為了確保我國經(jīng)濟的快速增長態(tài)勢，有助于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、國有企業(yè)改革的順利推進，以及保持和促進社會消費、投資需求的適時適度增長，除了應(yīng)進一步深化財稅體制改革以外，還需有針對性地調(diào)整當(dāng)前的相關(guān)財政政策。作為國民收入分配的主渠道，國家財政分配和再分配的狀況及其政策取向，對于社會消費與投資需求的規(guī)模和結(jié)構(gòu)，從而對于國民經(jīng)濟的持續(xù)穩(wěn)定增長，有著極大的影響和制約。

然而，改革開放以來，一方面是中國的財稅體制改革，特別是1994年的財稅體制大改革取得了明顯成效，財政收支規(guī)模增長迅速；但另一方面，國家的財政困難，財政對經(jīng)濟社會穩(wěn)定及發(fā)展的“瓶頸”性制約現(xiàn)象也日漸突出。

從現(xiàn)實情況看，這種財政“瓶頸”，突出表現(xiàn)在以下兩個方面：

一是財政經(jīng)常性收支方面的突出矛盾和“瓶頸”制約。一國財政的經(jīng)常性支出，是有效履行國家（政府）職能的基本財力需要，也是安邦定國的必要財力保證。近些年來，政府管理部門和公檢法機關(guān)的行政經(jīng)費欠缺，本應(yīng)由國家預(yù)算解決的教材文衛(wèi)、公用及其他事業(yè)單位的經(jīng)費緊張，不少地方甚至連正常的工資發(fā)放都成為問題，以及由此而造成的政府職能“缺位”，由此而誘發(fā)的“三亂”（亂集資、亂攤派、亂罰款）現(xiàn)象和行為扭曲等，就在很大程度上與財政的經(jīng)常性支出不足有直接關(guān)聯(lián)。

二是國家財政調(diào)控上的“瓶頸”制約。這方面的突出問題又主要有三：

１、政府投資調(diào)控上的“瓶頸”制約。即由于財政困難，使政府投資特別是中央政府投資，在全社會投資總額中的比重持續(xù)地非正常下降，從而弱化了政府的投資調(diào)控功能。國外的發(fā)展經(jīng)濟學(xué)家認為，發(fā)展中國家的政府投資，一般應(yīng)占社會總投資的20％~25％左右，而在我國1995年全社會的固定資產(chǎn)投資總額中，來源于國家財政的投資僅占3.1％。

２、中央政府在實行財政縱向平衡方面的“瓶頸”制約。1994年實行分稅制改革時，采取了照顧各地既得利益的“稅收返還”辦法。這種過渡性的、非規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，高達近2000億元左右，且對各地財政能力差異的平衡作用十分微弱。而自1995年實行的較為規(guī)范的“過渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”，則因其投入的財政資金數(shù)額很小，亦起不到多少縱向平衡的作用。就是說，中央政府因其可支配財力上的“瓶頸”制約，故使其現(xiàn)有的財政縱向平衡、縱向調(diào)控能力較弱，既不利于為全國各地提供大體相等的公共服務(wù)水平、促進區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，而且對各地公共投資需求的平衡與滿足，造成了不利的影響。

３、對無收入和低收入者提供基本生活保障方面的財政“瓶頸”制約。隨著企業(yè)改革、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整力度的加大，下崗及失業(yè)職工的人數(shù)，以及由此而造成的對低收入人群的經(jīng)濟補償問題，將在近期內(nèi)變得十分突出。按照市場經(jīng)濟國家的經(jīng)驗，這一類再分配問題的解決，包括對下崗、轉(zhuǎn)崗職工的再就業(yè)培訓(xùn)，對職工最低生活水平的保障和必要購買力的維持等，都離不開國家財政的強力支持。而當(dāng)前我國的財政狀況，則與這種財政政策干預(yù)和收入分配調(diào)節(jié)的現(xiàn)實需要相矛盾。

很明顯，上述這些緊迫的財政“瓶頸”制約問題，如不能盡快得到有效緩解，將對我國經(jīng)濟社會的持續(xù)穩(wěn)定和發(fā)展，帶來多方面的影響和基礎(chǔ)性的障礙。

