中國國債使用方向與國債政策可持續(xù)性
一、國債使用方向與國債政策的可持續(xù)性
?。ㄒ唬﹪鴤叩目沙掷m(xù)性和財政風(fēng)險。
根據(jù)赤字經(jīng)濟(jì)學(xué)，國債政策的可持續(xù)性可理解為保證國債政策措施對國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行總影響為正的前提下、政府可能維持的最大債務(wù)規(guī)模及赤字水平。之所以這樣認(rèn)識國債政策的可持續(xù)性，主要是因為：（1）20世紀(jì)30年代以來，宏觀經(jīng)濟(jì)政策不僅要達(dá)到和維持充分就業(yè)，而且為實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長還要故意在現(xiàn)時消費(fèi)和現(xiàn)時投資之間作出選擇。因此，如果國債政策不能對上述宏觀經(jīng)濟(jì)政策目標(biāo)作出貢獻(xiàn)，那么它就失去了存在的基礎(chǔ)。（2）市場經(jīng)濟(jì)條件下，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的短期經(jīng)濟(jì)波動是由需求因素決定的。那么，如果國債政策是以通過需求管理、消除國民經(jīng)濟(jì)長期增長過程中出現(xiàn)的短期GDP波動為目標(biāo)，那么，它在時間上必然具有周期性特征；但是當(dāng)國債政策的周期性弱化、最終成為意在調(diào)控總供給或總需求結(jié)構(gòu)的宏觀經(jīng)濟(jì)政策的組成部分時，它究竟應(yīng)持續(xù)多長時間、赤字規(guī)模的上限應(yīng)該是多少，則取決于宏觀經(jīng)濟(jì)指標(biāo)狀況。當(dāng)然，隨著政府債務(wù)規(guī)模的擴(kuò)大，財政風(fēng)險將大大增加。嚴(yán)格地講，與政府債務(wù)狀況相關(guān)的財政風(fēng)險是指出現(xiàn)財政無力償還其債務(wù)，并繼而引發(fā)政治、經(jīng)濟(jì)危機(jī)的可能性。考慮到經(jīng)濟(jì)增長的重要性，與政府債務(wù)相關(guān)的財政風(fēng)險也應(yīng)包括債務(wù)規(guī)模持續(xù)增加使財政政策效果由正變負(fù)的可能性。
根據(jù)我們對國債政策可持續(xù)性和財政風(fēng)險的定義，只要國債政策滿足可持續(xù)性的前提條件，即服從和服務(wù)于宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的要求，那么，財政風(fēng)險應(yīng)該是正常的和可控制的。
（二）國債使用方向在一定意義上決定財政赤字的合理性。
一般來講，作為需求管理的政策手段，以增發(fā)國債、擴(kuò)大支出為內(nèi)容的財政政策不關(guān)心國債的使用方向。當(dāng)然，在有效改善需求不足狀況的同時，能夠產(chǎn)生良好的投資效益、且能為未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供支持的國債支出結(jié)構(gòu)肯定是最佳的政策選擇。
撇開宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控因素，僅就財政預(yù)算探討財政赤字的合理性問題，比較一致的觀點是國債使用方向決定財政赤字的合理性。公共選擇學(xué)派的創(chuàng)始人布坎南曾從借貸創(chuàng)造的資產(chǎn)及其相關(guān)收入（基本等同于從國債使用方向）入手，分析財政赤字的合理性問題。他同意“如果聯(lián)邦的經(jīng)費(fèi)真是投資性質(zhì)的，那么，通過舉債來籌集資金是無可非議的。政府在這方面同普通的工商業(yè)的傳統(tǒng)做法沒有什么區(qū)別，認(rèn)真的財政計劃允許通過借債來購置真正的資產(chǎn)項目”的觀點。他指出：“稍加思索即可看出，上述論點值得高度重視。如果事實上聯(lián)邦政府的經(jīng)費(fèi)中通過舉債籌集的部分同可適當(dāng)?shù)亓腥牍餐顿Y的部分大體相等的話，那么在國家資產(chǎn)項下將有一項抵消項目，與表示公債現(xiàn)值的負(fù)債項目相平衡。在這種情況下，把舉債和購置資產(chǎn)兩方面都作了記錄，國家資本儲備的凈現(xiàn)值就不會出現(xiàn)變化；當(dāng)然，如果證明投資支出基本上是純生產(chǎn)性的，按正規(guī)計算的現(xiàn)值還應(yīng)有某些增加。問題似乎還在具體事實上，在上述出現(xiàn)赤字的時期內(nèi)，聯(lián)邦支出中有多少可列為真正的公共投資？而總支出中估計用于公共投資的部分又是否同事實上通過舉債籌集的部分相接近？”需要說明的是，布坎南是在一定的前提下同意上述觀點的。他指出：“單純資產(chǎn)耐久性這一點還不足以說明購置該資產(chǎn)成為這里所講的意義上的投資。要使政府開支的某個項目能成為純資產(chǎn)，必須是決算表上能抵償債務(wù)的正現(xiàn)值的資產(chǎn)，直接來源于該資產(chǎn)的純收益必須有一個增值”。即“對政府來說，這個節(jié)約財政的準(zhǔn)則要求列為”公共資本“并用以在資產(chǎn)負(fù)債表作為抵償項目的資本，必須預(yù)計能有可計數(shù)的能變?yōu)樨泿诺氖杖?rdquo;。