關于中國發(fā)行地方公債的探索
一、地方政府發(fā)行地方公債的可行性分析
（一）持反對的意見。
1 一種觀點認為，對于政策決策者而言，地方政府舉債至少存在下列風險：
（1）地方政府債券的發(fā)行和償還風險。在當前不少地方存在財政困難的背景下發(fā)行地方債券，可能無人購買。而且，即使有人購買，地方政府也面臨著還本付息的風險。人們對20世紀90年代以來中國金融部門出現的一系列金融風險至今還記憶猶新，中農信的關閉，廣國投的破產，海南發(fā)展銀行的關閉，北海市等12家城市信用社的整頓，農村合作基金會的清理等，都給地方財政增加不少壓力。如果發(fā)行地方債，地方政府將會同公司發(fā)行債券一樣，因無力償還而破產。
（2）中央承擔最后償債責任。一旦放開口子讓地方舉債，各地會一哄而上，競相舉債，結果導致地方債務危機。由于道德風險存在，中央政府又不得不最后兜底。在中央財政債務依存度很高并且其他支出壓力較大的情況下，中央政府只有進一步增發(fā)國債或通過貨幣發(fā)行來融資，這將會威脅社會、經濟的穩(wěn)定。
?。?）宏觀調控風險。地方政府舉債意味著財政分權以及投資權的下放。這對于在相當程度上還依賴行政手段的政府調控來說，無疑是一種挑戰(zhàn)。①
2 擔心由此可能會引發(fā)地方政府債務過度膨脹的觀點。因為在目前中央政府尚不允許地方政府發(fā)行公債的情況下，地方政府就已經在憑借各種名義舉借和承擔了大量債務，一旦確立了地方公債的合法地位，地方政府是否會借此進一步大量舉債，以至于造成地方公債發(fā)行的失控，進而導致整個國家的債務失控？②
（二）持贊同的意見。
1 認為我國地方政府發(fā)行公債有基礎的觀點。
?。?）稅制基礎。政府1994年實行的分稅制賦予了地方政府更多的財權，其中地方政府發(fā)行公債的權利，是財政的重要內容之一。因此，分稅制是我國地方政府發(fā)行公債的理論基礎。
?。?）市場基礎。據中國人民銀行最新統(tǒng)計數據，目前我國居民平均儲蓄率達到了35%～40%.以近幾年我國發(fā)行的國債在許多城市出現搶購熱潮的現象來看，被譽為“金邊債券”的國債是廣大投資者首選的投資渠道。地方政府債券作為一種“銀邊債券”，其信譽水平與國債相當，只要利率水平適當，規(guī)模結構合理，其市場需求也是巨大的。
?。?）經驗基礎。隨著我國國債事業(yè)的進一步壯大，新的國債管理條例也必將出臺，規(guī)范現行國債市場秩序，以促進其健康穩(wěn)定的發(fā)展。依靠我國現階段已掌握的國債發(fā)行管理經驗，完全有可能建立起一個完善、有序、健康的地方公債市場。③
2 認為發(fā)行地方公債不僅是必要的，也是可行的觀點。地方政府發(fā)行債券的條件已基本成熟：
（1）我國已基本具備發(fā)行地方債券良好的資本市場基礎。目前我國發(fā)行的債券品種有中央政府債券、金融債券和企業(yè)債券。2002年我國發(fā)行國債總額5934.3億元，余額為19336.1億元，無論在債券種類還是發(fā)行機構上，基本框架已形成。
（2）居民和金融機構有充足的應債能力。到2004年4月，我國居民儲蓄存款已達到11.9萬億元，并還在以百分之十幾的速度遞增，巨額的儲蓄存款說明居民的應債能力是充足的、有保證的。金融機構由于找不到足夠的優(yōu)質貸款項目，使得存貸差不斷增長，現已超過5萬億元。地方債券為金融機構的沉淀資金創(chuàng)造很好的出路，因此它的發(fā)行有充裕的資金支撐。
