論地方財政投融資研究

　　近年來，隨著經(jīng)濟(jì)和社會事業(yè)的快速發(fā)展，特別是城市化進(jìn)程的不斷加快，城市基礎(chǔ)設(shè)施和產(chǎn)業(yè)項目的投資對資金需求量也越來越大，僅靠各級有限的財政收入，已很難滿足城市建設(shè)和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要。如何充分發(fā)揮財政部門的職能作用和信用優(yōu)勢，主動為各級政府承擔(dān)融資壓力，建立健全地方財政投融資體制，規(guī)避財政風(fēng)險，推動地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，已成為當(dāng)前地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)中著重研究解決的問題。

　　一、地方財政投融資的作用

　　財政投融資是指以政府為主體，采取有償?shù)氖侄瓮ㄟ^直接或間接方式籌集資金，并按照政府特定的政策目標(biāo)進(jìn)行資金投放，以形成固定資產(chǎn)為主要目的所進(jìn)行的一系列資金籌集和資金運用活動。其主要作用為：

　　一是在不增加財政負(fù)擔(dān)的前提下有效利用市場機(jī)制加速推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展。首先，財政投融資以信用形式籌集資金并以經(jīng)營成果償還本息，不會給財政增加負(fù)擔(dān);其次，在實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中，主要依據(jù)產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，向相關(guān)行業(yè)提供政策性低息貸款或投資參股，并以市場為基礎(chǔ)配置資源，引導(dǎo)社會資金在各個行業(yè)有效合理的流動和配置;再次，財政投融資資金的運用不以營利為主要目的，在投資過程中主要發(fā)揮社會資金的導(dǎo)向和集聚作用，形成財政投融資資金與社會資金的“導(dǎo)向——跟蹤”模式，促進(jìn)社會產(chǎn)業(yè)形成規(guī)模。

　　二是有效地解決基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。由于基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)均屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其工程建設(shè)具有高投入、低經(jīng)濟(jì)效益、高社會效益、回收期長等特點，若考慮資金時間價值，這類項目年收益率將很低，若由市場自發(fā)調(diào)節(jié)供給，將直接導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，成為嚴(yán)重制約經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸。而財政投融資具有明顯的優(yōu)勢，政府可以利用BOT、優(yōu)惠利率貸款、投資參股等方式引入更多的市場化機(jī)制對項目進(jìn)行運作，有效地緩解財政支出的壓力，糾正財政支出結(jié)構(gòu)上的不合理。既使閑散資金得到充分的利用和增值，還能很好地解決由于基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后而拖累社會經(jīng)濟(jì)增長的問題。

　　三是有效地填補(bǔ)財政預(yù)算無償投資和一般商業(yè)金融投資的空白。財政投融資的特點在于既體現(xiàn)政府政策取向，又在一定程度上按照信用原則組織經(jīng)營。財政投資的主要領(lǐng)域是準(zhǔn)公共產(chǎn)品，這類產(chǎn)品若完全依賴財政無償投資，因財力有限勢必出現(xiàn)供給不足;若完全依靠企業(yè)籌資，銀行融資，由于準(zhǔn)公共產(chǎn)品“效益外溢”的特點，供給更加不足、甚至無人投資。所以，在私人產(chǎn)品與私人投資、純公共產(chǎn)品與財政無償投資大體對應(yīng)平衡的情況下，財政投融資介于二者之間，填補(bǔ)了準(zhǔn)公共產(chǎn)品投資的空白。

　　二、財政投融資實施過程中的問題

　　財政投融資作為政府以市場運作方式合理利用資金的形式，雖然在減輕財政負(fù)擔(dān)、使財政支出結(jié)構(gòu)趨于合理、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加速基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的建設(shè)、完善市場經(jīng)濟(jì)體制等方面都有相當(dāng)明顯的優(yōu)勢，但這種制度是以信用為前提，以市場化運作為基礎(chǔ)的，那么政府就不可避免地承擔(dān)信用風(fēng)險和市場風(fēng)險。

　　一是社會閑散資金不足將制約財政投融資發(fā)揮作用。財政投融資的資金主要來源于社會閑散資金，當(dāng)經(jīng)濟(jì)處于高速發(fā)展時，各行各業(yè)的投資機(jī)會較多，閑散資金將趨于減少。如果財政投融資擠占私人投資的部分資金，雖然可以發(fā)揮財政投融資的作用，但勢必會引發(fā)私人資本對資金的過度需求，而使利率上升，加大財政投融資利用資金的成本，抑制其繼續(xù)擠占私人投資所需資金的趨勢，這將不利于財政投融資各項投資計劃的實現(xiàn)，削弱其對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)。

