新農(nóng)村建設(shè)中的政府扶持研究
關(guān)鍵詞：新農(nóng)村建設(shè)，政府扶持，建議
在市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民是農(nóng)村社會經(jīng)濟生活的主體，政府則主要起引導(dǎo)和扶持的作用。隨著我國在總體上進人“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”的發(fā)展階段，中央提出實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村的方針，堅持“多予少取放活”，加大政府支農(nóng)投入的力度，擴大公共財政在農(nóng)村的覆蓋范圍。
一、新農(nóng)村建設(shè)中的政府作用分析
社會主義新農(nóng)村建設(shè)是新的歷史背景下綜合性的農(nóng)村變革，是進一步解決“三農(nóng)”問題的戰(zhàn)略舉措，其關(guān)鍵在于推進。而政府職能是隨著形勢和社會任務(wù)的變化而變化的，市場經(jīng)濟條件下，與政府職能相對應(yīng)，新農(nóng)村建設(shè)政府扶持內(nèi)容可以從四方面來概括。
1、對農(nóng)村建設(shè)的倡導(dǎo)與推動。農(nóng)業(yè)和農(nóng)村在發(fā)展上的弱勢地位，導(dǎo)致工農(nóng)和城鄉(xiāng)發(fā)展的不協(xié)調(diào)，必須通過農(nóng)村改革與建設(shè)來改善，且只能依靠政府出面倡導(dǎo)與推動。韓國“新村運動”中政府只是大力倡導(dǎo)和支持，在具體項目上，完全由農(nóng)民自己選擇。日本的“造村運動”也是由政府倡導(dǎo)的，使逐漸衰敗的農(nóng)村振興起來的運動。
2、對農(nóng)村建設(shè)的規(guī)劃與規(guī)范。政府對農(nóng)村建設(shè)必須有一個長遠(yuǎn)而系統(tǒng)的規(guī)劃，明確所要達到的目標(biāo)，并在推動過程中進行規(guī)范。而不同層級政府的職能作用有所不同。中央政府要高瞻遠(yuǎn)矚，制定出扶持的分段計劃，規(guī)定具體時間所要達到的明確目標(biāo)，并指導(dǎo)和督促地方政府執(zhí)行。地方政府則要以中央規(guī)劃為基準(zhǔn)，因地制宜地制定符合本地區(qū)實際情況、特色鮮明的扶持計劃。
3、物力和財力上的支持。社會主義新農(nóng)村建設(shè)需要政府資金引導(dǎo)，不斷加大公共財政的支持力度。這樣才能減輕農(nóng)民的困難和負(fù)擔(dān)，使新農(nóng)村建設(shè)順利地進行。在1970～1980年的十年間，韓國政府財政累計向“新村運動”投入2.8萬億韓元，農(nóng)村開發(fā)項目費用增加了7.8倍，中央和地方財政投資合計增加82倍，政府開支中農(nóng)業(yè)所占的比例也由4%上升到38%。1994年政府和民間投資額高達11萬億韓元。
4、對新農(nóng)村建設(shè)提供制度和機制上的保障。新農(nóng)村建設(shè)需要政府提供制度和機制上的保障，對政府職能范圍作出明確的規(guī)定。通過制定一系列法律法規(guī)來穩(wěn)定農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、增加農(nóng)民收入，從不同的領(lǐng)域?qū)r(nóng)業(yè)的扶持和農(nóng)民利益的保護及鄉(xiāng)村建設(shè)作具體的規(guī)定。同時，還要保證時間上的連續(xù)性。
二、新農(nóng)村建設(shè)中政府扶持行為的依據(jù)
目前新農(nóng)村建設(shè)的總體情況表現(xiàn)出缺乏強有力的產(chǎn)業(yè)支撐、農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展滯后、經(jīng)濟基礎(chǔ)比較薄弱、建設(shè)主體素質(zhì)低且缺乏組織性、體制保障尚不健全等不足。因此，發(fā)揮政府在新農(nóng)村建設(shè)中的主導(dǎo)作用，加大政府扶持力度，既是今后推進新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是中國經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的必然要求。
