一、目前我國財政支出績效評價存在問題

財政支出績效評價工作是隨著財政支出效益理論的發(fā)展而發(fā)展的。從廣義看，目前我國各級人民代表大會對各級財政預(yù)算、決算的審查，各級審計機關(guān)和財政監(jiān)督機構(gòu)對財政資金的使用進行監(jiān)督檢查等，都或多或少地涉及了評價財政資金績效的內(nèi)容，但這些行為主要是以監(jiān)督檢查為主要目的，還不能成為真正意義上的對財政資金的績效評價。從財政資金管理看，各級財政部門為了加強財政資金管理，也采取了一些績效管理的方法。從我國財政支出績效評價工作發(fā)展的現(xiàn)狀看，雖然已有初步基礎(chǔ)，但由于此項工作起步較晚，且缺乏系統(tǒng)性研究，仍不能適應(yīng)我國市場經(jīng)濟發(fā)展與財政改革的客觀需要。總的來看，我國的財政支出績效評價工作主要存在以下幾個方面的問題。
　?。ㄒ唬┤狈y(tǒng)一的法律保障
財政支出績效評價工作要取得實效，必須得到必要的立法支持，而且要制度化、經(jīng)?；６覈餐顿Y部門雖然也提出要完善項目投資決策程序，對國家重點投資項目要從立項決策、建設(shè)決策、竣工驗收直到財政支出績效評價，實行全過程管理。但迄今尚未出臺全國統(tǒng)一的有關(guān)財政支出績效評價工作的法律法規(guī)，使我國財政支出績效評價工作缺乏法律約束和制度保障。
　?。ǘ]有明確的管理機構(gòu)
西方許多國家和世界銀行等國際組織都設(shè)有公共支出績效評價機構(gòu)，作為公共投資財政支出績效評價執(zhí)行主體。而在我國，缺乏這樣一個有權(quán)威性的財政支出績效評價綜合管理機構(gòu)，財政支出績效評價工作主要分散在各管理部門進行，各部門又主要是從技術(shù)性能、項目工程管理方面進行財政支出績效評價，指標、方法和組織程序差異大，難以形成統(tǒng)一的、全面的財政支出績效評價。標準不統(tǒng)一，使財政支出績效評價結(jié)果差異大，缺乏可比性，難以保障財政支出績效評價結(jié)果的客觀公正性。這是目前我國財政支出績效評價工作發(fā)展滯后的重要原因。
　　（三）未構(gòu)建規(guī)范的指標體系
目前，各有關(guān)部門的財政支出績效評價主要是通過若干固定的財務(wù)、技術(shù)和工程管理指標進行全過程評價，評價側(cè)重于技術(shù)、工程和資金使用的合規(guī)性評價，對財政資金的使用效益評價不足。同時，各部門評價指標設(shè)置呈平面化和單一性特征，并且缺乏一套建立在嚴密數(shù)據(jù)分析基礎(chǔ)上的科學(xué)、統(tǒng)一、完整的指標體系，不能滿足從不同層面、不同行業(yè)、不同支出性質(zhì)等方面進行綜合、立體評價的要求。由于缺乏科學(xué)、規(guī)范的方法和指標，影響財政支出績效評價結(jié)果的公正合理性。技術(shù)性缺陷是我國財政支出績效評價工作發(fā)展緩慢的直接原因。
　　（四）支出評價內(nèi)容不完整
由于我國財政支出績效評價工作缺乏科學(xué)、規(guī)范、合理的方法指標體系和健全的組織工作體系，使得財政支出績效評價工作內(nèi)容不完整。一是側(cè)重于合規(guī)性評價，而忽視效益評價。從總體上看，目前各有關(guān)部門進行的財政支出績效評價工作帶有明顯的審計特征，即重點審核項目支出行為是否符合現(xiàn)行財務(wù)政策和國家有關(guān)規(guī)定。但往往忽視對項目效率或發(fā)展效益方面的評價，或由于評價指標設(shè)置不完整，不能進行項目的效益評價；二是評價對象僅局限于項目本身，而忽視項目內(nèi)外因素的綜合分析。財政支出績效評價工作不僅涉及項目過程審核和投資與回報的評價，而且包括各種宏觀因素的評價，如投資的社會環(huán)境，包括政策環(huán)境和自然環(huán)境對投資行為的影響，以及投資行為對行業(yè)、社會及整個經(jīng)濟運行的影響等。但目前的財政支出績效評價工作恰恰不包括這些內(nèi)容，使財政支出績效評價工作不能達到為政府宏觀決策服務(wù)的目的。
　?。ㄎ澹┲С鲈u價結(jié)果約束乏力
