起來，為農(nóng)村老人提供必要的生活照料和精神慰籍。應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾項(xiàng)工作:一是要加大投入，加強(qiáng)農(nóng)村社會(huì)福利院、敬老院、養(yǎng)老院、醫(yī)院等公共養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，?發(fā)展公益性的老人服務(wù)事業(yè)。?同時(shí)要充分發(fā)揮政策引導(dǎo)作用，通過在稅收、融資等方面對民辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)給予相應(yīng)的優(yōu)惠政策，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，積極引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量興辦養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，有效地將政府投入與民間投入結(jié)合起來。二是要夯實(shí)工作平臺(tái)，提升社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)功能。受農(nóng)村傳統(tǒng)的養(yǎng)老觀念影響，絕大部分老年人及其子女仍希望養(yǎng)老居住在家庭，因此，要緊緊依托社區(qū)平臺(tái)，以老年人實(shí)際需求為基點(diǎn)，通過建立社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)組織、完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施、拓展社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)方式、豐富社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容，為居家養(yǎng)老的老年人提供定點(diǎn)和上門服務(wù)，為有不同服務(wù)需求的老年人提供專業(yè)化、個(gè)性化和持續(xù)性的服務(wù)。三是要加快建立一支數(shù)量充足、素質(zhì)過硬的養(yǎng)老人才隊(duì)伍建設(shè)。要通過鼓勵(lì)和吸引專業(yè)社會(huì)工作者和社工專業(yè)的高等院校畢業(yè)生到養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)工作、制定出臺(tái)完善的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、加強(qiáng)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的職業(yè)技能培訓(xùn)等措施，建立一支職業(yè)道德好、業(yè)務(wù)水平高、服務(wù)質(zhì)量優(yōu)的養(yǎng)老服務(wù)隊(duì)伍。
(三)提高管理運(yùn)營水平，保證農(nóng)村養(yǎng)老基金的保值增值與安全監(jiān)管。針對新農(nóng)保試點(diǎn)過程中暴露的監(jiān)督管理職能不明確、增值渠道單一、基金收益率水平偏低等問題，盡快成立相應(yīng)的農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金監(jiān)管機(jī)構(gòu)和投資專營機(jī)構(gòu)。在保證資金安全的前提下，通過市場化公開招標(biāo)的方式選擇專業(yè)的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)或基金管理公司負(fù)責(zé)運(yùn)營管理，以提高積累資金的增值率。積極探索農(nóng)?；鸨Ｖ翟鲋敌虑溃m當(dāng)放寬投資領(lǐng)域，允許農(nóng)?；疬M(jìn)行適當(dāng)?shù)耐顿Y組合提高基金保值增值能力。在基金的管理運(yùn)營層次上，由于新農(nóng)保目前的試點(diǎn)是按縣級(jí)單位進(jìn)行的，新農(nóng)?；?ldquo;暫實(shí)行縣級(jí)管理”?；鸫蠖嗉性诳h級(jí)保障部門，其保值增值受到人才、信息、投資能力等方面的限制，因此，可以考慮將養(yǎng)老保險(xiǎn)基金全部或部分上繳，由省級(jí)部門負(fù)責(zé)保值增值并承擔(dān)責(zé)任。省級(jí)部門不能實(shí)現(xiàn)保值增值的，可以將基金交由全國有關(guān)機(jī)構(gòu)和基金公司運(yùn)營。同時(shí)，在農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)基金運(yùn)營模式從國家經(jīng)營向基金管理公司經(jīng)營的轉(zhuǎn)變過程中，應(yīng)明確政府承諾的最終擔(dān)保所起到的穩(wěn)定作用是無法替代的。