以新農(nóng)村建設(shè)為契機完善農(nóng)村各項社會保障制度
關(guān)鍵詞：農(nóng)民，城鄉(xiāng)均衡發(fā)展，社會保障
一、現(xiàn)行農(nóng)村社會保障制度存在的問題
農(nóng)村社會保障是我國社會保障制度建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，其嚴重滯后既影響到農(nóng)村和全社會的穩(wěn)定，又制約著土地規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效率。長期以來我國廣大農(nóng)民僅有的保障是土地這種非制度性安排，在土地保障功能持續(xù)弱化的形勢下，上世紀90年代后期在部分農(nóng)村建立了農(nóng)村養(yǎng)老保障和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。而目前這幾種保障制度都存在著嚴重的問題。
(一)土地保障功能持續(xù)弱化。土地在農(nóng)村具有舉足輕重的地位，“土地是農(nóng)民的命根子”，我國傳統(tǒng)的農(nóng)村社會保障實質(zhì)上就是以土地保障為核心的。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，土地保障作用日漸減弱，土地保障出現(xiàn)“虛化”。一是農(nóng)業(yè)收人比重下降，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)成為農(nóng)民增收的主要來源；二是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化導致耕地減少，失地農(nóng)民增加；三是土地提供的就業(yè)保障不充分，人地關(guān)系日趨緊張，農(nóng)村剩余勞動力無法就地消化。土地保障功能持續(xù)弱化的原因是復雜的，既有人口增長的因素，也與城市化、工業(yè)化發(fā)展有關(guān)。其中最主要的是農(nóng)村土地法律制度因素。一是現(xiàn)行的農(nóng)村土地法律制度在土地利用上側(cè)重于公平而忽視效益，導致土地效率低下，生產(chǎn)功能不高，農(nóng)民通過勞動而取得生產(chǎn)性土地收益有限；二是對土地的實際價值反映不利，農(nóng)民基本上不能通過土地流轉(zhuǎn)等形式而取得土地的財產(chǎn)性收益。這種“社會保障型”的農(nóng)村土地制度越來越暴露出其負面作用，不利于提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力，阻礙了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。
(二)農(nóng)民社會養(yǎng)老保險制度保障水平低，根本起不到養(yǎng)老作用。我國農(nóng)村社會養(yǎng)老保險是在上世紀80年代末和90年代初開始進行探索試點的。具體做法是：政府組織引導和農(nóng)民自愿相結(jié)合，為農(nóng)民設(shè)立養(yǎng)老保險個人賬戶，保險費以個人繳納為主，每月繳費標準分2元到20元十個檔次，集體給予適當?shù)难a貼，國家僅在政策上予以扶持。農(nóng)村養(yǎng)老保險存在的主要問題，一是參保率低，到2004年底，僅占農(nóng)村人口的8.1%；二是在實際操作過程中，多數(shù)集體經(jīng)濟水平較低，沒有為農(nóng)民提供相應的補助，養(yǎng)老保險金幾乎完全由個人繳納，缺乏政府財政扶持，不具有社會互濟性；三是保障水平太低，按照民政部頒布的《農(nóng)村社會養(yǎng)老保險交費領(lǐng)取表》計算，對于每月繳納2元的參保農(nóng)民，按照8.8%的利率，10年后他們每月僅能領(lǐng)到養(yǎng)老金4.7元，即使選擇每月繳費20元，到退休年齡時也僅能得到每月40元的養(yǎng)老金，很難起到養(yǎng)老保障作用。