由于財政支出績效評價工作體系不健全，缺乏法律規(guī)范，財政支出績效評價結(jié)果只是作為各有關(guān)部門項目建設(shè)檔案保存，或作為有關(guān)部門加強新上項目管理的借鑒或參考，對于財政資金支出項目中的成績、問題與相關(guān)責(zé)任，對項目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人并沒有任何直接約束，不僅使財政支出績效評價工作流于形式，而且影響了財政支出績效評價工作的權(quán)威性，制約著財政支出績效評價工作的深入開展。

　　　　二、財政支出績效評價體系的改革取向

　?。ㄒ唬﹦澐衷u價層次
根據(jù)開展財政支出績效評價工作的主體和客體的不同，可以將財政支出績效評價工作分為四類：財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價。財政支出項目績效評價的主體通常是財政部門、項目實施單位及其主管部門，評價對象是財政支出項目的效益。由于財政支出項目是部門（單位）財政支出的重要方面之一，而且項目支出內(nèi)容十分廣泛、項目間差異大、項目效益不確定性大，因此，對財政支出項目開展績效評價，對合理安排財政經(jīng)費、提高財政資金效益具有十分重要的作用。單位財政支出績效評價的主體通常是財政部門和主管部門，評價對象是主管部門所屬二級和基層預(yù)算單位的財政支出效益。單位財政支出績效評價是部門財政支出績效評價的基礎(chǔ)，單位作為財政部門預(yù)算管理的基層單位，其支出效益直接反映為財政支出的總體效益，因此是財政部門預(yù)算管理的重要內(nèi)容之一。部門財政支出績效評價的主體通常是各級人民代表大會、政府和財政部門，評價對象是各個政府部門（使用財政經(jīng)費的一級預(yù)算單位）的財政支出效益。部門財政支出績效評價是財政支出綜合績效評價的基礎(chǔ)，是財政部門預(yù)算管理的重要內(nèi)容之一。財政支出綜合績效評價的主體通常是各級人民代表大會、政府監(jiān)督機構(gòu)、財政政策研究機構(gòu)等，評價對象是財政支出的整體效益，是部門財政支出效益的綜合反映。綜合績效評價對象具有整體性，其范圍可以是整個國家的財政支出，也可以是某一區(qū)域內(nèi)發(fā)生的財政支出。根據(jù)我國財政管理級次可將財政支出綜合績效評價進一步劃分為國家財政支出效益綜合評價、中央財政支出綜合績效評價、地區(qū)財政支出綜合績效評價。地區(qū)財政支出綜合績效評價又可進一步劃分為省、市、縣、鄉(xiāng)四級財政支出綜合績效評價。上述評價工作分類具有明顯的層次性，并且共同構(gòu)成財政支出績效評價體系，上述四類財政支出績效評價工作的關(guān)系可以概括為三點：一是目的相同，四類評價工作都以提高財政資金效益為目的；二是層次分明，項目支出績效評價是部門、單位評價工作的一個重要方面，部門財政支出績效評價是單位財政支出績效評價的總和，而綜合績效評價又要以部門財政支出的績效評價為基礎(chǔ)；三是差別顯著，項目支出評價是具體財政支出項目的社會效益和經(jīng)濟效益的總體評價，部門、單位財政支出績效評價側(cè)重于財務(wù)管理效率評價，綜合績效評價是一種政策評價。

（二）建立評價制度
財政支出績效評價是一項涉及范圍廣、內(nèi)容復(fù)雜的系統(tǒng)工程，無論是評價工作的組織實施，還是評價結(jié)果的具體應(yīng)用都必須遵循一定的制度規(guī)范。首先，建立我國的財政支出績效評價體系的基礎(chǔ)是要研究制定《財政支出績效評價辦法》、《財政支出績效評價方法選擇及工作程序》、《財政支出績效評價指標設(shè)置及標準選擇》、《財政支出績效評價結(jié)果應(yīng)用》等一系列統(tǒng)一的制度規(guī)范，對全國財政支出績效評價工作規(guī)則、工作程序、組織方式及結(jié)果應(yīng)用等進行明確，并對相關(guān)行為主體的權(quán)利和義務(wù)進行界定等。其次，要在財政資金運行各環(huán)節(jié)建立財政支出績效評價制度。