1、我國城鄉(xiāng)差別非常大，“三農(nóng)”問題十分突出，凸現(xiàn)出新農(nóng)村建設(shè)中政府扶持的迫切性和重要性。推進新農(nóng)村建設(shè)首先需要搞清楚兩大基本問題。首先，什么是新農(nóng)村建設(shè)?陳錫文等專家坦言新農(nóng)村和“三農(nóng)”不是兩回事，新農(nóng)村建設(shè)是一個完整的、系統(tǒng)的內(nèi)容，不只強調(diào)農(nóng)村某一方面的建設(shè)，是“三農(nóng)”工作的集大成。其次，怎樣建設(shè)新農(nóng)村?有學(xué)者提出今后五年推進新農(nóng)村建設(shè)，必須全面深化農(nóng)村改革，依靠國家政策扶持，大力發(fā)展農(nóng)村自身活力。也有學(xué)者認(rèn)為建設(shè)新農(nóng)村要加大財政對我國農(nóng)村公共產(chǎn)品的投入，緩解“三農(nóng)”困境中農(nóng)民最迫切需要解決的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等困難。由此看來，建設(shè)社會主義新農(nóng)村是一個涉及面廣、內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程，政府必須有所作為，且是沿著“三農(nóng)”問題發(fā)展主線的扶持行為。
2、我國新農(nóng)村建設(shè)主體——農(nóng)民的弱質(zhì)性，要求政府扶持。以鄧大才為首的學(xué)者們在研究“ 三農(nóng)”問題時，將農(nóng)民定義為弱勢群體。原因為：首先，農(nóng)民收入低，增長速度慢；其次，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)過重，向農(nóng)民的索取大于補償；再次，農(nóng)民組織化程度低，缺乏代表自身利益的組織團體來維護自身的利益；最后，農(nóng)民的社會地位低。眾所周知，農(nóng)民是建設(shè)新農(nóng)村的主體，在這樣的情況下，如何使處于“身份”劣勢的農(nóng)民成為真正的主體呢?這必然要求新農(nóng)村建設(shè)中政府對農(nóng)民的扶持。
3、單純的市場機制無法改變農(nóng)業(yè)的天然弱質(zhì)性，需要政府扶持。新農(nóng)村建設(shè)的首要任務(wù)是發(fā)展經(jīng)濟。傅建平指出，發(fā)展經(jīng)濟的核心問題是培育和發(fā)展適應(yīng)市場需要、有一定規(guī)模、有較強競爭力和較高效益的產(chǎn)業(yè)。而農(nóng)業(yè)在世界各國都表現(xiàn)為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)：高風(fēng)險、低收益的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品需求彈性小。且世貿(mào)規(guī)則框架下，各國是根據(jù)比較優(yōu)勢高低參與國際分工，配置國內(nèi)資源，這導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)在市場競爭中的不利地位，農(nóng)業(yè)部門難以阻止本來就稀缺的農(nóng)業(yè)資源反向流出的同時又沒有能力吸納外部生產(chǎn)要素的持續(xù)投入。雖然市場機制是迄今為止最有效的資源配置方式，但它本身并非完美無缺，政府對農(nóng)業(yè)的扶持與保護是世界各國經(jīng)濟發(fā)展的必然。
4、我國農(nóng)村社會事業(yè)落后，只能依靠政府扶持改善。《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干建議》中，要求從農(nóng)村義務(wù)教育、衛(wèi)生文化事業(yè)、社會保障制度等方面著手，改變我國農(nóng)村社會事業(yè)落后的面貌。這涉及農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給。理論研究和實踐都表明，單純的市場機制無法保證農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展中公共產(chǎn)品的生產(chǎn)與供給，只能依靠政府扶持，加大投資力度，提高投資效益。
