摘要：通過對項目管理的特點及傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理模式的分析，闡述了項目管理方法用于城市規(guī)劃管理的可行性和必要性，并給出了城市規(guī)劃項目的管理模型。
關鍵詞：項目管理；城市規(guī)劃；城市規(guī)劃管理；管理模型
0 前言
近年來，我國城市規(guī)劃的制定已經(jīng)上升到法律、法規(guī)的高度，各個城市都制定了完備的總體規(guī)劃。總體規(guī)劃一般以15 年為限，在此基礎上，又制定了切實可行的控制性詳細規(guī)劃，有的城市補充制定了修建性詳細規(guī)劃，通過專家評審和廣泛的公眾參與，形成法律條文，并得到城市政府部門領導的足夠重視。然而，在我國城市規(guī)劃實施過程中，如何進行協(xié)調(diào)有效的管理，卻一直停留在長官意志，行政計劃管理的階段。我們國家的城市普遍受經(jīng)濟力量和城市規(guī)劃管理力量不足的困擾，受到社會和政府控制力不強的影響，受到急功近利心態(tài)的支配，往往在城市規(guī)劃實施中有統(tǒng)籌規(guī)劃，卻缺少統(tǒng)一的實施管理。例如，一條道路剛剛建好就因鋪設管道而開挖，過幾個月要鋪設電纜，再開挖，再填平，道路被戲稱為“拉鏈”。這不但給車輛和行人帶來了不便，而且浪費了大量的人力和金錢。因此，對如何進行有效的城市規(guī)劃管理應該予以足夠的重視。
管理就是“在變動的環(huán)境中依賴人與物的互動而獲得組織績效改進的人類實踐”[1]。從泰羅開始，開啟了一條通向管理“確定性”的道路，管理由經(jīng)驗變成一門“科學”。人們試圖找出人類活動的規(guī)律而進行組織、決策。城市規(guī)劃管理這一管理實踐活動有其自身的發(fā)展脈絡和進程。這些龐雜的內(nèi)容可以利用多種可能的途徑和工具，找到城市規(guī)劃管理的技術實現(xiàn)方法。本文就是試圖為城市規(guī)劃管理找到一種系統(tǒng)規(guī)范、容易控制和實施的管理方法。
1 城市規(guī)劃項目管理研究的思路
1.1 傳統(tǒng)的城市規(guī)劃管理的運作模式
一切生產(chǎn)和公共事務的管理, 其共同的目的就是試圖“最有效地運用現(xiàn)有資源來滿足一定的預計的需求”。城市規(guī)劃管理也是最有效地利用城市資源來滿足城市可持續(xù)發(fā)展,它具體通過城市規(guī)劃行政主管部門依照有關法律法規(guī)綜合調(diào)控,逐步實施。從這個意義上講,城市規(guī)劃管理實際上充當著維護城市空間秩序的“法官”或“裁判”的角色，然而憑借規(guī)劃管理部門現(xiàn)有的地位和力量,卻又是力不從心的。
我國城市規(guī)劃管理的工作系統(tǒng)如圖1 所示，把城市規(guī)劃作為一個系統(tǒng)來分析，城市規(guī)劃的組織編制和審批管理作為決策系統(tǒng)，主要負責制定城市規(guī)劃。城市規(guī)劃實施管理是執(zhí)行系統(tǒng)，它包括從建設工程的計劃、用地安排到市政建設，管理工作貫穿于建設的全過程。城市規(guī)劃實施監(jiān)督檢查是反饋系統(tǒng)，主要負責建設工程規(guī)劃批后管理和查處違法用地、違法建設等管理工作。城市規(guī)劃的法律規(guī)范是保障系統(tǒng)，系統(tǒng)運行的保障條件有很多，如組織、人員、體制、機制、法制等，其中法制保障尤為重要[2]。
從圖1 可以看到，整個城市規(guī)劃管理的全部內(nèi)容是通過不同的層次系統(tǒng)顯現(xiàn)出來的，它包括城市規(guī)劃管理大系統(tǒng)，代寫碩士論文城市規(guī)劃管理實施子系統(tǒng)和建設工程規(guī)劃管理小系統(tǒng)。大系統(tǒng)包含了整個城市建設的空間布局，大到社會的、經(jīng)濟的、文化的，小到一個地塊邊界，時間跨度長則 20 年，短則5 年。子系統(tǒng)包含了建設項目規(guī)劃的選址管理，用地的規(guī)劃管理和建設工程規(guī)劃管理，組成了系統(tǒng)的有序結(jié)構(gòu)。小系統(tǒng)則包含了具體建設環(huán)節(jié)的管理程序。為了使城市規(guī)劃管理系統(tǒng)能夠良性運轉(zhuǎn)，協(xié)調(diào)操作，需要建立、健全一些基本的運行機制。如決策機制、協(xié)同機制、調(diào)控機制、監(jiān)督機制、反饋機制。為了實現(xiàn)管理的目的，城市規(guī)劃管理一般采用行政的方法、法律的方法、經(jīng)濟的方法、咨詢的方法。