財政資金總是處于不斷運動過程中，在收繳環(huán)節(jié)，采取集中收繳方式明顯要比分期收繳具有更高的效率；在庫存環(huán)節(jié)，開展有效的現(xiàn)金管理可以提高資金效益與加強財政控制；在分配環(huán)節(jié)，預(yù)算目標數(shù)量化、分類細化有助于對財政支出進行監(jiān)督和評價，還可清晰地衡量預(yù)算分配環(huán)節(jié)的成本與效益；在購買環(huán)節(jié)，實行政府采購制度可以取得分期采購方式下不可能取得的規(guī)模效益；在支付環(huán)節(jié)，采取電子化的集中式直接支付方法，是提高財政資金績效的有效途徑。因此，財政支出各環(huán)節(jié)上都存在績效問題，應(yīng)該研究在財政資金運行各環(huán)節(jié)都建立財政支出績效評價制度。第三，要做好財政部門、預(yù)算單位、審計和財政監(jiān)督機構(gòu)、社會中介機構(gòu)在財政支出績效評價工作中職責(zé)和業(yè)務(wù)分工的劃分等制度建設(shè)，以從多個方面強化和推進對財政支出績效的評價。
　　（三）用活評價手段
結(jié)合我國財政支出管理工作的特點與實際，科學(xué)合理地對財政支出進行分類是建立財政支出績效評價指標、標準體系和有效組織實施的前提和基礎(chǔ)。在探討建立財政支出績效評價體系之前，首先應(yīng)當(dāng)對財政支出內(nèi)容按照一定的標準和方法進行科學(xué)、合理的分類，建立一套科學(xué)合理的財政支出績效評價分類體系，作為財政支出績效評價工作開展的起點和基礎(chǔ)。分類體系實際上是要為財政支出績效評價工作的開展搭建一個重要的工作平臺。如果沒有一套完整的財政支出績效評價分類體系，財政支出績效評價工作將會出現(xiàn)十分復(fù)雜和混亂的局面。為此，必須建立適合于財政支出績效評價工作的分類體系。考慮到我國財政支出績效評價工作才剛剛起步，可以按財政支出的功能將單位和項目支出績效評價劃分為經(jīng)濟建設(shè)、教育事業(yè)、科學(xué)事業(yè)、文化事業(yè)、社會保障、行政管理、國防、農(nóng)林水、政府采購等九個大類，并且根據(jù)評價工作的具體情況可以在進一步細分的若干小類下開展評價工作。這種分類的好處是，與財政日常管理的習(xí)慣相適應(yīng)，簡便易行，也便于基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的收集。
　?。ㄋ模┩晟圃u價體系
根據(jù)我國的實際情況，財政支出績效評價指標體系的建立必須遵循短期效益與長期效益相結(jié)合、定量與定性相結(jié)合、統(tǒng)一與專門指標相結(jié)合的原則。我國財政支出績效評價的指標體系設(shè)置的目標就是形成一套完整的財政支出績效評價的指標庫，這種指標庫的形成不僅需要理論上的探索和研究，更依賴于在實踐中逐步完善和健全。根據(jù)財政支出績效評價的層次，在財政支出分類的基礎(chǔ)上，應(yīng)分別建立財政支出項目績效評價、單位財政支出績效評價、部門財政支出績效評價、財政支出綜合績效評價指標庫。從指標的適用性角度考慮，各類指標均可劃分為通用指標、專用指標、補充指標和評議指標四種類型。并且根據(jù)指標的性質(zhì)不同，可以將各類財政支出績效評價指標劃分為定量指標和定性指標。
　　（五）制定評價標準
財政支出績效評價標準是指以一定量的有效樣本為基礎(chǔ)，測算出來的標準樣本數(shù)據(jù)，用來衡量和評價財政支出的績效水平。財政支出績效評價標準按照可計量性分為定量標準和定性標準，定量標準和定性標準又可根據(jù)標準的取值基礎(chǔ)不同，分為行業(yè)標準、計劃標準、經(jīng)驗標準和歷史標準四種類型，按照時效性可以分為當(dāng)期標準和歷史標準，按照標準形成的方法可以分為測算標準和經(jīng)驗標準，按照區(qū)域可以劃分為國際標準和國內(nèi)標準。此外，還可以分為政府標準、社會公眾標準以及民間機構(gòu)標準等。