　　二是有償性原則使財政成為風(fēng)險最后的承擔(dān)者。由于財政投融資資金的利用不以營利為目的，只要投資收益能彌補(bǔ)資金利息支出且略有盈余即可，這就增大了資金經(jīng)營管理中的風(fēng)險。對基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)建設(shè)來說，一旦實際投資收益率低于項目要求回報率，則閑散資金利息支出就會很大。而對于高風(fēng)險的產(chǎn)業(yè)政策行業(yè)的投資，若沒有較高的利潤盈余留存，一旦某一項目投資風(fēng)險顯現(xiàn)，不但利潤無從談起，就連投資成本也將很難收回。這兩種風(fēng)險都將縮小財政投融資的規(guī)模，減弱其對國民經(jīng)濟(jì)的影響力和推動力。

　　三是對財政投融資政策運用和認(rèn)識存在誤區(qū)。有些人對財政投融資的理解，局限于利用政府信用融資并直接投資于各項產(chǎn)業(yè)以拉動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，許多地方政府將借來的錢投資于投資期短、見效快的競爭性行業(yè)，導(dǎo)致了不公平競爭。在與民爭利的同時擠出了許多民間資本，而且由于政府經(jīng)營這類企業(yè)容易出現(xiàn)在內(nèi)控上的風(fēng)險，最終導(dǎo)致虧損，將風(fēng)險轉(zhuǎn)嫁給財政。這種錯誤的操作方式，既減少了民間資本對經(jīng)濟(jì)的拉動作用，也降低了財政對宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控的能力。

　　三、轉(zhuǎn)變政府投資觀念，規(guī)范財政投資行為

　　針對地方財政投融資活動中存在的不足及運作過程中出現(xiàn)的問題，各級政府要盡快轉(zhuǎn)變投資觀念，強(qiáng)化和創(chuàng)新投資責(zé)任機(jī)制，規(guī)范財政投資行為。

　　第一，拋棄計劃經(jīng)濟(jì)觀念，樹立現(xiàn)代市場觀念。長期以來，受計劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，政府習(xí)慣于建設(shè)靠國家計劃、給指標(biāo)定項目，指揮或干預(yù)企業(yè)和社會投資活動，導(dǎo)致不能準(zhǔn)確依據(jù)市場需要做出正確的決策，并受政績和地方利益驅(qū)動互相爭項目，搞“政績工程”、“拍腦袋工程”，盲目投資，重復(fù)投資，導(dǎo)致各地產(chǎn)業(yè)雷同，效益低下，浪費嚴(yán)重。因此，各級領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)加強(qiáng)學(xué)習(xí)市場經(jīng)濟(jì)下財政投融資知識、投資風(fēng)險相關(guān)的法律法規(guī)，切實轉(zhuǎn)變投資觀念，規(guī)范財政投資行為，以效率和效益為評判標(biāo)準(zhǔn)來選擇和確定財政投融資項目，更好地促進(jìn)社會經(jīng)濟(jì)的快速健康發(fā)展。

　　第二，拋棄依賴財政思想，樹立開拓意識。在當(dāng)前各地財政相當(dāng)困難的情況下，大部分地方搞開發(fā)和建設(shè)依然依賴國家財政直接投資。不少地方認(rèn)為“財政的錢是公家的錢，不要白不要”，這種“等、靠、要”思想，直接導(dǎo)致財政資金投向分散、大家搶項目爭投資，造成決策失誤、投資效益低下。因此，在完善地方財政投融資體制過程中，必須拋棄過分依賴財政投資的思想，樹立開拓創(chuàng)新意識。

　　第三，嚴(yán)格界定財政投資領(lǐng)域，發(fā)揮財政投資效益。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，能由市場機(jī)制運作的事情應(yīng)由市場去完成，單純依靠市場機(jī)制無法運作或“市場失靈”的，則由政府介入運作。目前，我國財政投資范圍可說遍及國民經(jīng)濟(jì)和社會的各個行業(yè)，既包括無法按市場機(jī)制運作的社會公共事業(yè)投資、基礎(chǔ)建設(shè)投資，也包括完全能按市場運作的大量的競爭性產(chǎn)業(yè)投資項目，導(dǎo)致投資范圍和領(lǐng)域過寬、過廣。因此，有必要對財政投融資的范圍進(jìn)行嚴(yán)格界定和調(diào)整。如公共產(chǎn)品、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)開發(fā)投資領(lǐng)域，應(yīng)該由政府責(zé)無旁貸地承擔(dān)起來;而對能夠通過市場調(diào)節(jié)實現(xiàn)自我發(fā)展的產(chǎn)業(yè)開發(fā)投資領(lǐng)域，財政投融資不應(yīng)介入。

　　四、創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道

　　為了籌集更多的開發(fā)和建設(shè)資金，目前地方各級財政部門采取了形式多樣的融資方式，但是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低等原因，財政資金的匱乏仍是制約地方尤其貧困落后地區(qū)財政投融資活動順利開展的主要障礙。因此，應(yīng)在原有融資方式的基礎(chǔ)上，積極創(chuàng)新融資方式，拓寬融資渠道，探究投融資對策。