1.2 城市規(guī)劃管理和項目管理的融合
一般而言，項目是指一次性的、臨時性的活動，貝內(nèi)特·P·利恩茲在他的《21 世紀的項目管理》的序言中第一句話就指出“項目是為了在預定進度和確定的預算范圍內(nèi)達到特定目的和預計效益的一種創(chuàng)造性方法”[3]。它具有獨特性、多目標屬性和生命周期性的特點，城市規(guī)劃正是在一定的時間限制內(nèi)（總體規(guī)劃一般在10～15 年，詳細規(guī)劃一般在1～3 年），為了達到社會環(huán)境、人口發(fā)展、社會愿望的平衡所進行的一次性的、臨時的、獨有的工作。因此，城市規(guī)劃可以作為一個項目。那么，從城市規(guī)劃管理的現(xiàn)狀看，將項目管理這一系統(tǒng)的、科學的、可量化的管理方法引入到城市規(guī)劃管理中來是可行的而且是必要的。其理由如下：
（1）由于社會經(jīng)濟的復雜性，城市規(guī)劃的順利實施，需要不同領域的相互協(xié)作才能完成。充分利用自身能力的同時，也要大量控制外部資源，才能實現(xiàn)城市規(guī)劃的多目標。由于現(xiàn)代科學技術的發(fā)展，管理信息技術和電子商務的出現(xiàn)，項目管理工具的多樣化，使城市規(guī)劃項目管理的技術實現(xiàn)成為可能。
（2）城市規(guī)劃管理部門要對城市發(fā)展變化更為敏感，解決問題的速度更快，成本更低。傳統(tǒng)的科層式的組織結(jié)構(gòu)官僚主義嚴重，反應遲鈍，無法應對這種變化，而項目管理要求的是扁平式的管理體制，矩陣式的組織方式相對于傳統(tǒng)的科層式組織方式要靈活得多。
（3）建立程序化、科學化的管理制度。代寫職稱論文市場經(jīng)濟條件下，除了健全的法律、法規(guī)的保障，建立程序化、公開化、科學化的管理制度更為重要。這種制度包括高效率的操作程序，科學嚴謹?shù)牟僮鬟^程和公正效率的操作方式，以減少管理人員的隨意性，保證較高的透明度和較強的辦事效率。項目管理的科學體系，靈活多變的方法，才適應管理規(guī)范化的要求。
（4）項目管理的引入是政府職能轉(zhuǎn)變的必然要求。在新的經(jīng)濟條件下，政府的職能是服務的職能。運用經(jīng)濟手段提供服務、政策引導和組織協(xié)調(diào)，變過去的指令性管理為綜合性的宏觀調(diào)控管理。項目管理的多目標屬性既保證了城市規(guī)劃管理的權威性和原則性，又實現(xiàn)了政府管理的職能轉(zhuǎn)變。
管理的有效性表現(xiàn)在管理的閉合性，城市規(guī)劃管理應用項目管理的方法，建立封閉的系統(tǒng)管理模式，貫穿在項目的審批、實施、控制、監(jiān)督的全過程（如圖2）。2 城市規(guī)劃項目管理模型的建立城市總體規(guī)劃由于其時間的跨度很大，包含的內(nèi)容非常綜合，從項目管理的角度出發(fā)，我們可以把它看作是一個大項目 (Program)，從這個大項目(Program)中，我們可以分發(fā)成若干個項目(Project)[4]。同時，也體現(xiàn)了戰(zhàn)略目標和項目目標的統(tǒng)一。傳統(tǒng)的思路和做法是根據(jù)大項目中包含的內(nèi)容而進行分類的。例如，根據(jù)圖1 所示，城市的總體規(guī)劃這個大項目可以分成若干個項目：項目選址規(guī)劃，建設用地規(guī)劃，城市交通規(guī)劃，城市管線規(guī)劃，景觀綠地規(guī)劃，居住區(qū)規(guī)劃等等。這種分類按照行業(yè)對口的方式進行，但是由此產(chǎn)生的弊端也是顯而易見的。
（1）由于整個總體規(guī)劃的綜合性和同步性，由行業(yè)的形式進行分類，就會造成各個行業(yè)部門各自為政，自成體系，從總體規(guī)劃的推進時間來看就會參差不齊，容易造成行業(yè)間的不協(xié)調(diào)和矛盾（如城市道路的“拉鏈”現(xiàn)象）。從而影響整個規(guī)劃實施的進度，造成大量的重復建設和不良的經(jīng)濟效益。