這方面的總體思路是：從切實加強國家財政實力中“增”一塊。即通過切實增加政府的可支配財力數(shù)量，以提高其對促進投資和消費需求的支撐力。從調(diào)整優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)中“移”一塊。即按照社會主義市場經(jīng)濟的特點和要求，通過解決財政職能的“越位”問題，為加強和改善財政的投資地位騰出必要的財力。從減少農(nóng)民和各類企業(yè)繁重的“非稅”負擔(dān)中“促”一塊。即通過切實解決農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他企業(yè)的非稅重負，以增強其投資和消費需求能力。從加快建立政府間規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度中“調(diào)”一塊。即通過打破當(dāng)前以保護各地既得利益為主旨的稅收返還辦法，建立規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，以提高國家財政平衡和調(diào)控區(qū)域投資需求的能力。從適度適量增發(fā)國債中“用”一塊。

充分發(fā)揮財政經(jīng)濟杠桿在擴大需求中的引導(dǎo)與刺激作用。

具體地說，在當(dāng)前和今后一段時期內(nèi)，為了保持適度消費和投資需求增長，確保我國經(jīng)濟的快速發(fā)展勢頭，似應(yīng)重點解決好以下幾個緊迫問題，即采取如下的財政對策：

（一）盡快增強國家財政實力，提高財政對社會需求的調(diào)控能力。

這可以說是振興我國財政、緩解和消除財政“瓶頸”的一個核心內(nèi)容與基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，也是緩解與消除東南亞金融危機對我國影響的一個必要的“固本”之策。

根據(jù)當(dāng)前的實際情況，這方面應(yīng)采取的措施又主要有三：

１．盡快改變國家財力分配過度分散的不正常局面，增加財政的可支配財力。

造成我國近些年來財政赤字的不斷擴大的原因，固然與高投入、低產(chǎn)出、低效益的粗放型經(jīng)濟增長方式有直接關(guān)聯(lián)，但國民收入和財政分配格局的失調(diào)與扭曲，也是一個帶基礎(chǔ)性的成因。改革開放以來，社會財力分配向地方、部門、和居民的過度傾斜，不僅形成了財力分配和使用上的散、亂局面，也使國家提高“兩個比重”的努力因缺乏可資動員、可供支配的財力基礎(chǔ)而屢屢受挫。其中最為突出的，就是分散面廣、數(shù)額巨大的預(yù)算外資金，特別是各種收費和基金擠占稅收及侵蝕稅基的問題。其結(jié)果，不僅使很大一部分規(guī)范的國家稅收收入即所謂預(yù)算內(nèi)收入，變成了非規(guī)范或不甚規(guī)范的預(yù)算外收入，從而減少了國家的可支配財力，而且使這些“費”或“基金”的使用，在很大程度上游離于財政的運用與監(jiān)督范圍之外，既造成了極大的浪費，也往往給某些財經(jīng)違規(guī)乃至腐敗行為開了方便之門。事實和資料顯示，當(dāng)前在中國的不少企業(yè)已經(jīng)出現(xiàn)了“費”大于稅的情況，一些地區(qū)也出現(xiàn)了非稅收入的增長規(guī)模和增長速度，大大超過稅收收入增長規(guī)模與增長速度的不正常現(xiàn)象。這種稅收收入“缺位”和非稅收入“越位”的狀況，不僅已對國家財政收入的正常增長和我國財經(jīng)狀況的好轉(zhuǎn)造成了嚴重威脅，而且也極大地損害或降低了農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他企業(yè)的投資與消費需求能力。其中，特別是在住房建設(shè)中，由于各種名目繁雜的附加收費過濫、過多、過高，從而成了抬高房地產(chǎn)價格和抑制消費的一個重要原因。因此，大力整頓和規(guī)范預(yù)算外收支，改革稅費制度，已迫在眉睫。

誠然，將預(yù)算外資金納入預(yù)算或準預(yù)算管理的軌道，在增加國家財政可支配財力的同時，也相應(yīng)擴大了財政的支出范圍，在短期內(nèi)并不一定有明顯的增收減支作用。但從統(tǒng)籌安排、集中運用國家財力、加強財政管理和預(yù)算監(jiān)督以及減少浪費、提高財政資金使用效果等方面來看，則無疑能收到維護國家預(yù)算的完整性原則，有效利用有限財政資源，從而有利于緩解財政收支矛盾的良好功效。