布坎南還對上述觀點作了進(jìn)一步的說明，“像這樣，對私人和政府借貸者來說，針對現(xiàn)行籌資情況，還沒有一個普遍的規(guī)范化的方法來阻止借貸，尤其是涉及到資本支出更是如此”。“無論是對家庭、廠商，還是對政府，為了實現(xiàn)謹(jǐn)慎的財務(wù)管理，存在著有關(guān)財務(wù)責(zé)任方面的一些準(zhǔn)則?；I借資金、發(fā)行債券必須限制在支出需求在時間上很緊的那些情況下，這或者是由于出現(xiàn)了像自然災(zāi)害這樣的非同異常的情況，或者由于一項投資工程項目的需要。在每種情況下，借款都必須伴隨著一個預(yù)定的償債計劃。如果是通過創(chuàng)造資本籌措投資基金而負(fù)債，債務(wù)的償還必須預(yù)先計劃同資本資產(chǎn)的使用或生產(chǎn)狀況相一致。比如說，按照財務(wù)責(zé)任原則，政府可以發(fā)行公債來修建道路或高速公路，只要這些債務(wù)預(yù)定能在多少年后歸還，且這段時間內(nèi)，高速公路能夠為該政治團(tuán)體的居民們帶來收益或好處。這意味著籌資原則可以是不一樣的，像支出的形式可以不同那樣。這些規(guī)則使得下面一概念具體化了，這一概念是指只有在支出發(fā)生的一段時間內(nèi)的收益預(yù)期可以使延期支付費(fèi)用合法化”
基于對借貸投資合理性的認(rèn)識，財政政策規(guī)則對國債使用方向有相關(guān)要求。根據(jù)國際貨幣基金組織的研究成果，各國現(xiàn)行的財政政策規(guī)則主要有三種類型：預(yù)算平衡及赤字規(guī)則、舉債規(guī)則和債務(wù)余額及儲備規(guī)則。“預(yù)算平衡及赤字規(guī)則”規(guī)定，財政收支平衡（即不允許政府借貸），或者按GDP的一定比例規(guī)定政府赤字水平的上限；結(jié)構(gòu)性（或經(jīng)周期性調(diào)整）收支平衡，或者按GDP的一定比例規(guī)定結(jié)構(gòu)性（或經(jīng)周期性調(diào)整）赤字水平的上限；經(jīng)常性收支平衡（即只允許政府為資本性支出借貸）。“舉債規(guī)則”禁止政府在國內(nèi)發(fā)債；禁止政府向中央銀行舉債，或者以政府以往收入或支出的一定比例規(guī)定其向中央銀行舉債的上限。“債務(wù)余額及儲備規(guī)則”規(guī)定，在債務(wù)余額方面，按GDP的一定比例規(guī)定政府債務(wù)總量或凈值的上限；在儲備方面，按年度醫(yī)療和失業(yè)金支付的一定比例規(guī)定預(yù)算外應(yīng)急基金（如社會保障基金）儲備目標(biāo)。
在上述財政政策規(guī)則中，預(yù)算平衡及赤字規(guī)則中的經(jīng)常性收支平衡規(guī)則將政府借貸與支出方向相掛鉤。在國際貨幣基金組織研究的國家中，德國、日本和美國都不同程度地執(zhí)行或執(zhí)行過經(jīng)常性收支平衡規(guī)則。自1949年憲法修正案通過以來，德國聯(lián)邦政府和地方政府一直執(zhí)行經(jīng)常性支出平衡規(guī)則。1946—— 1975年期間，日本法律規(guī)定中央政府必須保持經(jīng)常性收支平衡；另外，日本政府打算從2003年開始重新執(zhí)行經(jīng)常性收支平衡規(guī)則。美國在不同的時期、以憲法修正案的形式、要求地方政府執(zhí)行經(jīng)常性收支平衡規(guī)則。
?。ㄈ﹪鴤褂梅较蛴绊懡?jīng)濟(jì)增長率，進(jìn)而影響國債政策的可持續(xù)性。
以上從財務(wù)原則出發(fā)分析了國債使用方向與財政赤字合理性的關(guān)系，現(xiàn)在我們要著眼于宏觀調(diào)控效果說明國債使用方向與國債政策可持續(xù)性之間的關(guān)系。
當(dāng)國債政策的作用對象從單純的周期性問題——由需求決定的短期GNP波動，變?yōu)榻?jīng)濟(jì)增長問題和制度性問題時，即變?yōu)橛尚枨蠛凸┙o共同決定的相對較長時期的國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題時，國債使用方向不僅可以通過國家資產(chǎn)負(fù)債表的變化影響赤字的合理性，而且可以通過人力資本狀況和基礎(chǔ)設(shè)施條件的改善激發(fā)民間投資的積極性、通過社會保障體系建設(shè)改變消費(fèi)預(yù)期刺激消費(fèi)等，提高國民經(jīng)濟(jì)增長率、影響國債政策的可持續(xù)性。也就是說，在國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行未達(dá)到充分就業(yè)狀態(tài)，非自愿失業(yè)大量存在，且降低利率也不能帶來私人部門投資有效增長、全社會投資額小于全社會儲蓄額的情況下，增發(fā)國債并將國債用于政府的建設(shè)性投資支出，可以從為未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造更好的投資環(huán)境方面對經(jīng)濟(jì)增長做出貢獻(xiàn)。