（2）由于社會的復雜性和多變性，使得城市規(guī)劃的實施也不會在原來的計劃中進行，代寫論文 “一個簡單的事情，通過一系列穩(wěn)定的復合過程，會引起復雜的后果”[6]。在總體規(guī)劃這樣一個大項目中，如果一個項目，比如道路交通或土地計劃的變更，往往會導致市政管線、建筑工程、景觀綠化、工業(yè)選址、居住區(qū)規(guī)劃的一系列變更，而由于規(guī)劃實施的超前、滯后等原因，這一系列的變更就會造成復雜的、甚至混亂的變化。那么，這種層層分解的“細化的復雜的工作（可預測的，線性的）又將被動態(tài)的復雜性（不可預測的，非線性的）的管理所替代。”這就使得這種分解成子項目的做法會造成更大的混亂和不確定性[7]。
城市規(guī)劃作為一種指導、計劃、控制、管理和決策系統(tǒng)，隨著系統(tǒng)內(nèi)區(qū)域和城市條件的變化，城市的空間發(fā)展目標應適時作相應的調(diào)整。在時間上要遠近有別，短時間內(nèi)要有足夠的穩(wěn)定性，對城市的每一個空間制定出具體的實施藍圖；而長期發(fā)展要有足夠的彈性，以保證在規(guī)劃的發(fā)展循環(huán)中不斷的修訂和完善。因而主要強調(diào)目標的過程管理和時間順序管理，不是為了“詳細地描述空間發(fā)展的最終狀態(tài)”[8]。
項目管理本身就是一種變化的管理，如何將一系列的復雜的問題簡單化，讓變化也能在計劃的范圍內(nèi)變化[5]。我們考慮建立一種動態(tài)的城市規(guī)劃項目管理模型以適應這個復雜的多變的大項目（Program）。由此考慮用時間界限的辦法發(fā)起若干個項目(Project)。項目管理本身有明確的目標和確定的時間概念，對于城市規(guī)劃這個大項目我們可以首先確定其時間目標，將大項目按年度分解成項目，即每一年作為一個項目（Project）來建立項目管理模型。
例如，總體規(guī)劃是15 年，我們把每一年的規(guī)劃實施看作一個項目，按照總體規(guī)劃的要求確定該年度的控制性詳規(guī)（實施計劃），明確實施目標，確定各個部門的規(guī)劃實施范圍，代寫留學生論文 建立相應的項目團隊，確定績效/技術控制標準并嚴格實施。到一個年度結(jié)束，表明一個項目的終止。在總結(jié)年度項目的經(jīng)驗教訓的基礎上，根據(jù)城市發(fā)展的要求，總體規(guī)劃的部署以及外部環(huán)境的變化建立下一個項目，制定一個新的項目管理計劃。用這種計劃之中有變化，動態(tài)之中相對靜態(tài)的做法，進行城市規(guī)劃的實施管理（如圖3）[9]。
從圖3 中我們可以看到，根據(jù)城市規(guī)劃項目管理的自身特點，這里列出6 項管理領域的內(nèi)容：計劃管理即綜合管理（整體管理），績效/技術管理包含了質(zhì)量管理和費用管理，由于城市規(guī)劃的質(zhì)量標準和費用估算較難確定，可以建立相關目標體系來評估項目的績效，以保證傳統(tǒng)的質(zhì)量、費用、時間三大目標的實現(xiàn)[10]。由于行政機構(gòu)的加入，項目隊伍建設本身包含了溝通管理的內(nèi)容，因而沒有單獨列出。采購管理在宏觀的規(guī)劃實施管理中也沒有專門列出討論。
3 小結(jié)
市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌的過程中, 城市規(guī)劃管理面臨新的嚴峻挑戰(zhàn)，問題的關鍵在于既有觀念上的偏差、權力上的有限、財力上的不足、操作上的無奈, 更有經(jīng)濟發(fā)展階段的必然性和利益多元化所帶來的難以調(diào)和的矛盾，干擾著城市規(guī)劃管理的運作,在這種利益的沖突面前我國城市規(guī)劃管理顯得極其脆弱無力 [11]。城市規(guī)劃管理部門在社會諸利益的平衡中無法確保城市“公平”發(fā)展,更有甚者使我國城市規(guī)劃管理往往成為城市發(fā)展的“門檻”。如何確立新形勢下城市規(guī)劃管理的地位與作用,最大限度地發(fā)揮規(guī)劃管理的調(diào)控作用, 是實現(xiàn)城市規(guī)劃自身價值的關鍵所在。
城市規(guī)劃項目管理是以城市規(guī)劃為對象，用項目管理的方法，對城市規(guī)劃實施的全部活動所進行的決策、協(xié)調(diào)和控制行為，它是“一個復雜綜合的有機整體的系統(tǒng)管理，是一個多層次、分系統(tǒng)，從宏觀到微觀的縱橫交織的管理網(wǎng)絡”[12]。這一管理過程可以歸納為“研究對象的本土化（局部問題），研究方法的規(guī)范化（在認識論指導下普遍接納的研究方法的采用），研究結(jié)果的實效化（提高本土管理績效）”。這種方法的具體實施，還有待于進一步的研究[13]。

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