社會生長(市民社會)是現(xiàn)代國家構建不可或缺的組成部分，與其它四個基本構件相比，社會生長不是國家本身的制度組成，而是國家構建過程的基本要素。20 從世界范圍的經(jīng)驗看，各國的社會發(fā)育程度優(yōu)劣都對現(xiàn)代國家構建起到了支撐或阻礙的作用。今天學習啦小編要與大家分享：中國現(xiàn)代國家的構建、成長與目前情勢相關論文。具體內容如下，歡迎閱讀!

　　摘要：本文從地方的案例來考察現(xiàn)代國家構建的兩個主要層面——現(xiàn)代行政科層制發(fā)展與社會生長的歷程，厘清改革開放以來中國國家轉型歷程中存在的一些誤區(qū)。 作者認為，由于中國發(fā)展的復線狀態(tài)，使得學術界在解釋和研究中國問題時往往出現(xiàn)錯位。例如在國家與社會、國家權力與國家能力、現(xiàn)代官僚制與新公共管理的知識體系中，其理論基礎無不與現(xiàn)代國家構建的知識相關。然而，學界卻鮮有人提升至此高度，凸現(xiàn)了理論界關于現(xiàn)代國家體制構建的學術積累仍有許多重大疏漏。因 此，學習如何構建現(xiàn)代國家體制并精益求精，乃是攸關未來中國發(fā)展的核心議題。
論文正文：

中國現(xiàn)代國家的構建、成長與目前情勢

　　2004年底，法蘭西斯?福山在完成《歷史的終結》和《信任》兩部巨著七年后，再次為學界帶來了震憾，其宏作《國家構建》(State-building)①一書展示了一個全新的政治學研究視野。福山的轉向 值得注意，他認為“歷史之終結”并不是一個自動自發(fā)的過程，必須以治理健全的政治實體(國家構建)為先決條件。② 書中的一些觀點印證了筆者近十年來在東南沿海J市所觀察到的結論，③讓我重新認識到中國國家轉型進程中復雜的社會與政治層面，給筆者以深刻啟發(fā)。本文擬從 東南沿海一個地方的案例，考察改革開放以來中國現(xiàn)代行政科層制發(fā)展和社會生長的歷程，用“國家構建”這一理論來彌補國家與社會、國家權力與國家能力、現(xiàn)代 官僚制與新公共管理知識體系中可能存在的疏漏，并從馬克思·韋伯、邁克爾·曼和法蘭西斯?福山④三位大師的著作中汲取廣裘的知識資源，以因應中國現(xiàn)代國家 構建中面臨的挑戰(zhàn)。

　　一、現(xiàn)代行政科層體制與國家構建：政府力量的成長

　　現(xiàn)代國家或者說民族-國家是衡量現(xiàn)代性的最 重要維度，也是迄今為止人類創(chuàng)造的最有效的政治組織單位，其構建是一個公共權力不斷尋求國家與社會、市場關系合理化的持續(xù)性歷史進程。這種持續(xù)性不僅體現(xiàn)在單個民族國家發(fā)展的過程中，而且體現(xiàn)在諸多民族國家發(fā)展的共時性和歷時性上，可以這樣認為，現(xiàn)代社會的本質特征之一就是現(xiàn)代國家的興起。 ⑤ 就現(xiàn)代國家構建的歷史經(jīng)驗來看，其基本構件有五個要素：(1)核心的能動者;(2)現(xiàn)代行政科層制的建立;(3)可持續(xù)的財政;(4)社會生長(市民社 會);(5)憲政。⑥ 限于篇幅，本文將就第二、四兩個構件與現(xiàn)代國家建構的關系作考察。

　　在現(xiàn)代國家構建中，完備的現(xiàn)代行政科層制建 立是最重要和基礎的構件之一。韋伯曾指出：官員制度的科層化(或官僚化)⑦ 是國家現(xiàn)代化“明確無誤的尺度”，“純粹的科層體制的行政管理……一旦實施充分的科層制，就屬于最難摧毀的社會實體”。它不僅是社會分工深化在政治領域中 產(chǎn)生的結果，而且充分體現(xiàn)了國家構建的合理化。⑧ 這種行政科層制度的一些基本特點：第一，各部門有依據(jù)規(guī)則、法律或行政章程而確定的權限;第二，官職層級制與審級制有一套明確制定的上下關系，上下級必須 遵循法律秩序的一般原則及由其設置的行政程序;第三，職務運作以原本草案形式保留下來的文書檔案為基礎，以幕僚與各種書記所組成的部門為平臺;第四，職務活動以專業(yè)訓練為前提;第五，科層制支配制度具有嚴格的可操作性、穩(wěn)定性和可預期性。⑨ 概括而言，其特征為層級制、連續(xù)性、非人格性、專業(yè)化。