(三)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度無法保障醫(yī)療風險。2002年，在借鑒上世紀50年代農(nóng)村合作醫(yī)療制度的基礎(chǔ)上，我國建立了以大病統(tǒng)籌為主的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度。自愿參加合作醫(yī)療的農(nóng)民，以家庭為單位每人每年繳費不低于10元，中央財政對中西部除市區(qū)以外參合農(nóng)民平均每年每人補助10元，地方財政對參合農(nóng)民每年每人補助不低于10元(2006年起，國家要求中央和地方財政對中西部地區(qū)補助分別增至20元，地方增補兩年內(nèi)到位)，共同形成合作醫(yī)療基金，由國有商業(yè)銀行或農(nóng)村信用社管理。在具體操作過程中，新型農(nóng)村合作醫(yī)療體現(xiàn)的主要問題：一是資金來源不足。即使中央和地方增補全部到位，繳費最多才 50元。而城市居民2003年基本醫(yī)療保險人均繳費共計1116元，其中個人僅繳279元。如此多的繳費承載的城市醫(yī)保仍使城市居民深感看病難、看病貴，導致2005年披露醫(yī)改不成功。而農(nóng)村合作醫(yī)療繳費還不到城市的5%，在城鄉(xiāng)居民疾病風險普遍存在的情況下，顯然新型合作醫(yī)療無法抵御農(nóng)民疾病風險。二是報銷比例偏低，一般在25%-50%之間。三是報銷標準的起付線太高，封項線又太低，在1000-30000元，影響農(nóng)民參保積極性。四是以戶為單位參保與農(nóng)村人口流動、遷移存在矛盾。五是定點醫(yī)院醫(yī)療條件和醫(yī)療水平很低。“小病報不了，大病又治不了”的現(xiàn)實情況嚴重束縛著新型合作醫(yī)療的進一步發(fā)展。
二、建立健全農(nóng)村各項社會保障制度
建立農(nóng)村社會保障體系就要改變農(nóng)村現(xiàn)行的以土地保障為核心的非正式制度安排，代之以一系列的正式制度安排，包括農(nóng)村養(yǎng)老保險制度、合作醫(yī)療制度、最低生活保障制度等等。
(一)改革現(xiàn)行土地制度，完善土地保障功能，再造土地保障能力。盡管“耕者有其田”是農(nóng)耕社會極低層次的保障制度，在市場經(jīng)濟已經(jīng)比較發(fā)達的今天，土地保障功能持續(xù)弱化。但在全面、正式的農(nóng)村社會保障體系尚未建立的情況下，土地實際上仍然擔負著農(nóng)民最基本的生活保障功能，具有無可替代的地位；土地既是農(nóng)民的基本生產(chǎn)資料，也是其最可靠的生活保障。
1.應下決心改“承包制”為“永包制”，永久性地確定農(nóng)民的土地使用權(quán)，讓農(nóng)民真正成為土地的主人，耕地保護的主體。要充分調(diào)動農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性，增加對土地的長期投人，最大限度地發(fā)揮其生產(chǎn)潛力。也只有這樣，才能建立起符合市場經(jīng)濟要求的土地流轉(zhuǎn)制度，發(fā)育土地市場，優(yōu)化資源配置，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；⒓s化，提高農(nóng)用地的利用效率，增加農(nóng)民的生產(chǎn)性土地收益。
2.要改革征地制度?，F(xiàn)在的征地制度是計劃經(jīng)濟時期沿襲下來的不分公益性項目還是經(jīng)營性項目，仍以政府的名義征地，這在世界各國幾乎是沒有的。必須修訂有關(guān)非農(nóng)建設(shè)用地法律制度，對“公共利益”的內(nèi)涵做出明確的界定，對允許政府運用征地權(quán)的項目范圍做出嚴格的限制，完善征地法律制度，對被征用土地的農(nóng)民權(quán)益給予切實的保障。
(二)調(diào)整和完善現(xiàn)行農(nóng)村新型合作醫(yī)療制度。一是提高繳費標準。在現(xiàn)行繳費基礎(chǔ)上，按照以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的發(fā)展思路，向城市挖潛。比如僅城市現(xiàn)有職工的一日捐就足以為全國范圍內(nèi)的參合農(nóng)民每年每人增補10元。二是在繳費增加的情況下，適當降低報銷起付線和提高封頂線，調(diào)整報銷比例，激發(fā)農(nóng)民參保的積極性。參考現(xiàn)行城市學生醫(yī)療保險每生每年50元，最高保額為6萬元，還能贈人身意外傷害保險5000元保額的情況，新型農(nóng)村合作醫(yī)療保額提高應有挖潛的可能。三是參保人員實名制，規(guī)避過去在實際操作過程中全家共用一個戶頭的情況，保護流動人口多的家庭利益。四是選擇相應醫(yī)療條件和醫(yī)療水平都較好的定點醫(yī)院，衛(wèi)生部門要加強對這些定點醫(yī)院進行規(guī)范、監(jiān)督和檢查。通過完善新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，切實加強農(nóng)民的醫(yī)療保障，避免因病致貧、因病返貧現(xiàn)象發(fā)生，鞏固農(nóng)民生產(chǎn)增收成果。