?。?）我國中央財政已有多年發(fā)行國債、管理債務的經驗。特別是亞洲金融危機爆發(fā)以來，我國政府進一步加強了國家債務管理，強化了財政部門統(tǒng)一管理國債的職能，為地方政府發(fā)行和管理地方公債打下了基礎。證監(jiān)會、銀監(jiān)會為我國的金融監(jiān)管、監(jiān)督積累了豐富經驗，我們同樣可以設立專門的地方債券監(jiān)督委員會，監(jiān)管地方債券的發(fā)行、資金運用和債務償還，從而避免地方債券償付危機。
?。?）發(fā)行地方政府債券可以活躍資本市場。目前我國資本市場不夠活躍，融資途徑單一，資本市場交易品種太少是一個重要原因。信譽度很高的地方政府債券的發(fā)行，無疑可以為資本市場提供數額巨大的新交易品種，為金融機構間資金和證券的流動提供新的途徑，對活躍資本市場起到巨大推動作用。④
3 認為地方公債能否順利發(fā)行，決定于兩個關鍵因素的觀點。
這兩個關鍵因素一是社會公眾具備充分的應債能力；二是地方政府具備足夠的償債能力，有能力避免由此導致的財政風險。總體看來，這兩個條件目前在我國基本都已具備。
?。?）從我國整個金融市場的狀況來看，社會對地方公債的認購能力非常充分。截至2004年底，我國城鄉(xiāng)居民儲蓄余額已達近12萬億元的規(guī)模，其中定期存款7.8萬多億元，約占全部存款的65%.這表明比較接近于定期存款的城市公債具備足夠的市場潛力。一旦地方公債開始發(fā)行，它自身的一些獨特優(yōu)勢足可以將足量的儲蓄存款（包括定期存款和活期存款）吸引到債券市場中來。城市公債具有明顯的競爭優(yōu)勢：①在股票市場屢屢受挫的投資者大有人在，盡管它有可能帶來較高的收益率，但風險太大，從我國的實際情況來看，風險愛好者畢竟只是少數，可以說大部分投資者還是風險規(guī)避者。②選擇銀行儲蓄的投資者看好的是這種投資的收益穩(wěn)定性，而不是因為其收益率，而城市公債一般都會高于銀行儲蓄率。③近幾年，眾多投資者都選擇了國債市場，但國債是我國實行積極財政政策的一種宏觀調控工具，其發(fā)行規(guī)模完全依賴于我國宏觀調控的方向和力度。更為重要的是，我國的國債不是每年都大規(guī)模發(fā)行的，一旦我國不實行積極的財政政策，國債規(guī)模就會相應縮小，這部分投資于國債的資金就只能另擇它途。相對而言，有“銀邊債券”之稱的地方公債具備了上述金融產品的優(yōu)點，而規(guī)避了它們的缺點。
（2）地方公債只要使用得當，調控有力，其效用是能夠得到充分發(fā)揮的，也就是說，其償還能力是很有保障的：①我國地方公債的發(fā)行應在中央政府的宏觀調控下進行，這包括發(fā)債時間、發(fā)債規(guī)模、債券利率、償還期限等眾多要素都不能由地方政府自主確定。②地方公債的發(fā)行使得地方政府的顯性債務顯著增加，且地方公債資金的使用會受到債券認購者的種種監(jiān)督，再加上待地方公債發(fā)行時的相關監(jiān)管制度的確立和完善等，這些對保證債券資金的使用效率會起到很大的促進作用。③我國已實行多年的國債轉貸政策，使地方政府在債券資金的使用上具有一定的經驗，這也很有利于提高地方公債資金的使用效率。⑤
4 認為目前已經初步具備了建立地方公債制度所需要的前提條件的觀點。
?。?）發(fā)行地方公債的體制基礎在我國已經存在。我國1994年實行的分稅制財政體制改革，雖然在各級政府之間事權的劃分等諸多方面還存在許多亟待解決的問題，但是，分級財政體制的初步建立，已使地方政府擁有了相對明確的事權和財權，這就意味著地方政府可以作為發(fā)行公債的經濟主體，地方政府舉債的體制基礎已經確立。