　　改革開放以來，韋伯意義上的現(xiàn)代行政科層制在中國取得了相當大的成就。為了避免從宏觀理論的演繹上或泛道德化的解說，下面筆者以東南沿海的J市⑩作為具體地展現(xiàn)這一成就的“現(xiàn)實樣本”。

　　J在傳統(tǒng)時期曾處于國家的控制邊緣，海洋型商工文化和民間社會較為活躍。改革開放之后，J曾以其獨特的農(nóng)村工業(yè)化方式被中國社會廣為重視。它之所以可以 成為研究韋伯式現(xiàn)代行政體制成就的一個典型意義的樣本，是因為在近三十年的發(fā)展中，J完成了由農(nóng)業(yè)縣到工業(yè)縣再到中等城市的過程，相當契合現(xiàn)代化是科層制 成長的“供應器”這一生長邏輯。從上個世紀90年代中期以來，筆者多次到J作實地調查，收集豐富的資料，觀察這一區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展中的政府職能與社會生長 的互動，試圖揭示現(xiàn)代國家在地方的構建與成長歷程。

　　揆諸J在建國以來的政權發(fā)展史，可以看到，統(tǒng)制主義時期J縣的行政體制表現(xiàn)為官僚制的不穩(wěn)定和政權結構的“一元化”。由于J縣地處前線，政府的組織和行為在一定程度上受軍事建制的影響，在“”期間，革命委員會的成立又把各種管理職能統(tǒng) 一起來，取消了原來分工較明確的部門，破壞了政府科層制的建構，而武斗的地方化曾一度導致國家對暴力不能有效的壟斷，加上計劃時代的J縣經(jīng)濟結構單一、社 會事務簡單，因此，依靠社會分工和市場經(jīng)濟“供給”建立起來的現(xiàn)代官僚科層制在當時尚未成形。

　　1976年““””結束后，J縣原有的 機構被陸續(xù)恢復，并隨著改革開放的發(fā)展增加了一些新的機構。1978-1983年，縣政府、縣人大、縣政協(xié)、縣法院、縣檢察院、縣紀律檢查委員會陸續(xù)建 立，分別承擔了國家政權運行的不同功能。而黨政“五套班子”的重建則體現(xiàn)了權力體系內部的分工，構成了地方國家11運行的基本框架。而縣以下的政治組織也 開始改革和增加，原來被統(tǒng)一在一起的政治、經(jīng)濟功能被分開。作為國家政權體系中居于基礎和末梢地位的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權，陸續(xù)建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、人民政府、工商聯(lián)、人大主席團，在制度形式上實現(xiàn)了黨政分工，各種職能部門先后落戶鄉(xiāng)鎮(zhèn)，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)所屬機構共同構成了國家控制社會的網(wǎng)絡。

　　值得注意的是，縣政府的行政科層組織生長和完善最快。從J市近三十年的政府部門設置的沿革來看，有三個基本特征：一是政府系統(tǒng)的權力和地位相較于統(tǒng)制主義時期的狀況，有了很大程度的提升;二是職能部門的數(shù)量在總體上呈增加趨勢，這反映了政府內部分工的深化和政府對社會經(jīng)濟管理深度和廣度的增強;三是社會管理部門和宏觀經(jīng)濟 管理部門的不斷加強，這反映了政府的社會經(jīng)濟管理方式的逐漸改變，這些特征在J市的第二次創(chuàng)業(yè)時期表現(xiàn)尤為明顯。12

　　1992年后，J開始撤縣建市，由工業(yè)化向城市化轉變，經(jīng)濟保持高速增長，13其社會經(jīng)濟結構日趨復雜，J市開始面對一系列新的問題：市場秩序混亂、假冒偽劣產(chǎn)品泛濫、交通與道路網(wǎng)絡不足、城市排放系統(tǒng)不全、工業(yè)與環(huán)境事故頻發(fā)、勞資關系緊張、犯罪率上升等等，使政府的業(yè)務量陡然增加。在此背景下，J市地方政府逐漸從幕后走向前臺，活躍于經(jīng)濟社會事務各個領域，動員資源去實現(xiàn)國家的、社會的及它自身的目標，在這一過程中，現(xiàn)代行政科層體制也隨現(xiàn)代化進程加快而不斷完備。

　　在二次創(chuàng)業(yè)時期，隨著J市經(jīng)濟發(fā)展與社會事務增多，政府作為上層建筑適應經(jīng)濟基礎的變革，增加了相應的職能部門。新增的部門涉及能源通訊、環(huán)境保護、勞動監(jiān)察、金融管理等，還有因J市經(jīng)濟迅猛發(fā)展而進駐J市的部門，如海關、檢疫局、民航、機場等，表明了聚集在J市區(qū)域內的政府力量迅速增長。