仍以經(jīng)濟(jì)運(yùn)行低于潛在充分就業(yè)水平為前提，在現(xiàn)有財力難以滿足財政支出結(jié)構(gòu)進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化需要的情況下，將一部分增發(fā)國債用于滿足科技、教育、人才培訓(xùn)、文化等重點領(lǐng)域和項目的支出，用于支持農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、防災(zāi)體系建設(shè)、天然林保護(hù)、退耕還林還草和防沙治沙工程建設(shè)等，用于社會保障體系建設(shè)，將對改善和穩(wěn)定城鄉(xiāng)居民的收入增長預(yù)期、減少城鄉(xiāng)居民未來支出預(yù)期的不確定性、穩(wěn)定和提高消費(fèi)對國民經(jīng)濟(jì)增長的貢獻(xiàn)率有重要意義。因為經(jīng)濟(jì)增長率的提高，將提高國債政策的可持續(xù)性。布坎南指出：“只要出現(xiàn)了實際的經(jīng)濟(jì)增長，債務(wù)的限額和財政上揮霍的時間也會增加和延長。債務(wù)雖然達(dá)到限額，經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步的實際增長，能在一定時間內(nèi)逐漸減輕償還現(xiàn)有債務(wù)本息的負(fù)擔(dān)”。因此，正確的國債使用方向?qū)⒃鰪?qiáng)國債政策的可持續(xù)性。
二、如何判定國債使用方向?qū)鴤呖沙掷m(xù)性的影響
因為國債使用方向從自身收益狀況和影響經(jīng)濟(jì)增長兩方面作用于國債可持續(xù)性，所以可以分別從國債項目的自身收益狀況、國債投資方向?qū)窠?jīng)濟(jì)增長的影響來研究國債使用方向與國債政策可持續(xù)性之間的關(guān)系問題。
?。ㄒ唬﹪鴤椖孔陨硎找鏍顩r。
國債投資是公共投資的范疇，它只是在資金來源上區(qū)別于一般公共投資。因此，關(guān)于國債項目自身收益狀況的研究類似于對一般公共支出生產(chǎn)性的研究。根據(jù)已有的研究成果，對公共支出的生產(chǎn)性研究包括公共支出涉及的所有領(lǐng)域，公共投資只是其研究的一個方面。公共支出生產(chǎn)性研究的關(guān)鍵概念是非生產(chǎn)性公共支出（unproductivepublic expenditure），非生產(chǎn)性公共支出（B）指的是：實際發(fā)生的公共支出［C（χ）］與資本收益最佳狀況下產(chǎn)生同樣社會效益的公共支出［EC（χ）］之間的差額，即：B＝C（χ）－EC（χ）
非生產(chǎn)性公共支出也可理解為：在保證社會總收益不變的前提下，通過改變公共支出結(jié)構(gòu)所可能實現(xiàn)的開支減少。
非生產(chǎn)性公共支出減少的結(jié)果是提高了公共支出政策的有效性。有效性的表現(xiàn)之一是：一個國家可以在保證必要的公共項目供給的同時，通過減少或消除非生產(chǎn)性支出削減財政赤字。需要注意的是，由于公共產(chǎn)品的特性以及公共部門的非盈利取向，使得非生產(chǎn)性支出不一定是可測量的。另外，由于不同公共支出項目的生產(chǎn)性存在差異，很難在不同項目之間進(jìn)行生產(chǎn)性比較，即無法在公共支出計劃中進(jìn)行生產(chǎn)性項目（productiveprograms）和非生產(chǎn)性項目（unproductiveprograms）的劃分，如大江大河治理項目和國家大劇院項目之間的生產(chǎn)性比較就十分困難。盡管在使用非生產(chǎn)性概念時會遇到一定的限制，但非生產(chǎn)性概念的引入，為判斷和改進(jìn)公共支出政策，以及分析與政策緊密相關(guān)的公共支出計劃合理性提供了基礎(chǔ)。
參照公共支出生產(chǎn)性研究的做法，我們認(rèn)為國債項目自身收益狀況研究的主要內(nèi)容如下：（1）對投資項目進(jìn)行成本收益分析，經(jīng)濟(jì)政策的制定者既應(yīng)該也能夠?qū)鴤顿Y的主要項目進(jìn)行成本收益分析，有時候，經(jīng)濟(jì)政策制定者甚至不需要進(jìn)行復(fù)雜的研究，就可以從一些明顯的現(xiàn)象——如大量閑置的基礎(chǔ)設(shè)施等——認(rèn)識到項目的低效率。通過成本收益分析，可以確定國債投資項目的效益狀況，并進(jìn)而確定其可能對未來財政預(yù)算狀況的影響。（2）在進(jìn)行財務(wù)分析的同時，對國債項目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)分析。由于公共支出的非盈利性取向，使得僅進(jìn)行財務(wù)分析難以全面反映項目實施帶來的社會經(jīng)濟(jì)效益。有些公共投資項目可能未直接帶來產(chǎn)出的增加，而是帶來社會福利水平的提高、經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境的改善，結(jié)果是以影子價格計算的產(chǎn)出的增加。（3）不僅對國債投資項目進(jìn)行財務(wù)和經(jīng)濟(jì)分析，而且要將某一類項目的投資結(jié)果與相關(guān)部門的發(fā)展現(xiàn)狀相聯(lián)系，以免在同一部門內(nèi)部出現(xiàn)互相矛盾的情況。如在高等教育投資增長的同時，適齡學(xué)童輟學(xué)率卻在上升，出現(xiàn)這種矛盾局面只能說明教育領(lǐng)域的公共投資選錯了方向，資源未能得到有效利用。（4）機(jī)會成本分析。在資源有限的前提下，一部門投資的增加，必然造成其他部門可能獲得的投資的減少。清晰的機(jī)會成本判定能更加深刻地反映國債投資項目的真實效益狀況。
?。ǘ﹪鴤顿Y方向?qū)?jīng)濟(jì)增長的影響。