?。?）地方政府存在對地方公債資金的需求。據建設部預測，“十五”時期我國僅是城市建設固定資產投資就需要至少1萬億元。由此可見，為了保證基礎設施與經濟增長的協(xié)調發(fā)展，我國仍需大量的資本性公共產品的投入，依然面臨著巨大的資金缺口。而這一資金缺口的彌補，既不可能完全依賴于中央和地方政府的預算資金，特別是在目前許多地方政府極為困難的情況下，也不可能把希望繼續(xù)寄托在中央公債上，因為目前中央政府因國債發(fā)行而帶來的財政風險正在逐步加大，而完全依賴于私人投資也是不現實的，因為大多數基礎設施畢竟不屬于高利潤率的產業(yè)。而地方公債的發(fā)行，無疑是彌補當前地方財政資金不足，減輕中央政府的債務壓力，改善地方資本性公共產品供應狀況的有效措施之一。
?。?）社會資金中存在對地方公債的應債能力。隨著改革開放以來我國經濟的持續(xù)、高速增長，社會閑散資金和居民所得都有很大提高。2002年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為7500元，雖然幾次降低銀行儲蓄存款利息，但居民儲蓄存款有增無減，2002年城鄉(xiāng)居民儲蓄存款余額已達到8 .7萬億元。但這些資金除了繼續(xù)存款和購買國債以外，投資渠道十分有限。
?。?）我國部分地方政府已具有一定的承債能力。地方政府發(fā)行公債的條件之一是地方政府要取得社會居民的高度信任，意即地方政府應具備一定的承債能力或償債能力。目前各級政府的可支配財力差別較大，但是，對于省級政府來說，其承債能力相對較高，特別是對于一些經濟發(fā)展較快的城市或地區(qū)而言，其承債能力更是毋庸置疑。⑥
二、當前我國發(fā)行地方公債存在的問題
（一）目前制約我國地方債券發(fā)行的體制因素。
1 現行投融資體制中對政府作為投資主體的監(jiān)督和約束機制不健全。在我國投融資體制改革中，對作為投資主體之一的政府缺乏必要的監(jiān)督和約束機制是制約我國地方債券發(fā)行的體制原因之一。當前，政府投融資體制改革面臨的突出問題是，政府投資存在著投資效益差、重復建設嚴重、投資質量不高等問題。很明顯，如果深層次的體制矛盾不解決，發(fā)行地方債券將會使投融資體制中的政府投資的弊端和問題更加突出。
2 中央和地方投資責權劃分不盡合理。地方與中央的事權、財權不對等，地方沒有正常的融資渠道。相關資料顯示，1994年分稅制改革以后，中央財權大幅度提高，地方財權大幅度下降，但中央與地方的事權劃分變化幅度較小：1994～2002年期間，中央財權平均為52%，地方財權平均為48%；中央事權平均為 30%，地方事權平均為70%.中央和地方財權不對等的重要表現之一，就是沒有建立起中央政府與地方政府對等的正規(guī)融資體系，這是作為地方政府財權重要表現這一發(fā)債權長期得不到落實和解決的主要原因。
3 地方政府長期累積的隱性債務和顯性債務面臨著巨大的壓力。地方債務壓力首先源于日益固化的財政缺口。20世紀80年代以來，各級地方政府一直承擔著促進地方經濟發(fā)展、擴大城市基礎設施建設和補貼全國虧損的責任，再加上龐大的具有剛性特征的辦公和人頭經費支出，導致地方財政支出負擔沉重。在財政增收相對滯后的條件下，地方財政收支缺口自然較大。同時，為了加速經濟結構調整和產業(yè)的升級換代，推進經濟發(fā)展，各級地方政府直接或間接地借入內外債務，積累了相當規(guī)模的債務責任和還本付息壓力，地方財政壓力凸顯。另外，地方金融風險的財政化轉移模式也加劇了地方政府的債務壓力。如果在已有的隱性債務無法顯性化和無法消除地方政府用經常性債務擠占建設性債務的情況下，發(fā)行地方債券必然會使地方政府債務總規(guī)模失去控制，從而加劇地方債務風險。