　　在增加的政府機構中，與社會經(jīng)濟有密切關聯(lián)的有生產(chǎn)力促進中心、市政府采購中心、土地檔案室、城監(jiān)大隊規(guī)劃中隊、企業(yè)調查聯(lián)絡站、建筑工程招投標中心、流動人口辦、土地儲備中心、博士后科研管理中心等，這些機構成立后都掛靠在某些局辦下面。還有許多帶有官方色彩的機構，如食檢所、質檢所、實驗室等。由于 J市卷入了與全國各地和其他國家和地區(qū)更廣泛的貿易網(wǎng)絡中，J市在與其有密切關系往來的幾個省市設立了辦事機構?？偟膩碚f，雖然1992年后確立了社會主 義市場經(jīng)濟體制，J市取消或合并了一些不必要的部門，但增加的數(shù)量遠大于取消的數(shù)量。

　　二次創(chuàng)業(yè)時期，一些政府部門的職能明顯強化，而 且在職能上分工更細，這些強化和擴展的職能部門包括如下領域：基礎設施建設與管理、經(jīng)濟秩序、勞動人事與社會保障、公共資源管理與保護、安全和秩序。隨著 J市經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)的規(guī)模日益擴大，地方政府以公共物品提供者的身份日益突出。在道路、碼頭、飲用水供應、電力供應、燃氣供應系統(tǒng)的提供、公園和停車場等公益性建設方面，隨處可見政府的影子，客觀上使得城建局、交通局、電力局的作用越來越重要。

　　進入上個世紀90年代，J市不斷壯大的 經(jīng)濟實力和政府對財力的追求，使得國稅局和地稅局成為J市重要的政府部門。由于J市地方經(jīng)濟在二次創(chuàng)業(yè)時期日趨多樣化和復雜化，工商行政管理局的職能比第一次創(chuàng)業(yè)時期明顯強化，在對全市市場主體和市場經(jīng)濟活動進行管理的同時，還要監(jiān)管合同、商標、廣告、計量、食品衛(wèi)生等，其機構的設置越來越嚴密和合理，職 位分等、層層相扣。14

　　1992年后J市面臨著外來人員不斷流入、勞動力市場無序化和勞資糾紛日益增多的問題。勞動局不僅要強化對全市勞動工作的宏觀調控，監(jiān)督安全生產(chǎn)勞動，協(xié)調勞資爭議，處理行政訴訟和行政復議事項。勞動局還組織職業(yè)技術培訓，以鎮(zhèn)為單位，建立實行就業(yè)準入工種的培 訓基地，由此，許多科室被健全起來，形成了明確的專業(yè)分工。

　　在二次創(chuàng)業(yè)時期，隨著工業(yè)的發(fā)展，J市的環(huán)境污染也日趨嚴重，因污染糾紛 而引發(fā)的信訪事件在上個世紀90年代后不斷增加。因此政府不得不強化環(huán)保部門在J市社會經(jīng)濟活動中的地位，環(huán)保局對影響城市環(huán)境的各種因素經(jīng)常進行系列專項整治，成立環(huán)境監(jiān)察隊，并在各鎮(zhèn)成立分隊，擴大了環(huán)保局的監(jiān)察范圍，各科室都制定了嚴格的崗位責任制和評估機制。

　　作為國家暴力的壟斷者——警察隊伍也在迅速增加。1978年，J市每萬人中的警力部署是5名警察，每平方公里警力分布0.6名警察;但到2003年，每萬人中的警力部署是 15名警察，每平方公里警力分布2.3名警察。15 警察隊伍的制服自1978年以來更換了三次，新制服顏色將以紫藍色代替以前的橄欖綠，和國際上許多現(xiàn)代國家的警服顏色一致，表明中國正努力建立一個現(xiàn)代警察體制。而警銜制的實施標識警察隊伍依據(jù)行政職務和警銜構成上下級以及同級的關系，推動著警察機構科層制的建設和完善，僅2001年至2006年五年間， J市公安局就新設立了刑事偵查、經(jīng)濟犯罪偵查、治安、國保、禁毒、特警等六個職能大隊。對于現(xiàn)代國家構建來說，這一類機構的設置是有必要的。16

　　與此同時，J市的政治精英產(chǎn)生的途徑也發(fā)生了改變。作為執(zhí)行國家權威、處理社會繁雜事務的一個工具，官僚機構必須由受過專業(yè)化訓練的精英群體組成，招收的人員應具有一定的技術才能和必要的訓練。在一次創(chuàng)業(yè)時期和二次創(chuàng)業(yè)初期，J縣的官僚化隊伍明顯不足，大多數(shù)公務員是從本縣的教育界中小學師資選錄和抽調，官員文化水平參差不齊。但這種狀況迅速改變，特別是在1997年推行國家公務員考試后，淘汰了一批“萬金油”式的干部，官僚隊伍的錄用、考核、晉升更 加制度化、正規(guī)化、專業(yè)化，逐漸形成了一支有“官僚制精神”的職業(yè)化官員隊伍。據(jù)統(tǒng)計，J市的機關與事業(yè)單位干部數(shù)從1993年的9114人，增加到了 2001年的至少20204人，八年時間J市機關與事業(yè)單位人員擴張了一倍多，17大批受過良好教育、具有較高素質的社會精英被吸納到行政體制內，促進了 行政效率的提高。