5、隨著我國綜合國力和國家財力的逐步增強，政府扶持新農(nóng)村的條件和基礎(chǔ)已經(jīng)具備。從目前實際情況看，我國經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)達到一個相當(dāng)水平，總體經(jīng)濟實力世界排名第四；城市經(jīng)濟實力穩(wěn)步增長，排名前600強的城市創(chuàng)造的產(chǎn)值已占整個國民經(jīng)濟總值的70%還多。近幾年國家財政收人增長很快，2005 年財政收入總規(guī)模達到3.1萬億元。因此，張梅龍和郭少華強調(diào)，現(xiàn)在我國完全有能力、有財力扶持新農(nóng)村建設(shè)，可以啟動新的一輪涉及面更廣、受惠群眾更多的新農(nóng)村建設(shè)。
三、我國新農(nóng)村建設(shè)中政府扶持的現(xiàn)狀與問題
盡管黨中央、國務(wù)院出臺了一系列關(guān)于新農(nóng)村建設(shè)主題的扶持政策，但目前還只是初步構(gòu)建起了新階段扶持平臺，還沒有系統(tǒng)的新農(nóng)村建設(shè)扶持政策。政府扶持的現(xiàn)狀和問題主要表現(xiàn)在以下幾方面：
1、政府行為與角色定位存在差異。誰是建設(shè)新農(nóng)村的主體?目前學(xué)界對這一問題的答案幾乎是一致的：農(nóng)民。政府只需發(fā)揮引導(dǎo)和扶持作用。而在扶持新農(nóng)村建設(shè)的過程中，政府在生產(chǎn)經(jīng)營活動上的角色越位與農(nóng)村公共產(chǎn)品中的角色缺位同時并存。另外，實施行政指導(dǎo)是基層政府扶持的一個重要手段，而現(xiàn)階段，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理水平不高，行政指導(dǎo)往往變成了行政指令，這直接挫傷了農(nóng)民的積極性，最終影響新農(nóng)村建設(shè)。
2、扶持結(jié)構(gòu)不合理。解決好城鄉(xiāng)差距、工農(nóng)差別問題，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，既是新農(nóng)村建設(shè)的題中應(yīng)有之義，也是新農(nóng)村建設(shè)的戰(zhàn)略選擇。而目前中國政府對新農(nóng)村建設(shè)的扶持明顯傾向于增加生產(chǎn)、促進增長和穩(wěn)定供給、維護安全，但是對減少收入差距和促進社會公平的目標(biāo)卻關(guān)注不夠。這也是導(dǎo)致近年來中國農(nóng)民收入增速連續(xù)下降、城鄉(xiāng)收入差距持續(xù)擴大的重要原因。
3、扶持效率不高。首先，在我國，沿襲計劃經(jīng)濟時期的政府職能分工，參與農(nóng)村建設(shè)扶持決策和執(zhí)行的部門眾多，這樣的管理體制下難免政出多門，而且使得總體上政策實施的交易成本上升。其次，政府扶持行為缺乏穩(wěn)定性和連續(xù)性。任何一項政策，都有其自身的周期性，在政策早期的失效，并不意味著完全無效率。因此，在分析如何進一步扶持之前，有必要首先弄清楚對新農(nóng)村建設(shè)扶持所處的階段，著重于實效的質(zhì)的分析。再次，利益流向仍不明確。農(nóng)民是新農(nóng)村建設(shè)的受益主體，而現(xiàn)實中農(nóng)民只是得到了很少的一部分利益，大部分利益為流通部門所得。最后，政府行為決策者與農(nóng)村建設(shè)實踐者之間缺乏溝通，使得農(nóng)民沒有途徑反映和維護自己的利益，政府也缺乏政策修改的主要依據(jù)。
4、對新農(nóng)村建設(shè)扶持的保障體系不健全。(1)財政保障方面。理論研究和實踐都表明，新農(nóng)村建設(shè)必須有資金支撐，而目前資金短缺嚴(yán)重：財政對農(nóng)業(yè)投入不足、農(nóng)村信貸供給與需求錯位、農(nóng)戶收入水平制約投資規(guī)模、農(nóng)村集體經(jīng)濟和企業(yè)的分化重組削弱了投資實力。(2)法律、法規(guī)保障方面。在我國，扶持新農(nóng)村建設(shè)政策的相關(guān)配套法律法規(guī)正處在起步階段，還有許多屬于空白，需要補充和完善。
四、對新農(nóng)村建設(shè)中政府扶持的建議
根據(jù)我們面臨的實際情況，新農(nóng)村建設(shè)中的政府扶持應(yīng)主要從以下幾方面考慮：