財政支出績效評價標準是準確衡量績效的尺度，標準的正確選擇對財政支出績效評價結(jié)果具有較大影響，評價標準的制定既是財政支出績效評價體系建立的主要環(huán)節(jié)，也是財政支出績效評價具體工作所面臨的一個重要工作步驟。在我國要全面推行財政支出績效評價工作，除要建立科學(xué)、合理、規(guī)范的指標體系外，還必須要對財政支出績效評價的標準進行總體規(guī)劃設(shè)計，研究指標與標準的對應(yīng)關(guān)系，研究不同評價對象的標準選擇，通過各種渠道廣泛收集整理各種分類標準數(shù)據(jù)，在條件成熟時要研究建立績效評價標準數(shù)據(jù)庫。標準并非是固定的和一成不變的，會隨著經(jīng)濟的發(fā)展和客觀環(huán)境的變化不斷變化，因此，如何建立和維護更新標準庫也是一項非常重要的工作。為提高有關(guān)評價標準的權(quán)威性，財政部門及有關(guān)部門可以效仿企業(yè)績效評價，定期發(fā)布有關(guān)評價標準。一般來講，評價財政支出的經(jīng)濟效益指標都可以表示為成本效益的比例，收益、成本的具體內(nèi)容視不同效益指標而異；評價財政支出社會效益指標的標準往往由于支出項目涉及不同的經(jīng)濟和社會領(lǐng)域而各不相同，為此在財政支出績效評價標準體系的研究中，財政支出所產(chǎn)生的社會效益指標的量化標準就成為一個關(guān)鍵環(huán)節(jié)。由于不同性質(zhì)的財政支出，在政府活動中所起的作用和目的不同，要衡量和判斷這些支出的績效須對應(yīng)不同的評價指標，而財政支出績效評價的標準則要根據(jù)評價的具體目標、組織實施機構(gòu)、評價對象來確定。
　?。┚幹瓶冃ьA(yù)算
財政支出績效評價實施難度較大的主要原因是涉及一些團體的既得利益，因而，在制度體系的整體設(shè)計上，就應(yīng)該充分認識到其實施的難度，選準推進財政支出績效評價體系改革的突破口，從而保證財政支出績效評價體系充分發(fā)揮作用。財政支出績效評價貫穿于財政支出安排和實施的全過程，在財政支出管理的各個環(huán)節(jié)中，從績效預(yù)算編制入手開始構(gòu)建財政支出績效評價體系是應(yīng)用績效評價理念的一個良好切入點。在具體的績效預(yù)算編制過程中，要結(jié)合預(yù)算支出管理實際，在各績效預(yù)算的各主要環(huán)節(jié)加強制度約束。如結(jié)合部門預(yù)算的編制程序，各預(yù)算部門首先要進行自我評價，在這個環(huán)節(jié)需要對各部門明確支出責(zé)任，建立獎罰措施和資金追蹤返還制度。各部門要對影響財政支出績效的因素進行定義、識別、衡量和預(yù)測，并對要實現(xiàn)的目標進行評價，制定科學(xué)、合理的支出計劃，這是提高財政支出績效的前提。各部門應(yīng)憑借接近財政支出實際活動的優(yōu)勢，集中第一手的資料和信息，在編制本部門支出預(yù)算草案時進行科學(xué)的項目評價；在各級財政部門的預(yù)算審查環(huán)節(jié)，要建立嚴格的績效預(yù)算審查制度，通過加強對預(yù)算支出績效的審核、評價及綜合平衡，對績效差、不合法、不合理、不科學(xué)的部門預(yù)算支出計劃予以調(diào)整；財政部門要建立預(yù)算執(zhí)行過程的績效跟蹤檢查制度，在提出公共預(yù)算時要設(shè)有與該支出對應(yīng)的效果指標；在預(yù)算執(zhí)行的中期報告中要對比資金的使用與績效，在決算時要報告最終的資金績效情況，并對各部門的財政支出進行橫向的成本效益分析，找出不同單位或部門項目間成本效益差異的原因，為以后支出決策提供依據(jù)。
　?。ㄆ撸﹦?chuàng)新評價方法