從我國的情況看，持續(xù)穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)增長是國債政策的首選目標(biāo)。國債政策能否實現(xiàn)其目標(biāo)，既取決于國債發(fā)行帶來的通貨膨脹預(yù)期對總供給的影響（我們知道，除了資本存量、勞動力和技術(shù)，價格調(diào)整過程中的通貨膨脹預(yù)期是決定總供給的另外一種因素），也取決于國債的投資方向，即國債投資能否在物質(zhì)資本和人力資本形成中發(fā)揮重要作用。這里我們主要研究國債投資方向與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系問題，暫不研究國債發(fā)行、通貨膨脹預(yù)期與經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)系問題。
國債投資方向與經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系，類似于公共投資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的關(guān)系。一般認(rèn)為，恰當(dāng)?shù)墓餐顿Y能有效地推動經(jīng)濟(jì)增長；特別是在短期，通過公共投資能有效改變基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后和有技術(shù)的人力資源短缺所產(chǎn)生的瓶頸制約，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的有效增長。但是，由于我們探討的是國債使用方向與國債可持續(xù)性之間的關(guān)系，因此僅有上述結(jié)論是不夠的，需要進(jìn)一步明確：什么是恰當(dāng)?shù)拈L期國債投資方向？在確定投資方向后，長期國債投資將通過什么樣的傳導(dǎo)機(jī)制影響經(jīng)濟(jì)增長？
20世紀(jì)60年代以來，各國研究人員一直重視對財政政策和經(jīng)濟(jì)增長速度之間關(guān)系的研究。Arrow和Kurz在這方面的學(xué)術(shù)貢獻(xiàn)較大，他們建立了一個模型，模型中，消費(fèi)者不僅從個人的消費(fèi)中獲得效用，而且從公共資本品的供給中獲得效用；生產(chǎn)者則從公共資本所提供的服務(wù)中受益。Arrow和Kurz假定政府的所有投資都是具有生產(chǎn)力的。盡管如此，他們的模型仍保留了新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的傳統(tǒng)，即公共支出僅影響一定時期的經(jīng)濟(jì)增長速度（economy‘s transitionalgrowthrate），而不會造成穩(wěn)態(tài)經(jīng)濟(jì)增長速度（steady——stategrowthrate）的變化。另外，在內(nèi)生增長理論的形成和發(fā)展過程中，經(jīng)濟(jì)學(xué)家也建立了一些關(guān)于公共支出與經(jīng)濟(jì)長期增長速度關(guān)系的模型，其中Barro的模型具有代表性，該模型將政府支出視為私人生產(chǎn)的補(bǔ)充。在這個意義上，Barro和Arrow、Kurz一樣，都假定政府支出是有助于生產(chǎn)力提高的。
在建立理論模型的同時，經(jīng)濟(jì)學(xué)家（Landau，Aschane等）還從經(jīng)驗數(shù)據(jù)入手，探討政府支出與經(jīng)濟(jì)增長速度之間的關(guān)系，以及公共支出結(jié)構(gòu)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用問題。不同經(jīng)濟(jì)學(xué)家分別進(jìn)行的，關(guān)于政府公共支出規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長速度之間關(guān)系的實證研究未能獲得一致性的結(jié)論?；跁r間序列的研究，有的發(fā)現(xiàn)，經(jīng)濟(jì)增長速度下降，公共支出占GDP的份額上升；而另外的卻發(fā)現(xiàn)公共開支的規(guī)模與經(jīng)濟(jì)增長正相關(guān)?；趪鴦e的研究發(fā)現(xiàn)，發(fā)達(dá)國家的經(jīng)濟(jì)增長與公共開支的變動無關(guān)，但發(fā)展中國家公共支出的增加能夠促進(jìn)其經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
盡管政府支出規(guī)模與經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度之間不存在一般性的規(guī)律，但是研究發(fā)現(xiàn)，政府投資結(jié)構(gòu)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間是存在一般性規(guī)律的，即公共投資中交通、通訊投資規(guī)模的增加與經(jīng)濟(jì)增長之間存在很強(qiáng)的相關(guān)性。經(jīng)濟(jì)理論也告訴我們，公共投資是公共支出中與經(jīng)濟(jì)發(fā)展最直接相關(guān)的領(lǐng)域，而交通通訊等基本基礎(chǔ)設(shè)施方面的公共投資是私人資本積聚必不可少的前提條件。