　　在近三十年的發(fā)展中，J市地方國家的規(guī)模和任務兩個方面都明顯地增大，直接產(chǎn)生了一種不同于農(nóng)業(yè)縣時期的統(tǒng)制主義行政體制模式——韋伯意義上的現(xiàn)代行政體制。在這一過程中，經(jīng)濟現(xiàn)代化伴隨著政府活動范圍的日益擴大和業(yè)務量的不斷增長，政府權力在經(jīng)濟社會各個領域活動呈現(xiàn)擴散現(xiàn)象，政府機關辦公場所在13年內不得不搬遷三次，其機構在增長、行政職能在擴大，初步構建了一個門類齊全的現(xiàn)代官僚行政國家體制。它既擔負著過去統(tǒng)制主義時期政府所履行的許多職能，又獲得了某些過去任何體制所不履行的新職能，并對中國的國家構建有著積極的意義。

　　第一，它培植和強化了國家能力。作為 后發(fā)趕超型國家，國家為了有效地動員資源并對社會的各種需求做出相應的回應，就必須擁有一支龐大的科層結構及其成千上萬名的官員共同構成的現(xiàn)代政府作為后盾，才能使國家機器能夠精確、迅速地運轉，保障了政府的意志和命令能夠被治理對象所遵守。

　　事實上，與統(tǒng)制主義時期相比，國家的控制方式更加有效，采用的措 施和方法更加系統(tǒng)，對全社會的管理水平也有了質的提高。
第二，形成了國家的“理性化”。國家不再像統(tǒng)制主義時期那樣簡單地使用暴力，而是以工作和職位分工的專門化、等級化、非人格化、規(guī)則化、技術化、工作程序法制化與系統(tǒng)化來行使權力，拋棄經(jīng)驗式管理，重視知識與技術，這種行政結構能夠使廣大公務員熟悉檔 案、謹慎和嚴格服從，保持組織運行的持續(xù)性，有效地減少統(tǒng)制主義時期國家行政體制中的人為因素影響，18并在法治的基礎上逐步實現(xiàn)公共行政的科學化和民主 化。

　　第三，確保了國家轉型的安全和秩序?，F(xiàn)代行政體制建設是中國國家構建的重要部分，它只限于行政層面而非憲政層面，民主與憲政是一種政治體制，但每一種政治體制必須先獲得權力，并建立一個完備的現(xiàn)代科層政府來履行其基本的政府職能，然后才能對它進行限制，否則不論采取何種形式，都可能造成治理的失敗。現(xiàn) 代官僚制把社會中的精英整合到行政決策結構，在這一過程，賦予了統(tǒng)治權力以某種合法性，使國家在復雜的市場經(jīng)濟中得以穩(wěn)固。這種“行政吸納政治”19的體 制更多地強調秩序而非民主，強調專家治國而非大眾參與，強調治理而非政體類型，國家的實質不發(fā)生根本變化，保證了國家在現(xiàn)代化進程中所需要的秩序。

　　二、社會生長與國家構建：社團組織的發(fā)展

　　社會生長(市民社會)是現(xiàn)代國家構建不可或缺的組成部分，與其它四個基本構件相比，社會生長不是國家本身的制度組成，而是國家構建過程的基本要素。20 從世界范圍的經(jīng)驗看，各國的社會發(fā)育程度優(yōu)劣都對現(xiàn)代國家構建起到了支撐或阻礙的作用。

　　為了更加確切地透視社會生長的真實狀況，將各種社團性組織納入研究視野當中，本文更多地用社會資本21的視角來觀察J市社團組，織的發(fā)展，并將“社團” 定義為一種社會空間，在這個空間中通過正式或非正式團體的成員關系把分散的個體或緊或松地聯(lián)系在一起。22 在J市，這類廣義概念的社團組織很多，既有傳統(tǒng)的草根性組織、也有現(xiàn)代性的社會中介組織。

　　傳統(tǒng)性的草根社團復興和活躍主要得益于其深 厚的社會基礎。通過對J市地方社會歷史的分析，這一區(qū)域有著悠久的海洋型商工文化、濃厚的家族傳統(tǒng)和海外華僑資源。在傳統(tǒng)時代，就普遍存在活躍的民間組織和組織網(wǎng)絡，如興修水利的聯(lián)莊會、主管互助的義社、迎神的廟會。進入近代以來，各種政治社會文化組織先后出現(xiàn)在閩南的舞臺上，錯綜復雜的格局為該地方社會 留下不小的生存和發(fā)展空間，特別是這一區(qū)域的華僑和地方勢力，都曾經(jīng)借助于地方社會既有的以家族和地緣關系為基礎的初級社團組織，積極參與地方社會的公共事務。