２．逐步建立適合中國國情的財政投融資制度，以便從制度上解決財政投資需求與投資供給之間的矛盾。這也是增加國家可支配財力的一個重要方面。

無論是從亞洲一些新興工業(yè)化國家或地區(qū)的歷史經(jīng)驗，還是從中國的迫切需要來看，積極建立適合本國國情的財政投融資制度，都是積極開拓財政性投資來源、保證和加大國家財政的基礎(chǔ)性建設(shè)投入、緩解“瓶頸” 產(chǎn)業(yè)制約、從而在優(yōu)化國民經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和促進技術(shù)進步的基礎(chǔ)上增強國家財政穩(wěn)定和發(fā)展功能的一條有效途徑。在這方面，特別是日本已實行40多年的財政投融資制度與政策，就為我們提供了許多有益的借鑒和經(jīng)驗。無論從我國當(dāng)前的迫切需要，還是從長遠的戰(zhàn)略考慮；亦無論是從解決我國財政性建設(shè)資金嚴重短缺的困難，還是從強化國家財政宏觀調(diào)控與經(jīng)濟穩(wěn)定功能的角度來看，逐步摸索、推行我國社會主義市場經(jīng)濟條件下的財政投融資政策，都具有特殊的重要意義。

３、進一步優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，切實加強稅收征管。

財政收入的主渠道是稅收，因而不斷優(yōu)化稅制，充分挖掘稅收潛力，就成了增強國家財政實力的重要環(huán)節(jié)。1994年的工商稅制改革取得了明顯成效，在 1993年各地競相擴大稅收基數(shù)的基礎(chǔ)上，1994年增加稅收871億元，1995年增收912億元，1996年增收1100億元，1997年又增收 1114億元。連續(xù)四年稅收的大幅度增加，充分顯示了中國的財稅體制改革取得了突破性的進展和基本成功。然而，盡管如此，現(xiàn)行稅制結(jié)構(gòu)（如個人所得稅、消費稅、資源稅）、稅源稅率的進一步調(diào)整完善，一些新稅種（如財產(chǎn)稅、遺產(chǎn)稅、贈與稅、利得稅等）的開征，減免稅的繼續(xù)清理整頓等，仍然有著很大的財政增收潛力。至于加強稅收征管可能帶來的財政增收效應(yīng)，就更是極其可觀、眾所周知的了。如果再考慮到我國目前的總體稅負水平，無論與經(jīng)濟發(fā)達國家還是與大多數(shù)發(fā)展中國家相比都明顯偏低，即存在著提高總體稅負可能性的情況，則財政增收的前景就更為明朗。

世界銀行的一份報告《2020年的中國：新世紀的發(fā)展挑戰(zhàn)》指出，如中國做好對非國有企業(yè)的納稅工作（它們是經(jīng)濟增長中最為迅速的部分），改進對稅收征集的激勵機制，制訂有效的審計程序，采用計算機化信息系統(tǒng)，以及實行對各種逃稅行為進行嚴厲而公平的罰款新制度等綜合舉措，其所能增加的稅收份額，到2000年將達到GDP的6％。在一個較長的時間內(nèi)，比如到2020年，甚至可能達到GDP的10％。無論世行報告的可靠性如何，我國稅收的增收潛力無疑是十分可觀的。

（二）認真調(diào)整、積極優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)。

調(diào)整、優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，就當(dāng)前的突出矛盾而言，其任務(wù)或重點則可概括為三句話，這就是：調(diào)整范圍，突出重點，強化支出效益約束。

