縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)計管理體制模式的理性選擇：垂直管理
關(guān)鍵詞：縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)計管理體制 制度變遷 垂直管理
隨著客觀經(jīng)濟環(huán)境的變化，尤其是市場經(jīng)濟的不斷深化、政府機構(gòu)改革的深入、以及WTO和GDDS的加入，我國政府統(tǒng)計管理體制明顯滯后，特別是縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)計管理體制的滯后已嚴重制約著政府統(tǒng)計的整體水平，也使鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計面臨前所未遇的困難。為此，近年來理論工作者和實踐工作者為此提出了一系列改革對策，其中大量對策側(cè)重于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計本身，如鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計人員如何提高素質(zhì)、如何通過提高自身的服務(wù)水平贏得黨政領(lǐng)導的重視、改善鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計人員的待遇、配備先進的統(tǒng)計手段等，這些對策的提出本身沒有問題，但欲通過上述對策改變鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計所面臨的問題只能是局部的，也是暫時的。因為，體制問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計陷入困境的根源，換句話說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計面臨的一切問題皆來源于縣鄉(xiāng)統(tǒng)計管理體制。為此，改革現(xiàn)行僵化的縣鄉(xiāng)統(tǒng)計管理體制是解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計困境的根本出路。然而縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)計管理體制是政府統(tǒng)計管理體制的重要組成部分，脫離政府統(tǒng)計管理體制大系統(tǒng)談縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)計管理體制改革本身意義不大，只有從現(xiàn)行政府統(tǒng)計管理體制運行特征的分析中，才能很好解釋縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)計管理體制改革的突破口以及改革路徑。另一方面，理論解釋只有與客觀現(xiàn)實狀況相對接，才能使理論化作行動的指南。
管理體制從本質(zhì)上講屬于制度的一種，即正式制度。管理體制的改革問題屬于制度變遷問題，而制度變遷可分為誘致性制度變遷和強制性制度變遷。透視我國政府統(tǒng)計管理體制演進過程可以看出，誘致性變遷占主導性，具體表現(xiàn)為我國政府統(tǒng)計管理體制呈現(xiàn)出隨客觀環(huán)境變化而自然演進的痕跡，如政府統(tǒng)計管理體制隨經(jīng)濟管理體制的變遷而變遷，最終形成“統(tǒng)一領(lǐng)導，分級負責”的統(tǒng)計管理體制。當然在特殊時期，也曾出現(xiàn)過強制性變遷的現(xiàn)象，如“”期間，強行取消各級政府獨立的統(tǒng)計組織機構(gòu)，從而形成政府統(tǒng)計依附計劃部門而存在的管理體制。
一、縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)計管理體制模式選擇的理論分析
1、從制度循環(huán)階段看，現(xiàn)行政府統(tǒng)計管理體制處于非均衡狀態(tài)，其特征表現(xiàn)為利益分配在鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計部門與縣以上統(tǒng)計部門之間失衡
諾思認為，制度變遷具有周期性，是從不均衡—均衡—不均衡—均衡這樣循環(huán)往復的過程。但有一點可以肯定，制度變遷都是從效率較低的階段起步的。因此，制度變遷的周期性，并不是制度簡單的輪回，而是由低效率制度向更高效率制度改進的過程。制度變遷的周期性說明了任何一種制度只能適應特定的時代，不可能一成不變。正如哈耶克所言，相對于復雜的社會演進，個人的理性是非常有限的。與此同時，制度周期理論說明制度變遷是有規(guī)律可循的，當一種制度處于僵滯階段時，必須對該制度創(chuàng)新，使制度達到均衡狀態(tài)，進而使該制度滿足各方的利益（既能夠滿足極少數(shù)利益集團，也能滿足大多數(shù)利益集團），制度的效率達到新的最大化（相對于原有制度來講）。
從制度循環(huán)的階段看，現(xiàn)行“統(tǒng)一領(lǐng)導，分級負責”的政府統(tǒng)計管理體制處于僵滯階段，即低效率狀態(tài)，體現(xiàn)為受益最大者是少數(shù)集團，即國家統(tǒng)計部門，其次是省、直轄市、區(qū)統(tǒng)計部門，最后是市縣統(tǒng)計部門，而處于基層的最大利益集團鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計部門幾乎沒有利益可言。在該體制下，利益從上往下依次遞減，而承擔的任務(wù)從上往下依次遞增，整個系統(tǒng)投入與產(chǎn)出明顯錯位。其次，該體制伴隨著較大的道德風險，體現(xiàn)為系統(tǒng)內(nèi)部虛報以及瞞報現(xiàn)象時有發(fā)生。再次，該體制產(chǎn)生了逆向選擇，體現(xiàn)為無需承擔較大成本而獲取較大利益的虛報以及瞞報行為，使合法行為的統(tǒng)計主體向其靠近，從而使虛報浮夸現(xiàn)象不斷蔓延。正如奧爾森所言，一個不好的制度是由于利益不能均衡，不能為整個社會所分享，處于極少數(shù)利益集團剝奪大部分人利益的狀態(tài)。一句話，現(xiàn)行政府統(tǒng)計管理體制處在低效率狀態(tài)。依制度變遷周期理論而言，當制度處于僵滯階段時，必須對其進行創(chuàng)新，才能煥發(fā)新的生機。