　　1949年后，這些民間組織退出鄉(xiāng)村權力舞臺，被帶有政權性質的各種人民團體所取代，不可缺少的民間娛樂則由帶有宣傳意味的會演和類似的活動替代了，祭神活動則在破除迷信中似乎消亡。不過，到了上個世紀70年代末，隨著生產(chǎn)成為個人與家戶的事，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包的實行，為傳統(tǒng)社會關系的恢復提供了發(fā)展空間，促使非正式地方性制度的再現(xiàn)24，加上原先中斷的海外—鄉(xiāng)土聯(lián)系也被激活。一些沿著歷史、社會、文化所塑造的地方性傳統(tǒng)社會組織，如宗祠會、老人會、丁氏回族會、太原學會、虞舜協(xié)會、比干協(xié)會、媽祖會、道教協(xié)會、漁業(yè)協(xié)會、種糧協(xié)會、家族或海外基金會等被重新建立起來。25

　　當然，J市的社會生長更得益于市場經(jīng)濟的迅速發(fā)展。1980年代后，以市場為導向的民營經(jīng)濟率先在J市崛起，原先以農(nóng)業(yè)為特征的產(chǎn)業(yè)結構轉化為以工業(yè)發(fā) 展為特征，同時第三產(chǎn)業(yè)也隨之迅速發(fā)展，出現(xiàn)了許多前所未有的社會群體，由原先單一身份的農(nóng)民分化為農(nóng)業(yè)勞動者、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)工人、外出的銷售員、農(nóng)村私營企業(yè)主、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)管理者、外貿業(yè)管理者、商業(yè)經(jīng)紀人等，這些不同群體有著不同的利益需求。隨著1992年市場經(jīng)濟的全面推進，為了建立適應市場經(jīng)濟新的政府 —企業(yè)關系，在地方政府的支持下，同業(yè)公會、行業(yè)協(xié)會等現(xiàn)代型社團組織快速發(fā)展，J市的民營企業(yè)主群體先后成立了玩具、紡織服裝、煙酒食雜、機械五金、建材、皮業(yè)、摩托車工貿、機動車市場、鞋材、印刷、種植養(yǎng)殖、短褲、拖鞋、傘業(yè)、美容美發(fā)、石業(yè)共22個同業(yè)公會，會員總數(shù)1500多家，涵蓋J市經(jīng)濟的主 要行業(yè) 26。這些社會團體依據(jù)市場規(guī)則，制訂行規(guī)或公約，協(xié)調本行業(yè)事務，實行同行企業(yè)自律，維護會員企業(yè)利益，提供社會服務?；顒臃秶ǎ和衅髽I(yè)的保護和自律;發(fā)揮溝通政府與企業(yè)之間聯(lián)系，為政府決策提供咨詢依據(jù);為企業(yè)發(fā)展提供信息;研究制定本行業(yè)產(chǎn)品標準，提出相應發(fā)展規(guī)劃建議;幫助企業(yè)解決就業(yè)培訓 人才等。

　　社會生長并不是自發(fā)形成的，其發(fā)育和強大得力于市場與國家的發(fā)展，市場經(jīng)濟的發(fā)展推動了社會結構的多樣化，而現(xiàn)代國家為社會 生長提供了制度支持。政府作為公會和協(xié)會的后盾，逐步賦予其相應的職能，使公會和協(xié)會的工作較正常地開展，會員在法律上取得了平等地位，享有了政治社會的基本權利。

　　在中國的國家構建中，社會生長與之相互依存，互相參照，它有四個基本功能：

　　第一，填補了國家治理機制所遺漏或無法達到的領 域。尤其是一些新的、無法被納入正式制度解決范圍的問題。以J市管理福埔機動車市場為例，由于機動車報牌程序繁瑣，漏洞甚多，因此，J市公安局車輛管理所和福埔機動車同業(yè)公會合作共同成立的機動車報牌中心，該中心成立于機動車交易市場內，形成了一條龍服務，使國家(或政府)能夠借助社會的力量達成管理的目 標。

　　第二，充當了公共權力與私人領域的中介。把私人領域中形成的共識通過言論、行動轉達給公共權力。以J市的安海玩具同業(yè)公會在1999年向政府申請“減 稅”事件為例，當時遇到1998年的東南亞金融危機，外貿出口形勢十分嚴峻，安海玩具行業(yè)整體滑坡，同業(yè)公會屬下的73家會員通過同業(yè)公會，與政府相關部 門積極溝通，最終使政府同意將公會所屬的會員企業(yè)稅賦維持在上一年的水平。27第三，使國家的基礎性力量增強。由于社團發(fā)展能夠推動社會成員自發(fā)合作，志 愿地而不需要外部強制地達成集體行動，避免國家偶遇動蕩時所面臨解體的風險，28 因為社會生長使整個國家的“基礎性力量增強”, 使國家權力能夠透過社團組織居中調控社會，并促使國家制定規(guī)則的空間和能力增大。