所謂調(diào)整范圍，就是要嚴格按照社會主義市場經(jīng)濟條件下的各級財政事權(quán)，來重新規(guī)范和界定支出范圍，特別是要徹底從過去那種大包大攬、慣于插入企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營活動的桎梏中解放出來，以免在新形勢下重蹈超負荷運轉(zhuǎn)、越位運轉(zhuǎn)的覆轍。通過這種調(diào)整，就可用退出某些領(lǐng)域和項目、削減部分財政支出的辦法，來達到同時加強那些應(yīng)該加強的政府投資的目的。這也是調(diào)整、規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟條件下財政職能的客觀需要。從當(dāng)前的實際需要看，這方面的要點：一是配合政府機構(gòu)改革，大力整頓和壓縮近年來增長過速、膨脹過度的行政管理經(jīng)費；二是配合國企改革和農(nóng)產(chǎn)品供求關(guān)系的改善，逐步減少巨額的企業(yè)經(jīng)營性虧損補貼和價格補貼；三是爭取盡快退出國家財政在競爭性加工工業(yè)、一般性商業(yè)服務(wù)領(lǐng)域的相關(guān)支出。通過這些“壓、減、退”的途徑，盡快使國家財政從職能“越位”與“缺位” 并存的矛盾與困境中解放出來，面對新的形勢和問題，加強其應(yīng)有的宏觀調(diào)控和需求管理功能。

所謂突出重點，就是要根據(jù)現(xiàn)有財力狀況，按照一要吃飯、二要建設(shè)的原則，以及輕重緩急的優(yōu)先次序來安排財政的支出重點。根據(jù)多年的經(jīng)驗，在這個問題上，尤其不能用撒胡椒面的辦法，為后續(xù)財力安排留下窟窿、造成被動；同時也不能再用鼓勵各單位、各部門、各地區(qū)通過“創(chuàng)收”的途徑，去解決財政范圍內(nèi)的支出缺口問題，以免造成分配秩序的混亂和分配規(guī)則的破壞。

最后，所謂強化支出的效益約束，就是要把支出效益作為財政支出決策的出發(fā)點及其歸宿，堅持用必有效、有效方用的理財原則，從而在支出到位和盡力避免損失浪費的基礎(chǔ)上，促進和保證財政收支的積極平衡。

（三）切實減輕農(nóng)民和各類企業(yè)繁重的非稅負擔(dān)，促進消費和投資的增加。

即通過切實減輕農(nóng)民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和其他各類企業(yè)沉重的非稅負擔(dān)的途徑，以相應(yīng)增加其有支付能力的消費和投資需求，為開辟我國廣大的農(nóng)村市場，擴大企業(yè)可支配的投資來源和技改能力創(chuàng)造條件。

特別是為了使房地產(chǎn)開發(fā)、住宅建設(shè)真正成為我國新的經(jīng)濟增長點，使住宅消費成為新的消費熱點，就必須改變當(dāng)前因房地產(chǎn)開發(fā)、住宅建設(shè)中所承擔(dān)的各種名目的收費過濫、過多，房屋成本和售價過高，致使空置房數(shù)量與年俱增，住房貨幣化、商品化及房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，都遲遲不能進入良性循環(huán)軌道的不正常狀態(tài)。

（四）通過建立政府間規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度，一方面提高中央財政的宏觀調(diào)控能力，同時為促進我國區(qū)域經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，平衡和引導(dǎo)地區(qū)投資需求創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。

分稅制改革包括兩個相互聯(lián)系的有機組成部分，即各級財政的分級、分權(quán)、分稅，以及政府間規(guī)范化的轉(zhuǎn)移支付制度。前者重在解決與各級財政事權(quán)相適應(yīng)的收入來源的規(guī)范化問題，但卻解決不了各地的財政能力差異問題，即解決不了某些地區(qū)在提供大體均等的公共服務(wù)方面所存在的政府財力缺口問題，因而不利于實現(xiàn)這些地區(qū)的財政收支平衡。1994年進行分稅制改革時所實行的、基本上以照顧各地既得利益格局為特點的“稅收返還”辦法，盡管是一種現(xiàn)實的選擇，但卻既不利于公平分配，又不利于某些地方特別是廣大中西部地區(qū)的財政平衡。近三年實行的過渡性轉(zhuǎn)移支付辦法，雖然有利于克服這種不足，但又因中央財力的嚴重匱乏，用于規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付的財政資金極為有限（1995年僅為20億，1996年僅為30億，1997年計劃亦僅為40億），故對地方財政平衡的調(diào)節(jié)力度十分微弱。因此，如何逐步消除分稅制改革中的舊體制痕跡（按照既得利益格局進行“稅收返還”），適當(dāng)加快政府間規(guī)范化轉(zhuǎn)移支付制度的建立和健全的步伐，就不僅成了促進和保證我國地方財政實現(xiàn)穩(wěn)固平衡的一個必要因素，而且將對改善各地區(qū)的投資環(huán)境，平衡和引導(dǎo)地區(qū)間的投資需求，產(chǎn)生極為重要的影響。