4 政治體制改革滯后。目前我國各級政府官員對投資項目的決策機制仍然不科學，決策過程不透明，決策程序也有待改進。政府作為國有資本所有者的職能和社會經濟管理職能沒有完全分離，政府作為公共服務提供者的角度也還沒有真正建立起來。在政府職能沒有完全轉變的情況下，允許地方政府發(fā)債，可能會為地方政府提供濫用更多社會資源的機會和權利，因為，在沒有較強外部社會監(jiān)督條件下的政府效用函數，是擴張財政和追求政績，由此必然會導致全社會資源的不當配置，并最終影響消費者福利。⑦
?。ǘ┪覈l(fā)行地方政府債券的制度缺陷仍相當突出。
1 財政體制欠公開透明，財政監(jiān)督缺位。我國地方政府債務形成的過程中，地方政府財政收支失范是重要原因之一。由于財政制度供給失衡，地方政府具有惡意透支的傾向。我國地方政府財政預算審計欠透明，地方財政廳編制財政預算項目上并不詳盡。我國預算草案科目分為“類、款、項、目”四級，多數地方政府的預算科目至多到“款”，沒有具體的“項”和“目”，形成一筆看不清的賬。我國的《預算法》規(guī)定地方政府不能發(fā)行地方債券，實際中許多地方政府變相操作，如成立投資公司進行融資，最后破產而形成地方債務。地方財政預算審計不到位，造成地方政府可以隨意增加財政支出。我國并沒有地方政府破產的相關法律條文，所有的地方政府債務最終由中央政府承擔，地方政府更是肆意欠債。
2 中央政府與地方政府財政分配制度欠規(guī)范。分稅制設置中的中央政府傾斜色彩濃，地方政府財政收入空間不斷被打壓。1994年實施分稅制的主要目的在于改善中央政府的財政支配能力，地方政府的財政支配能力迅速下降。我國地方政府沒有主體稅，因此財政收入來源中中央的轉移支付顯得相當重要。中央政府對地方政府的財政轉移支付，在財政轉移規(guī)模較小的基礎上，出于政治考慮和地區(qū)要價能力的差異，地方政府獲得的財政轉移差距較大，不足以緩解省際間的不平衡。出現了落后地區(qū)地方政府負債嚴重，財政赤字缺口不斷擴大，客觀上形成了地方政府債務的惡性循環(huán)。
3 地方政府對預算外資金的依賴一定程度上導致財政失控。預算外收入1953年從前蘇聯引進，由于預算外收入無須和中央分成，地方政府有擴大預算外收入甚至將預算內收入轉移到預算外的動機。分稅制實施后，由于無法通過中央財政轉移獲得足夠的財政支持，地方政府開始大規(guī)模使用預算外資金。2002年地方政府預算外收入達到4039億元，占全國90.25%；地方預算外支出3572億元，占全國比重93.2%.這主要是地方政府通過各種收費收入獲取了新的預算外資金來源?？梢哉f，預算外資金制度為地方政府或有負債的形成創(chuàng)造了條件。
4 政府人員編制隨意性形成地方債務壓力。地方政府人員編制經費受到嚴格控制，但相應的政府職能改革不到位，地方政府承擔的事權與可支配的財權不對稱，為維持地方政府正常運行，越是基層地方政府，編外人員比重越大。這些人員的費用開支無法通過上級財政撥款獲取，地方政府更多以收費形式解決。政府機構過度膨脹使本已吃緊的地方財政承受更大的壓力，但支付工作人員工資福利是地方政府正常開展工作的需要，舉債成為最后的選擇。