根據(jù)已有的研究成果，通過國債投資改善和提高基本基礎(chǔ)設(shè)施的供給，應(yīng)是國債使用首選的方向。但是僅有基本基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資是不夠的，根據(jù)別國的經(jīng)驗，還應(yīng)針對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中存在的問題，及時調(diào)整國債投資的方向和重點，加大相關(guān)領(lǐng)域的投資力度，保證國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定增長。如日本政府在其 1997年6月19日通過的《公共投資基本計劃》中明確提出“為了創(chuàng)造一個能讓人民切實地感到富裕的社會，日本要在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革、保持經(jīng)濟(jì)活力的同時改進(jìn)公共投資”。該計劃確定的公共投資重點如下：（1）在繼續(xù)將公共投資的重點放在與國民生活質(zhì)量提高直接相關(guān)的領(lǐng)域的同時，針對人口迅速老齡化和信息革命，采取具體措施提高國民福利。（2）與生活環(huán)境、福利和文化功能相關(guān)的公共投資應(yīng)占到公共投資60％—— 65％；滿足老齡化、信息化社會發(fā)展所需也是公共投資的重點；公共投資應(yīng)有效地配置資源。（3）在2000財年之前，公共投資的重點及優(yōu)先領(lǐng)域是與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革相關(guān)的社會基礎(chǔ)設(shè)施（包括高等級干道公路、中心機(jī)場、重要的港口和城市發(fā)展等），特別是帶來更大的分配效率的領(lǐng)域。（4）與日常生活相關(guān)的公共投資，將優(yōu)先投向于保證某一生活水平相關(guān)的領(lǐng)域，以及發(fā)展被嚴(yán)重滯后的地區(qū)和部門。
三、1998年以來我國國債的使用方向及相應(yīng)的政策實施效果
?。ㄒ唬﹪鴤顿Y的部門結(jié)構(gòu)特征。
1998年發(fā)行1000億元長期建設(shè)國債，定向用于農(nóng)林水利、交通、郵電通訊、城市基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)電網(wǎng)建設(shè)與改造、中央直屬糧庫和經(jīng)濟(jì)適用房的建設(shè)。1999年、2000年又分別發(fā)行1100億元和1500億元，在繼續(xù)安排在建國債項目投資的同時，增加安排了重點行業(yè)技術(shù)改造、重大項目裝備國產(chǎn)化和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化、環(huán)保與生態(tài)建設(shè)、教育基礎(chǔ)設(shè)施等方面的投資。2001年發(fā)行建設(shè)國債1000億元，用于支持西部大開發(fā)戰(zhàn)略實施的特種國債500億元，2001年的建設(shè)國債主要用于彌補(bǔ)在建項目后續(xù)資金不足，中央財政支出部分除技術(shù)改造貼息以外，全部用于未完工程，不再上新的項目。1998——2000年，在發(fā)行長期建設(shè)國債的同時，安排了一大批國債項目，具體投資結(jié)構(gòu)大致如圖1所示
（二）國債項目收益狀況（部門投資合理性）。
由于國債投資以公益性項目為主，除部分交通運(yùn)輸、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和技術(shù)改造項目有較好的盈利前景外，大多數(shù)項目自身的財務(wù)效益預(yù)期不樂觀。因此，這里對國債項目收益狀況的分析，不是對每個國債項目的投資回報率的跟蹤研究，而是對部門投資合理性的分析和判斷。
首先，國債投資的部門結(jié)構(gòu)基本合理，符合公共投資的優(yōu)先選擇方向，成效顯著。國債投資以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為重點，同時增加農(nóng)業(yè)、科技和教育的投資，支持企業(yè)技術(shù)改造。在上述指導(dǎo)思想下，國債投資不僅有效地改善了國內(nèi)需求狀況，而且辦成了一批多年想辦而沒有辦成的大事，其結(jié)果是：（1）基礎(chǔ)設(shè)施狀況明顯改善，供給能力增強(qiáng)；（2）推進(jìn)了企業(yè)技術(shù)進(jìn)步和產(chǎn)業(yè)升級；（3）加強(qiáng)了生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)；（4）促進(jìn)了社會事業(yè)發(fā)展。