　　以J市為例，在二次創(chuàng)業(yè)期間，日益凸現(xiàn)的貧富分化和保障機制的不完善，曾一度影響了J市的社會和諧和穩(wěn)定。在這種情況下，慈善總會協(xié)助政府在全市范圍內展開助困、助學、助老、助殘等多項社會公益活動，有效應對社會秩序和安全問題。30第四，培育公民政治參與能力。不論傳統(tǒng)型社團還是現(xiàn)代型社團，或者社團是否受到國家控制，其成員都可以在參與非政治組織的活動中慢慢學會妥協(xié)和寬容，生產(chǎn)著信任，培養(yǎng)組織和交流技巧，從而最終提高人們參與政治的積極性和能力， 增強政治效能感。31 如Verba，Schlozman和Brady所說的，“政治參與的積極性和能力根源于基礎性的非政治制度當中。”

　　三、中國國家構建的目前情勢：復線式狀態(tài)與厘清誤區(qū)

　　前面筆者以個案的方式描繪了中國現(xiàn)代國家在地方的構建和成長史，現(xiàn)在讓筆者簡要回溯一下現(xiàn)代國家構建的世界歷史，其發(fā)端的地區(qū)為英國、法國、西班牙與瑞典等歐洲大陸國家，在四、五百年前，它們開始進入了能夠合法壟斷暴力并向人民征稅的現(xiàn)代國家歷程，逐漸形成了能夠對廣大領土行使主權的現(xiàn)代行政官僚體系， 國家有能力提供秩序、安全、法律與財產(chǎn)權，并讓現(xiàn)代性經(jīng)濟世界得以出現(xiàn)。

　　中國傳統(tǒng)的國家體制是有一套訓練有素的官僚系統(tǒng)構成，運作達 二千年之久，但與已經(jīng)實現(xiàn)了制度成熟化的西方社會相比，中國的現(xiàn)代國家構建只有一個世紀的歷史，其間充滿著曲折，呈波浪型和復線式發(fā)展。清朝末年，在西方列強的侵略下，清政府才試圖“變法自強”，通過立憲來建構現(xiàn)代國家體制，但由于清王朝很快解體，隨后而來的民國一直處在內外動蕩之中，國民政府能夠有效進行國家政權建設的時間只有1928至1936年的短暫八年。1949年之后的三十年，國家的構建表現(xiàn)為統(tǒng)制主義(或全能主義)體制的形成。因此，我們必須 承認，中國現(xiàn)代國家構建的主要成就是在近三十年間取得的。本文所描述的J市現(xiàn)代行政科層制的成長與社會生長的個案，即生動地展現(xiàn)國家構建的歷程。

　　然而，在筆者所截取的時段中，中國國家體制構建所處的國內國際背景錯綜復雜，國家構建面臨著相當大的挑戰(zhàn)。就國內背景而言，中國曾歷經(jīng)三十年時間的統(tǒng)制主義時期，計劃國家政府太過強大，國家對經(jīng)濟過度干預。1978年后，中國的改革表現(xiàn)為由“國家崇拜”向“市場崇拜”的轉變，縮小國家部門的規(guī)模因此成為 大勢所趨，并轉而倚重先前受到忽視的市場或社會，學界和政界不少人主張建構一個“小政府—大社會”的目標模式，34并在一部分省市進行了嘗試。

　　就國際背景而言，二戰(zhàn)后，各主要西方國家的行政職能空前膨脹，行政行為不但在傳統(tǒng)領域的作用不斷加強，還把這種作用擴充到許多新的領域，如調控國內國際貿易、管理國內國際金融、開發(fā)和利用資源、控制環(huán)境污染和改善生態(tài)環(huán)境、監(jiān)控產(chǎn)品質量和保護消費者權益、組織大型工程建設等。同時，為了因應福利國家的建 設，西方國家的行政職能作用還擴張到教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共部門，其體制的規(guī)模、功能與范圍蒸蒸日上。大部分西歐國家與美國在二十世紀之初，國家部門占用的國內生產(chǎn)總值只略高于10%，但是到了1980年代卻逼近50%。36 在這種情況下，“撒切爾主義”和“里根主義”成為1980年代至1990年國際政治的一大特征，以反思韋伯式現(xiàn)代行政官僚制的“新公共管理運動”就是在這 一時期推行起來的。

　　西方國家普遍認為，必須遏止國家部門的擴張，削減國家的體制規(guī)模，從而新古典經(jīng)濟學也聲勢大振，成為社會科學的主流。37在兩種背景的 疊加下，使得本來辛苦追求現(xiàn)代國家體制構建的中國面臨著更加復雜的情勢，由于中國經(jīng)濟持續(xù)增長、社會變遷與政治轉型急速發(fā)展，傳統(tǒng)、現(xiàn)代、后現(xiàn)代、西方、東方、世界、本土的現(xiàn)象同時并起，這種復線式狀態(tài)使得許多已經(jīng)被提煉得很精致的理論顯得無所適從，致使學術界在解釋和研究中國問題時往往出現(xiàn)知識錯位。例 如，有關改革與市場化的問題，在相當長的一段時間內理論界不少人有過這樣的期待：即改革等于市場化——市場化等于改革。他們強調自發(fā)秩序的可能性與合理 性，政府只要當甩手掌柜，就可以實現(xiàn)現(xiàn)代社會所要求的小政府、有限政府、服務型政府，而當時的新聞媒體多有附和與渲染。