良好的財政支出績效評價方法是財政支出績效評價體系重要組成部分，對財政支出績效評價結(jié)果的準確性具有決定性影響。目前理論界提出了成本效益分析法、最低成本法、綜合指數(shù)法、因素分析法、生產(chǎn)函數(shù)法、模糊數(shù)學(xué)法、方案比較法、歷史動態(tài)比較法、目標評價法、公眾評判法等多種方法。其中，比較法、因素分析法、公眾評價法和成本效益分析法已經(jīng)被《中央部門預(yù)算支出績效考評管理辦法（試行）》所采納，應(yīng)用到實踐中。在市場經(jīng)濟條件下的公共財政體制框架中，社會效益評價是財政支出績效評價的重點內(nèi)容，而現(xiàn)有評價方法中，能夠簡便、精準地評價財政支出社會效益，滿足財政支出績效評價工作實際需要的方法還有待于進一步研究。今后在財政支出績效評價的方法研究上，要著眼于增加政府工作與財政資金管理的科學(xué)性與公開性，提高政府理財?shù)拿裰餍院蜕鐣⑴c性，深入研究公眾評判法等適用于社會效益評價的基本方法，按照民主、科學(xué)、簡便、精準的原則創(chuàng)新績效評價方法，引入聽證會制度，創(chuàng)新績效評價的方法體系，構(gòu)建財政支出績效評價方法體系。
　?。ò耍┩晟婆涮状胧?br/> 作為支出管理改革的重要一環(huán)，財政支出績效評價體系的應(yīng)用效果，在很大程度上受各項相關(guān)配套改革措施的影響。為加快推進財政支出績效評價體系的構(gòu)建，要抓緊完善三方面的配套措施。一是科學(xué)界定財政支出的范圍，嚴格按照公共財政框架要求，解決財政支出“越位”和“缺位”的問題，財政資金在退出競爭性投資領(lǐng)域的同時，要及時彌補市場失靈，切實提高對社會公共產(chǎn)品的保障能力，從而使財政支出績效評價體系始終保持正確的服務(wù)方向。二是適當(dāng)控制財政支出規(guī)模，經(jīng)濟社會事業(yè)的協(xié)調(diào)穩(wěn)定健康發(fā)展需要財政資金的有效投入，但從經(jīng)濟建設(shè)工作實踐看，財政支出增長過快，在有效刺激經(jīng)濟發(fā)展的同時，也給政府帶來了沉重的債務(wù)負擔(dān)等負面影響，為此，在市場經(jīng)濟體制建設(shè)過程中，要注意通過壓縮政府運行成本等方式來減少財政支出規(guī)模，比如采取職務(wù)消費貨幣化、公車改革和機關(guān)后勤市場化等手段，有效控制行政成本內(nèi)生性增長，減少財政支出績效評價體系應(yīng)用的復(fù)雜性，降低財政支出績效評價體系應(yīng)用的難度。三是推進政府收支分類改革，調(diào)整支出結(jié)構(gòu)。政府收支分類體系包括收入分類、支出功能分類和支出經(jīng)濟分類三部分，可以從財政收支方面清晰反映政府職能活動，對包括財政支出績效評價體系在內(nèi)的各項財政改革都有重要促進作用。加速推進政府收支分類改革對能夠為財政支出績效評價體系的構(gòu)建提供堅實基礎(chǔ)，減少績效評價體系實施的難度。而且，從預(yù)算科目看，近25％的支出科目用于反映經(jīng)濟建設(shè)的內(nèi)容，而文化、教育、科學(xué)、衛(wèi)生等社會性支出僅有一個科目籠統(tǒng)反映。從資金投入看，經(jīng)濟建設(shè)支出占整個財政支出的比重仍然偏高，社會性投入比重仍然偏低。今后在支出結(jié)構(gòu)調(diào)整中，要注意處理好支持經(jīng)濟建設(shè)和提高公共支出水平的關(guān)系，既為公共財政體制轉(zhuǎn)型創(chuàng)造條件，也為財政支出績效評價體系的應(yīng)用提供廣闊空間。
　　（九）設(shè)立評價機構(gòu)
財政支出績效評價機構(gòu)是財政支出績效評價體系的工作主體，為了改變目前我國財政支出績效評價工作零碎渙散，缺乏獨立性和權(quán)威性的狀況，使財政支出績效評價工作制度化、規(guī)范化和法制化，真正形成對計劃、決策、管理的監(jiān)督和制約，應(yīng)在財政部門建立專門的財政支出績效評價機構(gòu)，對全國財政支出績效評價工作實施統(tǒng)一管理。同時，在各政府部門設(shè)立專門的績效評價機構(gòu)，按照全國統(tǒng)一的財政支出績效評價體系的有關(guān)要求組織做好本部門、所屬單位以及財政支出項目的具體評價工作。鑒于財政支出績效評價對財政支出管理的監(jiān)督作用，必須賦予工作機構(gòu)及相關(guān)人員以必要的職權(quán)，如在信息查詢、資料獲取、獨立取證以及行政處罰建議等方面給予一些特定的權(quán)力。