5 地方政府行為企業(yè)化是地方政府負債的隱患。大量的國有企業(yè)下放到地方政府手中，這些國有企業(yè)經營業(yè)績對地方財政收入、地方就業(yè)率及地方官員政績等具有密切聯系，出現國有企業(yè)命脈與地方政府業(yè)績捆綁的結果。地方政府承接了中央政府下放的這些責任，但地方政府并不具備解決這些問題的財政支配能力，于是地方政府便開始利用行政資源、政府信譽、非市場行為等進行操作，政府非法擔保大行其道，但國有企業(yè)機制改革的滯后使之無法適應市場競爭，計劃經濟體制下的政府包辦角色仍在延續(xù)，這些投資項目的失敗就形成政府負債的隱患。⑧
三、對地方政府發(fā)行公債的政策建議
?。ㄒ唬┌l(fā)行地方公債應建立的機制。
1 嚴格遵循發(fā)債原則。地方政府發(fā)行債券必須遵循發(fā)債原則，使債券的發(fā)行、償還真正得到保障。不能濫發(fā)、偷發(fā)地方債券，以免造成償付危機，影響政府的債信，更應杜絕隱性負債和公募債券并存的情況發(fā)生。地方政府在獲得發(fā)行債券的權利之前，必須清理所有的隱性債務，并不再增加新的隱性負債，從而理順地方政府負債形式和總量。
2 建立約束監(jiān)控機制。要建立群眾、地方人大、財政部地方公債司三級監(jiān)督機制。特別要加強地方人大的審查、監(jiān)督作用。地方人民代表大會應對地方公債的發(fā)行規(guī)模、使用方向、還本付息等享有審查權和監(jiān)督權。這是控制地方政府短期行為和濫發(fā)公債的重要保證。
3 建立可靠的償債機制。地方財政必須建立專門的償債基金，除地方政府發(fā)債所建項目交付使用后產生的效益直接撥入該基金外，每年年初預算時必須按一定比例安排地方公債的還本付息支出，而且新發(fā)債務收入不能用于償還舊債。財政部地方公債司可對各地財政償債基金的安排和使用進行監(jiān)督檢查，并將檢查結果作為評價各地債券信譽的重要條件。⑨
?。ǘ┑胤秸l(fā)行市政債券的政策選擇。
1 通過立法賦予地方政府發(fā)行市政債券的權利。（1）提請人大會申請修改我國《預算法》，賦予地方政府發(fā)行債券的權限。（2）制定《地方政府債券發(fā)行管理法規(guī)》，對地方政府發(fā)行債券的主體資格、資金用途、發(fā)行規(guī)模、債券期限、發(fā)行利率、發(fā)行方式、發(fā)行對象等作出詳細的法律規(guī)定，使地方政府債券在發(fā)行、流通上有法可依。（3）對地方政府市政債券的發(fā)行采取審核制，地方政府必須符合有關條件，如財政收支狀況是否平衡、資金投向是否符合產業(yè)政策、還貸是否有保證等，才考慮是否準予發(fā)行；尤其是在發(fā)行初期，應著重對地方發(fā)行市政債券的數量和規(guī)模加以必要的控制。
2 市政債券制度的構想。（1）市政債券發(fā)行的主體資格，即對申請發(fā)債的地方政府實行嚴格的審查制度。在實際操作過程中，可對發(fā)行主體資格年限作出一定限制，通過對市政債券的綜合信用評級來確定發(fā)行主體的發(fā)行資格。（2）市政債券發(fā)行的期限。依據城市基礎設施建設主要是投向一些基礎設施項目，工程期較長，其效益的產生也是一個長期的過程等特點，市政債券發(fā)行期限的設定上應盡可能地安排為中長期。（3）市政債券的發(fā)行方式和發(fā)行對象。在市政債券發(fā)行初期，發(fā)行對象應主要以發(fā)行地區(qū)當地居民和金融機構為主。當市政債券進入穩(wěn)定階段后再考慮向社會公開募集的方式發(fā)行。（4）市政債券的發(fā)行利率。