　　在我看來，后 來隨之出現(xiàn)的“郎顧產(chǎn)權事件”、“醫(yī)療改革”到“教改失誤”、“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”到“新農(nóng)村建設”等等，其論爭的理論基礎無不與現(xiàn)代國家構建的知識相關。然而， 學界卻鮮有人提升至此高度加以分析，38 凸現(xiàn)了理論界關于現(xiàn)代國家體制構建的知識積累仍有許多重大疏漏，但亡羊補牢猶時未晚。我以為，透過J市的個案分析，可在如下四方面提供決策層相關的知識增量。

　　第一，增強和健全韋伯意義上的現(xiàn)代行政國家體制仍是中國現(xiàn)代國家構建的當務之急。
上個世紀80年代，構建一個“小政府—大社會” 模式開始成為中國的政治和經(jīng)濟改革的目標之一，縮小國家部門的規(guī)模因此成為大勢所趨。但與此同時，現(xiàn)代經(jīng)濟的快速增長卻成為現(xiàn)代科層組織的“供給器”，市 場經(jīng)濟導致社會分層和大量社會事務的出現(xiàn)，政府的業(yè)務量反而大大增加，權力的機制在運作范圍上因此更加廣泛，呈現(xiàn)“擴散性”和“彌漫性”，因此，國家必須 由原來簡單的科層機構成長為一系列多功能、微型化單位組成的一個復雜的綜合性組織，它能滲透其疆域并型塑制度化的運作，“小政府”的權能形態(tài)顯然不足以擔 負此必要的功能。

　　另一方面，國家政權建設不可避免地涉及到制度的供應和需求問題，中國應該選擇何種行政發(fā)展模式?是新公共管理，還是現(xiàn)代官僚制?也是必須認真研究的問題。“新公共管理”主張引入市場競爭機制，把某些公共服務交給私人部門或其他非營利組織，放棄政府的部分社會職能，以此來再造政府及公共管理，這或許適應當代西方政治與社會發(fā)展要求的產(chǎn)物，但由于我國的現(xiàn)代國家構建與西方并不同步，在政治、經(jīng)濟、文化等諸多領域也存在著巨大差異與差距，雖 然新公共管理在西方取得了成績，但在中國卻未必能夠成功。福山在《國家構建》一書中曾提到非洲國家失敗的教訓：1980年代末至1990年代初，為了回應 市場化和新公共管理的趨勢，國際貨幣基金組織、世界銀行以及美國政府向非洲國家提出了一系列援助建議，史稱為“華盛頓共識”，旨在透過經(jīng)濟自由化的改革， 縮減國家部門的運作。

　　但在許多撒哈拉沙漠以南的非洲國家，由于國家的制度化水平相當?shù)?，健全的現(xiàn)代國家體制框架尚未建立，反而帶來經(jīng)濟每況愈下，貪污盛行。問題在于，國家部門在某些領域應該收斂，但在其它領域卻必須強化，許多經(jīng)濟學家對于國家體制構建知識和基本概念的混淆，無法厘清國家本質的諸多層面， 不能理解國家體制構建與經(jīng)濟發(fā)展的關聯(lián)性，結果導致失敗。40 這表明，市場化和新公共管理運動并非萬能，現(xiàn)代國家體制的建設在任何時候都不可忽視，討論削減政府人員和機構多少并非是解決問題的“萬能之鑰”，重要的是 政府能力和作用范圍，以及是否有法治和監(jiān)督。因此，學習如何構建現(xiàn)代國家體制并精益求精，乃是攸關未來中國發(fā)展的核心議題。

　　第二，區(qū) 分國家權力與國家能力之間的差別。
在強調充實政府機構的同時，可能會出現(xiàn)另一種誤區(qū)，即認為國家的專斷性權力應得以強化。事實上，筆者所主張的是強化國家的“基礎性權力”，即提供公共產(chǎn)品的能力，而非增強國家“專斷性權力”。

　　為了搞清楚這兩個概念，我們有必要從馬克思·韋伯、邁克爾·曼和法蘭西斯?福山三位大師的著作中汲取廣裘的知識資源。其中，邁可爾·曼關于社會權力起源的研究向我們昭示兩個層面的國家權力，其一是國家的****權力，即國家采取的系列行動不需要與公眾社會進行常規(guī)化、制度化的溝通。其二是國家的基礎性權力，即國家能力。它指的是國家事實上滲透公眾社會，在其統(tǒng)治的領域以提供“后勤補給的方 式”有效貫徹其政治決策的能力，這種“基礎性權力”在所有的工業(yè)社會中不斷強大并得以發(fā)展。