其次，國債投資結(jié)構(gòu)的合理性有可能進(jìn)一步提高。第一，在教育投資方面，1998年以來的國債教育投資，集中于與改善高等院校辦學(xué)條件相關(guān)的教學(xué)、實驗、科研等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在一定程度上忽略了其他層次的教育投資需求，有可能降低了教育基礎(chǔ)設(shè)施投資的效率。因為高等教育固然重要，其他層次教育事業(yè)的發(fā)展也與國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展直接相關(guān)。如在消除了經(jīng)濟(jì)周期的因素之后，1929——1982年美國非住宅企業(yè)的實際產(chǎn)出平均每年增長3.1％，與產(chǎn)出增長相關(guān)的各種因素中，普通工人教育水平提高的貢獻(xiàn)率為16％。另外，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)不足問題在我國具有一定的普遍性，如經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的江蘇省都存在拖欠教師工資的問題，在基礎(chǔ)教育投入普遍不足的狀況下，單單強(qiáng)調(diào)和重視高等學(xué)校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資有一定的片面性。當(dāng)然，按照分稅制的基本規(guī)則，各級政府的財權(quán)和事權(quán)是相互對應(yīng)的，基礎(chǔ)教育的投資應(yīng)屬地方政府的事權(quán)范圍，但考慮到國債投資資金來源的獨特性，我們?nèi)蕴岢隽松鲜鰡栴}。第二，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入不足。盡管習(xí)慣上一直將農(nóng)林水利建設(shè)投資視為國家對農(nóng)業(yè)的投入，但實際上，從農(nóng)林水利建設(shè)中受益的并不限于農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村人口，因此，能夠與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資相對應(yīng)的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資只有農(nóng)村電網(wǎng)改造。在國債投資中，城市基礎(chǔ)設(shè)施投資所占的比重高于農(nóng)村10個百分點左右。而實際上，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投資欠賬也是很多的。如迄今為止，鄉(xiāng)村公路建設(shè)的資金來源主要是村集體收入和農(nóng)民集資，財政投入幾乎沒有。我們曾對廈門市各區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況做過調(diào)查，就公路交通而言，連接各區(qū)的主干道發(fā)展?fàn)顩r良好，能夠滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，而區(qū)以下的道路，特別是不在開發(fā)區(qū)內(nèi)的鄉(xiāng)村道路發(fā)展水平很低。第三，國債技改貼息政策的實施對象以國有企業(yè)為主，在一定程度上背離了“公平、公開、公正”的市場經(jīng)濟(jì)原則。
?。ㄈ﹪鴤顿Y的宏觀經(jīng)濟(jì)效果。
首先，開始于1998年的國債投資，對宏觀經(jīng)濟(jì)最直接明顯的貢獻(xiàn)是有效增加了國內(nèi)需求，遏止了國民經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的下滑趨勢，保證了國民經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展，1998——2000年分別拉動經(jīng)濟(jì)增長1.5個、2.0個和1.7個百分點。國債投資在有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長的同時，帶來財政收入的穩(wěn)步增長，國家財力不斷增強(qiáng)。2000年中央財政收入比上年增加1936億元，地方財政增加799億元，全國財政收入增加1936億元，增長16.9％，高于“九五”時期的年均增幅。
其次，除了從需求方面貢獻(xiàn)于經(jīng)濟(jì)增長，國債投資還因支持企業(yè)技術(shù)改造、重大項目裝備國產(chǎn)化和高技術(shù)產(chǎn)業(yè)化，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從供給方面對國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。
最后，投資建設(shè)了一批多年想建而因財政能力不足而未建的基礎(chǔ)設(shè)施項目，極大地改善了基礎(chǔ)設(shè)施條件和投資環(huán)境，加快了城市化進(jìn)程，為未來的經(jīng)濟(jì)發(fā)展打下了良好的基礎(chǔ)。
四、我國現(xiàn)階段的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行特征與國債使用方向選擇
?。ㄒ唬┱咦饔铆h(huán)境特征。
相對于一般經(jīng)濟(jì)狀況，轉(zhuǎn)軌時期的需求管理有其特殊性。我國目前的需求管理，不管是刺激消費(fèi)，還是調(diào)動民間投資的積極性，都不得不面對轉(zhuǎn)軌時期這一特殊因素。這使得當(dāng)前的需求管理不僅要分析研究需求不足中包含的周期性因素，而且要認(rèn)識其中存在的體制原因。特別是，當(dāng)資本市場不能通過價格調(diào)節(jié)有效地配置資源、消除需求不足時，需求不足就帶有了一定程度的長期性特征，即造成資金長期不能充分利用。