（五）制定和實行積極而又審慎的國債對策。

國際經(jīng)驗表明，正確、恰當(dāng)?shù)膰鴤?，是解決各國財政問題的一個有力手段。而衡量國債規(guī)模適度與否，不能只從個別的、單一性的指標出發(fā)，而必須進行全面分析，從綜合性的指標顯示，來作出符合實際、順應(yīng)時勢、瞻前顧后的判斷和結(jié)論。為此，根據(jù)世界各國衡量國債規(guī)模所采用的幾個通行，睦看中國在這方面的具體情況。

１．債務(wù)依存度。它是指當(dāng)年的債務(wù)收入與財政支出的比例關(guān)系，其計算公式是，債務(wù)依存度＝（當(dāng)年債務(wù)收入額÷當(dāng)年財政支出額）×100％。這個指標反映了一個國家的財政支出有多少是依靠國家借債來籌措的。這一指標的計算有兩種不同的口徑：一是用當(dāng)年的債務(wù)收入額去除當(dāng)年的財政支出額，再乘以100％，習(xí)慣上叫作“國家財政的債務(wù)依存度”；二是用當(dāng)年的債務(wù)收入額去除當(dāng)年的中央財政支出額，再乘以100％，稱之為“中央財政的債務(wù)依存度”。迄今為止，由于中國國債全由中央財政來發(fā)行、掌握和使用，并由中央財政負擔(dān)國債的還本付息支出，故使用后一種口徑更具實際意義。

對這個指標，國際上有一個公認的控制線經(jīng)驗數(shù)據(jù)，即國家財政的債務(wù)依存度掌握在15~20％為宜，中央財政的債務(wù)依存度則控制在25~30％的幅度內(nèi)為當(dāng)。我國的資料顯示，自1994年開始，國家財政的債務(wù)依存度（當(dāng)年債務(wù)收入額÷[當(dāng)年財政支出額＋債務(wù)支出額]）就超過了上述的安全線，達到 20.2％，1995年為22.2％，1996年為26.4％，1997年（預(yù)計）是28.2％。而中央財政的債務(wù)依存度自1994年開始，也超過50％以上，1994~1997年分別是：52.41、53.28、55.61和57.77（預(yù)計數(shù)）。與國際上的經(jīng)驗數(shù)據(jù)相比較，如果說我國當(dāng)前超過20％以上的國家財政債務(wù)依存度雖然已屬偏高，但還不太為過的話，那么，早已超過50％以上的中央財政債務(wù)依存度，則顯得大大“離譜”了。日本即使在財政最困難的時期，這一指標的最高值也不過37.5％而已。

２．國債償債率。它是指當(dāng)年的國債還本付息額占當(dāng)年財政收入的比重。這一指標說明，國債規(guī)模需受到財政收入狀況的制約，要把國債規(guī)模控制在與當(dāng)期財政收入狀況相適應(yīng)的水平上。關(guān)于這一指標的數(shù)量界限，國內(nèi)外不少學(xué)者認為，應(yīng)控制在8~10％的幅度以內(nèi)為宜。我國的情況是：1994年前之前，由于國債發(fā)行規(guī)模較小，故國家財政的債務(wù)支出額也不大，1990~1993年的累積額也只不過1000億元左右，每年的償債率約在7％上下（1992年除外）。但從1994年起，隨著國債發(fā)行規(guī)模的劇增，這一指標也呈陡然遞增之勢。1994~1997年分別為：9.6、14.2、17.7、23.3（預(yù)計值），每年所借新債中用于歸還舊債的比率也不斷上升。