上述理論分析，對現(xiàn)行的政府統(tǒng)計管理體制所處的階段進行了定位，即處于僵滯階段。具體表現(xiàn)為該制度未能體現(xiàn)利益分配的公平性，系統(tǒng)內(nèi)投入與產(chǎn)出錯位，效率低下。從而為我國縣鄉(xiāng)政府統(tǒng)計管理體制改革突破口的選擇提供了理論線索，即為變目前非均衡型利益分配管理體制為均衡型利益分配管理體制。
2、為什么非均衡的政府統(tǒng)計管理體制能夠繼續(xù)存在
為什么一種低效率的制度能夠繼續(xù)存在，按路徑依賴理論、公共性解釋以及封閉系統(tǒng)解說原因有四方面：一是個人或利益集團對制度的初始選擇具有依賴性，即人們一旦選擇了一種制度形式，制度的發(fā)展就會有自身運行的慣性，從而可能強化一種不好的制度；二是制度本身是一種公共產(chǎn)品，制度收益的分享相對而言是不排他的，因而大多數(shù)人沒有積極性去改變不合理的制度。另一方面，雖然某一制度不合理，但分攤到個人身上的損害相對較小，于是人們愿意忍受這個不合理的制度，而不去創(chuàng)新一項從整體上講效益更大的制度；三是盡管人們選擇的制度不好，但由讓個體去耗費成本，收集信息設(shè)計新的制度可能得不償失；四是在一個封閉的環(huán)境中，制度停滯極易存在。因為與外界的隔絕使制度的優(yōu)劣缺乏比較，從而使一種不好的制度也能夠存在下來。
盡管現(xiàn)行“統(tǒng)一領(lǐng)導，分級負責”的政府統(tǒng)計管理體制能夠持續(xù)存在的原因，上述解釋并不全面，但如果撇開該體制受制于我國“條塊結(jié)合”的行政管理體制這一因素之外，上述解釋基本符合該體制繼續(xù)存在的原因。我國長期實行的計劃經(jīng)濟的一大特征就是所有的制度（包括政府統(tǒng)計管理體制）均來自政府，無論個人，還是利益集團寄希望自身利益的改善于政府所制訂的各項制度，期盼好的制度成為各級、各類利益集團（包括政府統(tǒng)計管理體制）的共同愿望，從而強化了對制度選擇的依賴性。與此同時，受計劃經(jīng)濟體制一大二公思想的影響，包括政府統(tǒng)計體制在內(nèi)的各項制度具有很強的公共產(chǎn)品屬性，制度收益的分享不具有排他性，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計部門在內(nèi)的各級、各類利益集團對制度創(chuàng)新缺乏積極性和主動性。另外，由于我國社會經(jīng)濟的運行長期處于封閉狀態(tài)，對外交流領(lǐng)域狹窄，缺乏包括政府統(tǒng)計管理體制在內(nèi)的各項制度比較的平臺和機會。最后，制度創(chuàng)新需要巨大的成本投入，包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計部門在內(nèi)的小利益集團顯然無能為力。盡管十一屆三中全會以后，實施了對外開放，對內(nèi)搞活的政策，但在制度的安排上仍具有很深的計劃經(jīng)濟的烙印，從而延緩了制度創(chuàng)新的進程。
上述理論分析，對現(xiàn)行的政府統(tǒng)計管理體制能夠長期存在的作了合理解釋：即依賴性、公共性以及封閉性。從而為政府統(tǒng)計管理體制改革找到了具體的路徑：加大市場機制在政府統(tǒng)計管理體制的介入，建立各級政府統(tǒng)計部門產(chǎn)權(quán)的邊界，廣泛吸收國外政府統(tǒng)計管理體制的先進經(jīng)驗。
3、對鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計部門實施垂直管理是縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)計管理體制的理性選擇，也是實現(xiàn)整個政府統(tǒng)計管理體制均衡的邏輯起點
制度從非均衡向均衡的演進過程是各利益集團博弈的過程，博弈有零和博弈與非零和博弈兩種。顯然縣以上政府統(tǒng)計部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計部門之間的博弈是非零和博弈，即利益分配均衡制度的安排不利于縣以上政府統(tǒng)計部門（非均衡階段較大受益者），而有利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計部門（非均衡階段最少利益獲得者）。但需要強調(diào)的是擁有較大行政權(quán)力的政府統(tǒng)計部門在博弈中處于有利地位。同理，市以上政府統(tǒng)計部門在與縣統(tǒng)計部門博弈中處于有利地位。依次類推，處于政府統(tǒng)計最高層的國家統(tǒng)計部門在博弈中處于最有利的地位，因為其行政權(quán)力最大。由此可見，要使現(xiàn)行非均衡的政府統(tǒng)計管理體制向均衡性政府統(tǒng)計管理體制全面轉(zhuǎn)型將受到權(quán)力結(jié)構(gòu)的嚴重制約，也就是說鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計部門根本無法在與縣以上政府統(tǒng)計部門博弈中獲得均衡利益，除非采取集體行動，但這種可能性幾乎沒有。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計部門只有被包容到行政權(quán)力相對較大的利益集團即縣統(tǒng)計部門（縣統(tǒng)計部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計部門的垂直管理）才能獲得相對利益的提高。但企圖將各級政府統(tǒng)計部門均包容到擁有最大行政權(quán)力、最大利益集團的國家統(tǒng)計部門，實施垂直管理，使政府統(tǒng)計管理體制完全均衡并不現(xiàn)實，因為制度變遷是有成本的。基于此，筆者認為，走逐級均衡的道路比較現(xiàn)實，即首先實現(xiàn)縣統(tǒng)計部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計部門垂直管理，其次，實現(xiàn)市對縣統(tǒng)計部門的垂直管理，再次實現(xiàn)省統(tǒng)計部門對市統(tǒng)計部門的垂直管理，最后實現(xiàn)國家統(tǒng)計部門對省統(tǒng)計部門的垂直管理。由此可以得出結(jié)論，即縣對鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計部門實施垂直管理是縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府統(tǒng)計管理體制的理性選擇，也是實現(xiàn)整個政府統(tǒng)計管理體制均衡的邏輯起點。