現(xiàn)實情況是：（1）盡管國家出臺了一系列刺激消費(fèi)的政策措施，國民儲蓄率仍然維持在較高水平。1999年和2000年的最終消費(fèi)率分別為 60.3％和60.8％，儲蓄率分別為39.7％和39.2％，高于“六五”、“七五”末的水平，1985年和1990年的國民儲蓄率分別為34.3％和 38％。影響消費(fèi)率提高的關(guān)鍵因素是未來支出的不確定性，以及農(nóng)民和部分城鎮(zhèn)居民的收入增長緩慢。（2）隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，資本市場在投資形成過程中的作用不斷增加，但現(xiàn)階段，制度和市場的原因使資本市場無法將儲蓄資金轉(zhuǎn)變成額外的投資，這主要體現(xiàn)在非國有投資的增長上，以致于改革開放以來，特別是1992年小平南巡講話發(fā)表以來一直快速增長的非國有投資近年來放慢了增長速度（見表1）。
針對上述情況，就應(yīng)該按照凱恩斯所倡導(dǎo)的方法行事，即如果需求不足是市場力量作用的結(jié)果，那么就實行一種能夠調(diào)節(jié)需求的政策。需求管理的著眼點應(yīng)是短期的，但短期需求管理和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定不能成為經(jīng)濟(jì)政策的全部內(nèi)容，還必須考慮總需求不同組成部分之間的長期平衡。在我國，需求管理不僅要考慮總需求中投資、消費(fèi)、進(jìn)出口之間的均衡，而且要考慮單一需求的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，特別是投資需求的結(jié)構(gòu)問題，因此，在實施積極財政政策過程中，必須關(guān)注國債投資方向的選擇問題。
供給方面，2001年3月15日第九屆全國人民代表大會第四次會議批準(zhǔn)的《國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》中明確指出，我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中存在一些突出問題，其中與供給相關(guān)的問題有：一是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，地區(qū)發(fā)展不協(xié)調(diào)，城鎮(zhèn)化水平低，國民經(jīng)濟(jì)整體素質(zhì)不高，國際競爭力不強(qiáng)；二是科技教育比較落后，科技創(chuàng)新能力弱，人才資源不足；三是水、石油等重要資源短缺，部分地區(qū)生態(tài)環(huán)境惡化。上述三個方面問題由來已久，要想真正解決問題，只有在深化改革、擴(kuò)大開放的同時，加大相關(guān)領(lǐng)域公共投資的力度。因此在未來的國債投資中，能否根據(jù)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整需要，正確地選擇國債投資方向，將影響我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
?。ǘ┪磥韲鴤顿Y的方向選擇。
1.繼續(xù)重視與可持續(xù)發(fā)展相關(guān)的生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理。重視生態(tài)建設(shè)和環(huán)境治理是實施國民經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的必然選擇。根據(jù)“十五”規(guī)劃對我國環(huán)境狀況的研究，“十五”期間，我國在環(huán)境方面仍面臨嚴(yán)峻的形勢。環(huán)境污染形勢嚴(yán)峻，水污染、大氣污染、固體廢物污染和城市環(huán)境污染都已成為亟待解決的問題。生態(tài)環(huán)境破壞嚴(yán)重，恢復(fù)任務(wù)艱巨。農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞在繼續(xù)；水土流失、土地沙化和退化在發(fā)展，如我國現(xiàn)有水土流失面積360萬平方公里，每年流失表土 50億噸；沙化面積達(dá)262萬平方公里，每年新增沙化面積2400多平方公里；近海海域污染問題日益突出等。
面對日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，必須加大投入，而長期以來，由于資金問題，生態(tài)工程建設(shè)一直投入不足，如長防林建設(shè)投入僅15元／畝；封山育林一般需時5——7年，而投資僅一次性補(bǔ)助一年。“增發(fā)國債，擴(kuò)大投資”政策的實施，使改變生態(tài)工程建設(shè)資金不足問題成為可能。