３、國債負擔(dān)率。它所衡量的是當(dāng)期的國債累積額占當(dāng)年GDP的比重。這是度量國債規(guī)模最重要、最常用的一個指標。因為它是從國民經(jīng)濟總體或全局來看，而不僅僅是人財政收支角度來考察的國債數(shù)量界限。國外的經(jīng)濟學(xué)家大都認為，經(jīng)濟發(fā)達國家的國債累積額最多不應(yīng)超過當(dāng)年GDP的45％，這與經(jīng)濟發(fā)達國家財政收入占GDP的平均比重大致相當(dāng)，即一定時期的國債累積額最多相當(dāng)于當(dāng)期的財政收入總額。從這一指標來看，我國的國債負擔(dān)率又無比經(jīng)濟發(fā)達國家低得多。1989年我國的國債發(fā)行額占當(dāng)年GDP的比重只有0.35％，1996年也僅為2.84％；從國債余額占當(dāng)年GDP的百分比來看，1991~1996年分別為：5.41、5.25、5.50、5.21、5.45和5.60。

４．居民的應(yīng)債力。一般可表述為：國債余額占當(dāng)年居民儲蓄存款余額的比重。這是從居民的國債承受能力來考察的國債規(guī)模指標。當(dāng)然，在居民投資意愿、投資選擇、投資渠道多元化的情況下，國債規(guī)模與居民儲蓄存款狀況不存在完全的正相關(guān)系，但也能近似地反映居民的應(yīng)債力。從年度國債發(fā)行額占當(dāng)年居民儲蓄存款余額的比重看，1990~1996年分別為：1.32、2.18、3.42、2.06、4.77、5.09、4.79。再從國債余額占居民儲蓄存款余額的比重來看，1991~1996年的情況則依次為12.8、12.1、11.8、11.5、10.6、9.87。可見，無論從哪個指標看，當(dāng)前我國居民的國債應(yīng)債力，都有很大的彈性或潛力。

綜觀以上幾個指標，我們很容易得出一個看似矛盾的結(jié)論：從反映國家財政自身“承債”能力的指標來看，政府特別是中央政府的債務(wù)壓力已經(jīng)很大，幾乎沒有進一步擴增國債規(guī)模的彈性和空間；另一方面，從國債負擔(dān)率和國債余額占居民儲蓄存款余額的比重來看（目前的 GDP是國債余額的20倍，居民儲蓄存款也相當(dāng)于國債余額的17倍），國債規(guī)模的進一步擴增又有巨大的潛力。而且，從動態(tài)趨勢看，如國債的發(fā)行規(guī)模即使按現(xiàn)在的增長速度擴大，在未來10年內(nèi)，國債余額占GDP的比重也不會超過14％，即仍舊遠低于經(jīng)濟發(fā)達國家的國債負擔(dān)率警戒線。

為什么會在中國出現(xiàn)這種極為明顯的矛盾現(xiàn)象呢？究其緣由，根本之點就在于，國民收入的分配格局的嚴重扭曲，GDP的財政貢獻率過低，致使國家財政的承債能力十分有限、十分脆弱。從現(xiàn)實情況看，由于國家財力極度分散，預(yù)算外資金、非稅收入極其龐大，政府特別是中央政府的可支配財力相對萎縮，因而大大制約了償債能力與發(fā)債規(guī)模的同步增長，形成了擴增國債規(guī)模潛力巨大，而財政承債能力則相形見絀的矛盾結(jié)局。

根據(jù)中國的實際情況，解決這個矛盾的對策有二：

１、擴大國債規(guī)模必須與集中國家財力、振興國家財政同時進行，使財政實力的切實增強和國債規(guī)模的相應(yīng)擴大，做到雙向協(xié)同、相輔相成。