　　他還指出，近代以來，就國家能力而言，****的法國并不比民 主的英國強大，因為“專斷性權力”的后勤基礎不如“基礎性權力”的后勤基礎強大42。英國政府能夠汲取比法國更多的財政收入，能夠更有效地動員社會各階 層，從而更有效地提供內部的統(tǒng)一秩序，維護國家的對外利益。 他的研究提示我們有必要對西方模式及蘇東改革實踐作出較為理性和公正的思考，反思一些似是而非的觀點，例如****或統(tǒng)制主義有利于國家穩(wěn)定與強大，而民主可能削弱國家能力等所謂“常識性”問題。

　　就當前中國的改革而言，實際上面臨著艱巨的雙重任務，即在縮小國家的專斷性權力同時，又要擴大國家的基礎性權力;在限制國家****權力的基礎上又要強化國家提供公共產(chǎn)品的能力。換句話來說，在解構統(tǒng)制主義國家的同時實現(xiàn)現(xiàn)代國家的構建。44 因此，我們不應簡單將J市的政府建設理解為一個政府累積權力的過程。事實上，它是一個累積“基礎性權力”的過程，其制度化建設正穩(wěn)健發(fā)展。

　　第三，厘清國家與社會關系中常見的兩個誤區(qū)。
首先，國家與社會關系不是簡單的“你撤我進”，過去的這十年間我們常?？吹竭@樣的情形發(fā)生：政府把不該交領 域交給社會來承擔(任由市場本身通過自發(fā)的價值規(guī)律)，在該由社會來承擔的領域卻不交;在該到位的地方不到位，在不該出現(xiàn)的地方則肆意出現(xiàn)，致使社會矛盾變得更加尖銳對立，反而削弱國家治理能力。其次，國家與社會關系并非此消彼長，而可能呈現(xiàn)“雙強”關系。

　　從J市國家與社會關系發(fā)展的實踐來看，進入二次創(chuàng) 業(yè)階段，J市轉入到以地方政府為導向的制度變遷過程，這一時期J市的現(xiàn)代行政科層體制建設有了長足的發(fā)展，政府職能有了顯著的擴張，“強政府性”和“強國 家性”色彩較濃，但地方社會也并沒有因此凋敝，相反呈現(xiàn)豐富多彩的面貌。J市社會力量的出現(xiàn)正是現(xiàn)代國家構建本身的成果，通過地方國家的作用，做出了新的制度安排以建立市場經(jīng)濟秩序，在積極介入社會經(jīng)濟的發(fā)展過程中，充分尊重和調動社會的各種資源，培育社會生長，而社會能夠保持相對獨立性，發(fā)育起來的社會 組織(如商會、行會)具有自我發(fā)育和自我服務的能力，雖然這一階段的成就和活動主要集中和反映在經(jīng)濟領域。

　　目前，中國的國家與社會的互動應進入第二階 段，即社會成員在繼續(xù)發(fā)展和完善自身的同時，逐步進入“公域”，參與和影響國家的決策，并起到對國家與政府的監(jiān)督平衡作用，雙方力量同時并存、互補增益，政府通過與日益壯大的公民社會機制的不斷交互更接，形成了一個結構緊密、環(huán)節(jié)眾多、相互間能進行“反思性監(jiān)控”的治理形態(tài)，46而國家構建將在這一互動過 程中不斷發(fā)展。

　　第四，中國國家構建的終極目標應是憲政國家的建立。
西歐國家構建的歷程表明，行政國家與憲政國家是同步構建。在西歐， 隨著經(jīng)濟的發(fā)展，致使賦稅征集、司法裁判、軍事力量、關稅設立等權限逐漸收歸中央政府的職能范圍，逐步集權化的君主通過擴大官員隊伍，健全了中央到地方的組織系統(tǒng)，統(tǒng)一的政治科層機構逐漸成長起來并得以強化。與此同時，國家建立了保證經(jīng)濟活動與公共事務有序進行的法律體系，發(fā)展出了一套憲政的國家理論。

　　中國作為后發(fā)國家，行政國家與憲政國家構建并不同步，中國發(fā)展道路的復合性表明，必須先建立一個現(xiàn)代行政國家和健全政治實體為先決條件。然而，中國的國家構建不僅僅是一般意義上的行政職能的擴張問題，而且涉及到政治、社會和經(jīng)濟體制的方方面面;它不但意味著要使行政組織系統(tǒng)自身合理化，還要負為社會其他 領域確定運行規(guī)則、奠定制度基礎的職責，當政府具備了一整套高度制度化體系作為支撐時，走向憲政國家將成為中國現(xiàn)代國家構建中不可或缺的一部分。