2.繼續(xù)加大教育投資。不僅重視高等院校的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而且重視與基礎(chǔ)教育發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。教育發(fā)展將直接帶來人力資本狀況的改善，并貢獻(xiàn)于經(jīng)濟(jì)增長。與1929——1982年美國非住宅企業(yè)產(chǎn)出增長相關(guān)的各種因素的貢獻(xiàn)率依次為：知識的增長或者狹義的技術(shù)進(jìn)步為34％，同質(zhì)勞動投入的增加為25％，普通工人的教育水平的提高為16％，資本增長為12％，資源配置的改善為11％，規(guī)模經(jīng)濟(jì)為11％。著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家羅伯特·索洛也指出：技術(shù)進(jìn)步一直是增長的主要動力，而人力資本的投資占第二位。
我國人口平均受教育水平仍然偏低，至2000年，80％以上人口的受教育水平為初中以下（見表2）；仍有文盲8507萬人，農(nóng)村文盲率為8.25％，城鎮(zhèn)文盲率也達(dá)4.04％。因此，要實現(xiàn)“科教興國”目標(biāo)，必須加大教育投資。
3.在加大城市基礎(chǔ)設(shè)施投資的同時，努力改善與農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施狀況。在我國，“城鄉(xiāng)差別”由來已久，這種差別不僅僅表現(xiàn)在農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民收入的差距上，它還表現(xiàn)在農(nóng)村與城鎮(zhèn)在社會生活各個方面的、事實上的不平等。就與人民生活息息相關(guān)的水來講，城鄉(xiāng)水質(zhì)狀況就存在很大的差別。“目前我國直轄市和部分省會城市的市政自來水合格率為93.7％，二次供水的總大腸菌數(shù)合格率為92％，而我國農(nóng)村飲用水的水質(zhì)狀況不容樂觀，只有13.8％符合飲用水標(biāo)準(zhǔn)，比較安全的占47.5％，38.6％以上屬不安全飲用水”。因此，政府應(yīng)在加大城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的同時，重視農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，努力縮小城鄉(xiāng)差距，這也是公共財政的公平目標(biāo)所要求的。另外，“農(nóng)民、農(nóng)業(yè)、農(nóng)村”問題已成為困擾國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的又一難題，通過國債投資，改善農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境，促進(jìn)“三農(nóng)”問題的解決，將會大大推動我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
4.繼續(xù)重視與投資環(huán)境改善相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。“八五”以來，隨著基礎(chǔ)設(shè)施投資力度的加大，制約國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的交通能源“瓶頸”問題基本解決。“九五”以來，隨著國債政策的實施，交通運(yùn)輸水平不斷提高，能源結(jié)構(gòu)不斷改善。“十五”期間，在公路交通方面，我國要在進(jìn)一步完善路網(wǎng)建設(shè)的同時，改善縣鄉(xiāng)的公路狀況，如在西部地區(qū)要實現(xiàn)柏油路通到縣等；在鐵路交通方面，也要進(jìn)一步完善路網(wǎng)建設(shè)，提高鐵路運(yùn)輸?shù)哪芰透偁幜Γ缓娇辗矫?，要在樞紐機(jī)場建設(shè)的基礎(chǔ)上進(jìn)行支線機(jī)場建設(shè)。能源建設(shè)方面，主要是圍繞結(jié)構(gòu)調(diào)整，配合“西氣東送”和“西電東送”進(jìn)行。
5.根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段性特征，圍繞結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級，繼續(xù)有重點地支持企業(yè)的技術(shù)改造和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化。與第二產(chǎn)業(yè)相關(guān)的結(jié)構(gòu)問題，主要表現(xiàn)為以下兩個方面，即生產(chǎn)能力普遍過剩與部分產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理、產(chǎn)銷率低；產(chǎn)業(yè)技術(shù)開發(fā)能力不足，產(chǎn)業(yè)競爭力弱，特別是技術(shù)和資本密集型產(chǎn)業(yè)的競爭力不足。我國加入WTO后，要逐步提升我國工業(yè)企業(yè)和資本、技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)的競爭力，就必須在企業(yè)技術(shù)改造和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)化方面給予一定的支持。1998年以來的國債政策在這方面取得了較明顯的成果，未來的政策應(yīng)能夠繼續(xù)在這方面發(fā)揮作用。