在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，國家財政的確不必拘泥于僅僅通過稅收來取得資金，需要靈活有效地運用國債手段、國債政策來調(diào)控經(jīng)濟的運行。然而，國債又是需要還本付息的，故國債的發(fā)行規(guī)模必須顧及到財政的應(yīng)變和承受能力，不能只顧需要、不顧可能與可行而盲目擴張。因此，無論從理論還是從我國的實際情況來看，當(dāng)前進一步擴增國債規(guī)模的主要障礙，或者說矛盾的主要方面，就是國家財政收入或其現(xiàn)實的可支配財力的制約。所以，根據(jù)十五大精神，如何切實地集中國家財力，增加各級財政特別是中央財政的可支配收入，增強財政的承債能力，就成了問題的關(guān)鍵。如果中國今后能在提高兩個“比重”上盡快取得實質(zhì)性的進展，通過整頓預(yù)算外資金、清理規(guī)范非稅收入、加強稅收征管等途徑，使國家的可支配財力數(shù)量有較大增長，那國債的發(fā)行規(guī)模就能隨之進行“跟進性”的更大擴增。

２、國債規(guī)模的擴增要建立在國債結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化的基礎(chǔ)之上。

這是因為，合理的債務(wù)的結(jié)構(gòu)，不僅有利于充分挖掘社會資金潛力，滿足不同偏好投資者的投資需求，而且也有利于降低國家的籌資成本，減輕財政的未來負擔(dān)，提高國債的使用效益。根據(jù)我國當(dāng)前在這方面存在的主要矛盾，近期似應(yīng)研究解決好三個問題：

一是調(diào)整國債的期限結(jié)構(gòu)，適當(dāng)增加長期國債比重。長期以來，我國基本上是以3~5年的中期國債為主，很少有10年期以上的長期國債和1年以內(nèi)的短期國債，國債期限結(jié)構(gòu)缺乏均衡合理的分布。這種結(jié)構(gòu)單一情況，使國債缺乏選擇性，很難滿足持有者對金融資產(chǎn)期限多元化的要求，同時又使國家財政的還本付息壓力過于集中，客觀上為國債規(guī)模的擴大設(shè)置了障礙，因此必須加以調(diào)整。

二是國債品種結(jié)構(gòu)需進一步 多樣化。如財政債券、建設(shè)債券、可轉(zhuǎn)換債券、儲蓄債券的交叉運用等。這既可滿足國家財政的不同需要，又擴大了投資者的選擇余地，有利于使國民的應(yīng)債能力得以充分釋放。同時對于減輕巨額國債的發(fā)行壓力，充分挖掘國債的經(jīng)濟功能也有很大的意義。

三是調(diào)整國債的持有者結(jié)構(gòu)。國債的持有者，包括中央銀行、機構(gòu)投資者、企事業(yè)單位、居民個人和國外持有者等。當(dāng)前的問題是，需要改革國債市場主要在財政部、非銀行金融機構(gòu)和居民個人這樣一個有限的范圍內(nèi)循環(huán)的格局，以利于擴展國債的發(fā)行空間。這方面可供考慮的舉措，包括可考慮逐步取消對商業(yè)銀行購買和持有國債的某些限制；著力培育和鼓勵機構(gòu)投資者，以及有條件地允許外國投資者進入中國的國債市場等。

（六）充分發(fā)揮財政經(jīng)濟杠桿在擴大需求中的引導(dǎo)與刺激作用。

――運用財政轉(zhuǎn)移性支出手段，諸如靈活運用針對某些社會群體的財政補貼、主要針對城鎮(zhèn)職工的社會保障等手段，通過保障低收入者的最低生活、福利水平及其有支付能力的需求，以防止社會購買力的過度萎縮，確保社會、人心的穩(wěn)定。

――充分運用財政貼息、財政參股、財政擔(dān)保等經(jīng)濟手段，以充分調(diào)動和吸納社會資金參與社會基礎(chǔ)設(shè)施、高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和房地產(chǎn)開發(fā)等方面的投入，收到“ 四兩撥千斤”之效。為此，在社會投資來源、銀行可貸資金較為充裕的條件下，可考慮在當(dāng)前有限的國家財政投資中，拿出相當(dāng)?shù)谋戎貋砥疬@種杠桿或帶動作用，肯定能比財政的直接投資、全額投資收到更好更大的效果。

――有選擇地充分運用加速折舊、投資抵免、稅收支出（稅收優(yōu)惠）等手段，權(quán)引導(dǎo)我國的結(jié)構(gòu)調(diào)整、產(chǎn)業(yè)升級、技術(shù)和產(chǎn)品開發(fā)、刺激出口需求。等等。