1、把新農(nóng)村建設(shè)的扶持與解決“三農(nóng)”問題的宏觀長遠(yuǎn)戰(zhàn)略有機結(jié)合起來。政府對扶持農(nóng)村建設(shè)必須有一個長遠(yuǎn)而系統(tǒng)的規(guī)劃，明確所要達到的目標(biāo)，并在扶持過程中對農(nóng)村建設(shè)運動進行規(guī)范。第一階段應(yīng)該是基本消除國家關(guān)于農(nóng)村和城市的區(qū)別政策。第二階段應(yīng)該是因地制宜采取穩(wěn)定、連續(xù)的扶持措施，持續(xù)提高農(nóng)民收入的增長速度，使農(nóng)村整體上達到小康階段，與城鎮(zhèn)居民貧富差距縮小到合理水平。第三階段應(yīng)該是中國徹底消除二元的社會結(jié)構(gòu)，建設(shè)起和諧、共享的社會發(fā)展新局面。
2、為農(nóng)民提供良好的環(huán)境，引導(dǎo)農(nóng)民投入新農(nóng)村建設(shè)。主要表現(xiàn)為培育有文化、懂技術(shù)、會經(jīng)營的新型農(nóng)民，使其首先能夠不等不靠、主動地在新農(nóng)村建設(shè)中發(fā)揮主體作用，最終成為整個新農(nóng)村建設(shè)的主導(dǎo)。主要措施包括：(1)要大力發(fā)展農(nóng)村的教育事業(yè)，加強農(nóng)村勞動力技能的培訓(xùn)；(2)將生產(chǎn)經(jīng)營自主權(quán)歸還給農(nóng)民，政府不直接干涉農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民的其他經(jīng)濟活動；(3)通過實實在在的項目吸引農(nóng)民參與，以調(diào)動其積極性，培養(yǎng)和鍛煉其治理能力；(4)按照“民辦、民管、民受益”的組織原則，建立新型農(nóng)民合作組織，為新農(nóng)村的培育創(chuàng)建不可或缺的組織環(huán)境；(5)為農(nóng)民提供就業(yè)、市場等方面的信息服務(wù)。
3、利用有限的財力和物力為新農(nóng)村建設(shè)提供合理的支持和保障。新農(nóng)村建設(shè)中應(yīng)該堅持的原則之一是：量力而行，量財辦事。我國新農(nóng)村建設(shè)所需資金不足，多方吸引資金投入和合理利用現(xiàn)有資金則成為關(guān)鍵。(1)吸引資金投入方面，要充分利用支農(nóng)資金的引導(dǎo)能力，多方吸引信貸資金、外資、民資、工商資本的投入。一是對工商企業(yè)支持新農(nóng)村社會公益事業(yè)的捐助等投入要制定鼓勵和引導(dǎo)政策；二是要激活民間資本，拓寬包括不同所有制經(jīng)濟組織、私人和社會渠道等多元化投資渠道，指導(dǎo)非政府組織通過各種活動籌集用于農(nóng)村義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等社會公共事業(yè)的資金；三是構(gòu)建適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟需求的多元化農(nóng)村金融組織體系。(2)合理利用方面，一要認(rèn)清農(nóng)村地區(qū)各自的優(yōu)勢和弱點，制定出對路的綜合投入戰(zhàn)略，而不是僅僅依靠自上而下確定的單一解決方式，提高有限資金的使用效率；二要改變傳統(tǒng)的單中心鄉(xiāng)村治理模式，發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，提高政府投資效率。
4、為新農(nóng)村建設(shè)中的扶持提供保障。(1)制度保障。具體包括：土地制度、財政制度、金融制度、技術(shù)開發(fā)和推廣制度、農(nóng)村就業(yè)制度、農(nóng)村社會保障制度、農(nóng)村合作經(jīng)濟制度、農(nóng)村基層政權(quán)組織制度和農(nóng)民權(quán)益保障制度。(2)法律保障。要將新農(nóng)村建設(shè)中的各項扶持政策制定成法律條款，并采用項目計劃管理。要從不同領(lǐng)域?qū)r(nóng)業(yè)的扶持和農(nóng)民利益的保護以及鄉(xiāng)村建設(shè)作出具體的規(guī)定。還要保證相關(guān)法律時間上的連續(xù)性，并對政府職能范圍作出明確的規(guī)定。