二、縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)計管理體制改革模式選擇的現(xiàn)實分析
現(xiàn)行財權(quán)和事權(quán)相分離的政府統(tǒng)計管理體制，導致系統(tǒng)內(nèi)部缺少了財權(quán)和事權(quán)的相互制衡機制，從而為各級政府統(tǒng)計部門職能的越位和缺位創(chuàng)造了天然的溫床，也為擁有行政權(quán)力的縣以上統(tǒng)計部門成本外溢打開了方便之門，于是屬于縣以上政府統(tǒng)計部門以及其他職能統(tǒng)計的調(diào)查任務(wù)大批轉(zhuǎn)嫁于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計組織。目前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計部門不僅承擔來自縣以上政府統(tǒng)計部門的各類調(diào)查任務(wù)，而且要承擔來自縣以上其他部門的調(diào)查任務(wù)，還要承擔鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的調(diào)查任務(wù)。盡管按照基層統(tǒng)計現(xiàn)有資源存量不可能完成過量的統(tǒng)計任務(wù)，但迫于行政壓力，只能以犧牲質(zhì)量為代價強迫完成。與此同時，由于縣以上的任何一個職能部門均對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有一定的行政管理權(quán)，因而鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計部門成為政府統(tǒng)計系統(tǒng)最大的事權(quán)承擔者。由此可見，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計部門承受多方壓力（見圖一）。
圖一 鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計壓力來源
顯然，在上述客觀現(xiàn)實面前，欲理順縣鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）統(tǒng)計管理體制，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計部門財權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一是不可能的。具體而言，無論鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計辦設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)何處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計的壓力是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府無力消除的。因為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本身就受到多方的壓力,而鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計又是各種體制綜合壓力的承擔者。而通過統(tǒng)計事務(wù)所來解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計困境的方法必須以連續(xù)性、高成本的《統(tǒng)計法》檢查為代價。從長遠角度看，僅僅依靠為隸屬鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)幫助提供統(tǒng)計數(shù)據(jù)籌集的經(jīng)費并不能滿足統(tǒng)計事務(wù)所所需的經(jīng)費，而且對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)較少的中西部地區(qū)來講顯然不適應。為此，筆者認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計擺脫困境的根本出路為：縣統(tǒng)計部門對其實施垂直管理。其相關(guān)理由如下：
1、我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu)改革總體趨勢，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計活動由縣（區(qū)）統(tǒng)計部門完成
長期以來，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府運行成本過高，導致農(nóng)民負擔不斷加重，為此，理論界有大批學者主張取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)公所。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府未取消，但是全國范圍撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)的力度不斷加大。據(jù)統(tǒng)計，截止目前，全國已有25個省份基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并，鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)由撤并前的46400多個減少到39000多個，五年共撤并7400多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，平均每天撤并4個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府內(nèi)設(shè)機構(gòu)普遍減少。鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計組織屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織的組成部分，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革自然會左右鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計將后的發(fā)展。顯然，從我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的總體趨勢看，企圖加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計組織建設(shè)，充實鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計隊伍會越來越困難，因為，減少層級行政組織是改革的總體趨勢，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是歷史必然。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計任務(wù)不斷增多與鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計資源短缺的矛盾決定了必須加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計組織建設(shè)，但客觀環(huán)境無法實現(xiàn)加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計組織建設(shè)的目標。而解決矛盾的理性的方法就是盡早實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計活動由縣（區(qū)）統(tǒng)計部門接管，接管越早，既有利于基層統(tǒng)計活動盡快擺脫困境，更有利于解決基層統(tǒng)計的被動局面。
2、政府統(tǒng)計活動的規(guī)范化、標準化，要求基層統(tǒng)計定位于縣（區(qū)）一級
受條塊分割管理體制的影響，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計資源分布在計生辦、農(nóng)委辦、鄉(xiāng)企辦、鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計辦等部門。這不僅導致數(shù)出多門、重復統(tǒng)計、口徑不一，而且導致統(tǒng)計力量分散化，不利于形成合力。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計活動分散化，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計標準不一；由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計活動分散化，導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計辦無法調(diào)度全部鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計資源，也無力統(tǒng)一協(xié)調(diào)全鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計活動，其結(jié)果是“數(shù)出多門，門門不同”。一句話，鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計活動的分散化不利于集中統(tǒng)一管理。而要實現(xiàn)政府統(tǒng)計標準的統(tǒng)一化以及要消除鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計活動的分散化，有效的途徑就是對調(diào)查活動實施集中統(tǒng)一管理，其前提是對鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計資源實施集中統(tǒng)一管理。顯然，在條塊分割的經(jīng)濟管理體制下，欲在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級對鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計資源實施統(tǒng)一集中管理，進而實施統(tǒng)計調(diào)查活動的歸一化管理不現(xiàn)實。而可行的做法是在縣一級實施統(tǒng)計資源的統(tǒng)一管理，即基層統(tǒng)計定位于縣一級。
與此同時，縣統(tǒng)計部門對鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計活動垂直管理之后，可以打破鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃界限，實現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)統(tǒng)計資源鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間自由調(diào)配，而且能夠集中統(tǒng)一培訓，優(yōu)化統(tǒng)計人員的知識結(jié)構(gòu)，形成合力，充分發(fā)揮現(xiàn)有統(tǒng)計資源的作用；可以減輕基層統(tǒng)計的負擔，縣統(tǒng)計部門出于自身利益最大化的考慮，會積極優(yōu)化調(diào)查內(nèi)容，減少重復調(diào)查；可以在經(jīng)費、人員方面確保抽樣調(diào)查的組織實施，而抽樣調(diào)查的全面實施可以節(jié)省大量的人力、物力和財力。
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