(三)建立全民最低生活保障制度，使農(nóng)民真正享受國民待遇。目前，我國已具備了建立全民低保的經(jīng)濟條件。據(jù)2006年5月28日《北京晨報》報道，著名經(jīng)濟學家吳敬璉認為，中國實現(xiàn)全民最低生活保障制度的條件已經(jīng)成熟。“實現(xiàn)全民低保，是國家財力完全可以做到的”。“我們的社會保障系統(tǒng)一定要盡快建立起來，而全民低保作為其中的第一支柱，應該作為‘十一五’期間的約束性指標”。2006年9月在京舉行的“中國社會保障論壇首屆年會”上，吳敬璉的這一觀點得到許多人的贊同。中山大學社會保障研究中心主任申曙光算了這樣一筆賬：目前實現(xiàn)全民低保只需要為部分還沒有建立這一制度的農(nóng)村地區(qū)及城市中部分被漏掉的居民提供低保，上述兩類低保人口的數(shù)量不會超過3000萬。低保水平按人均每月50元計(因為這些人中的多數(shù)是農(nóng)村人口，有一定的土地保障，其低保標準低于城市)，需要“新增投入資金”不會超過 180億元，這一數(shù)字相當于2005年財政收入31628億元的0.6%還不到。況且近幾年來，國家和地方財政收入每年都有10%以上的增長率，拿出其中很小一部分即可解決這一問題。
(四)改革現(xiàn)行農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度?，F(xiàn)行農(nóng)村養(yǎng)老保險制度保障水平太低，根本起不到保障作用；資金主要來源于農(nóng)民自身，不僅農(nóng)民的積極性不高，同時也使這一制度缺乏社會互濟性。在目前參保的人數(shù)少、制度還未最后定型的情況下，應及時改革，以避免過多的轉(zhuǎn)制成本。新的農(nóng)民養(yǎng)老保險可以考慮建立個人賬戶基金積累制，具體做法可以參考新加坡的中央公積金制。在資金來源上，應采取個人和國家共同繳費形式，增加農(nóng)民參保的積極性。應確定一個適度的繳費標準，既要讓繳費各方承受得起，也要不影響?zhàn)B老保險水平。國家繳費的資金目前可以使用國家支付給農(nóng)民的種田補貼金，以后隨著國民經(jīng)濟的發(fā)展，財政收入的增加，繳費可從財政資金撥付。應建立專門的農(nóng)民養(yǎng)老保險機構(gòu)，負責投資事宜及待遇支付。在投資方向上，國家應進行必要的干預，確保一個適宜的基金收益率，然后將養(yǎng)老基金投資到農(nóng)村各項基礎(chǔ)設(shè)施及其他公共事業(yè)上，這樣可減少國家在新農(nóng)村建設(shè)過程中對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，減輕國家負擔，把有限資源用于更需要的地方。隨著制度的成熟，基金會大量積累，當積累到一定程度，養(yǎng)老保險個人賬戶還可放寬用途。
(五)加強農(nóng)村教育保障。近年來，中國城鄉(xiāng)居民教育費用持續(xù)攀升，教育花費已成為中國農(nóng)村致貧的首要原因。中國社會科學院發(fā)布的《2005年社會藍皮書》調(diào)查顯示，在中國農(nóng)村家庭中，子女教育所用的開支占了家庭收入的32.6%。一個家庭以1/3的收入來支付教育開支，而國家的教育投入還不足GDP的1/20(在全世界位居下游)，這意味著國家將本應該由政府承擔的教育機會平等化的職責推卸給了社會，攤派給了每個家庭。在這種情況下，處于弱勢群體的中國農(nóng)民要想通過教育實現(xiàn)向上層社會的流動，卻又越發(fā)地會使家庭陷入貧困境地。在當前一時無法改變教育產(chǎn)業(yè)化的前提下，就需要國家通過加大轉(zhuǎn)移支付來盡量減少這一政策的負效應。中央免除義務教育階段學雜費的政策只是在局部調(diào)整了教育政策，減輕了部分農(nóng)民教育支出的負擔。國家還應該加大對農(nóng)村的教育投入，尤其是要加大對農(nóng)村初等教育和技術(shù)教育的投入，如辦農(nóng)民夜校等，從根本上提高廣大農(nóng)民的文化素質(zhì)，使之掌握一技或多技之長，為建設(shè) “生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村提供智力支持。
總之，社會主義新農(nóng)村建設(shè)是徹底改善“三農(nóng)”境遇，實現(xiàn)農(nóng)民國民待遇的最好時機?，F(xiàn)階段應以新農(nóng)村建設(shè)為契機，盡快建立和完善農(nóng)村各項社會保障制度，為新農(nóng)村建設(shè)這輛列車鋪好“鐵軌”。