市政債券的風險低于一般企業(yè)債券，略高于國債，因此，市政債券的發(fā)行利率一般來說要低于企業(yè)債券利率，高于國債利率。（5）市政債券的可流通性。市政債券原則上不實現上市流通，但需要積極發(fā)展其場外交易市場，以滿足投資者的流通性需求；等條件成熟以后再逐步考慮實現部分資信較高的市政債券在證券交易所上市。（6）市政債券發(fā)行形式應以收入債券為主。以項目的收益作為償還基礎的收入債券明顯優(yōu)于以政府的稅收收入為基礎的一般責任債券。因此，在市政債券發(fā)展初期，以收入債券的發(fā)行作為切入點符合我國經濟發(fā)展現狀。（7）建立與國際標準接軌的商業(yè)資信評級制度。目前，我國大部分評級機構是以銀行為主體，或以銀行為依托建立起來的，這種格局容易造成資信評級的信息扭曲，也將削弱債券市場的有效性；影響投資者與交易者的決策行為，造成債券市場價值與真實價值的偏離。因此，要建立與國際標準接軌的商業(yè)資信評級制度。（8）建立完善的市政債券信用監(jiān)控體系和監(jiān)管制度。建議在現有證券監(jiān)管的主體。市政債券專項監(jiān)管機構應具體負責建立監(jiān)管體系，指定監(jiān)管方案，頒布監(jiān)管法規(guī)，加強信息披露管理等多方面的監(jiān)管工作。⑩
（三）為了適應地方政府從生產建設和行政管制型政府向公共服務型政府轉型，允許地方政府發(fā)債進行公共設施項目的建設。
1 規(guī)定地方政府財政不得有赤字，其大的建設項目，可以發(fā)行地方債進行，在預算中列入項目建設舉債的還本付息科目。但是，每年借債的規(guī)模，不得超過年度本級財政收入的1/5，地方財政債務余額不得超過年度本級財政總收入（不含債務）；并且要測算未來財政增長的來源和還款可能，編制詳細的還本付息的計劃，每年的還本付息額納入當年預算?？紤]到將地方發(fā)債進行項目建設的方式固定化，地方財政支出項目中應當有一定比例的還本付息支出被固定化，并逐步增長，不得挪為他用，使發(fā)債的還本付息有一個穩(wěn)定的資金來源。
2 任何重大建設項目若由主要領導決定，應當視為違法；任何建設項目，其項目建設與否，經費預算多少，都要經過人大批準。規(guī)定項目建設和預算的立法程序，要編制建設項目預算，形成政府的項目建設議案，報同級人大財政預算委員會詳細審查，由人民代表大會討論通過，并由人大監(jiān)督工程款項的支付和工程項目進度；人大財政預算委員會沒有通過的建設項目建議，必須修改再提議，或者予以否決。
3 地方重大的地方建設項目建議，對其建設的必要性、可行性、預算等，由同級人大組織進行聽證，參加人員為工程建設專家、經濟學家、預算專家、會計師、普通公民、人大代表、政府官員、建筑商、審計師、工程師，等等。
4 地方發(fā)債，應當由中立的政府信用評級機構對其發(fā)債信用進行評級，公布擬發(fā)債政府的信用等級；信用等級決定債券的價格，并由債券投資者根據其信用等級決定其是否購買、購買多少、以什么價格購買，等等。因而，政府的財政收支狀況要公開透明，研究機構要預測政府未來的收益趨勢，投資者在綜合信息的基礎上，進行地方政府債券的投資，而債券能不能發(fā)出去，能發(fā)出多少，其發(fā)行價格是多少，完全由市場機制來決定。
5 對各級地方政府的債務進行清理，不允許地方政府變相借債，一切借債行為都公開和規(guī)范化。
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