內(nèi)容提要：

財(cái)政制度對(duì)于發(fā)展觀有著關(guān)鍵性作用。傳統(tǒng)的“物發(fā)展觀”，以當(dāng)時(shí)的“國家財(cái)政制度”為支撐。一度時(shí)期變異了的、以追求GDP和財(cái)政收入為基本特征的“物發(fā)展觀”，以“轉(zhuǎn)型財(cái)政制度”為支撐。公共財(cái)政制度是社會(huì)公眾決定政府收支的財(cái)政制度，在社會(huì)公眾的決定和約束下，政府財(cái)力只能遵循科學(xué)發(fā)展的要求合理使用。公共財(cái)政制度成為實(shí)施科學(xué)發(fā)展觀的關(guān)鍵性支撐條件。

　　關(guān)鍵詞：公共財(cái)政制度，國家財(cái)政制度，科學(xué)發(fā)展觀

　所謂發(fā)展觀，是國家和政府的一種執(zhí)政理念和施政原則，它落實(shí)到各級(jí)政府及其官員的行動(dòng)中，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)產(chǎn)生根本性的影響。財(cái)政是政府的分配行為，其活動(dòng)直接體現(xiàn)了政府的意志，從而其財(cái)力安排就直接落實(shí)、支撐與強(qiáng)化了政府的發(fā)展觀。因此，財(cái)政制度對(duì)于特定發(fā)展觀的確立與存在，起著關(guān)鍵性作用。探討發(fā)展觀問題，從財(cái)政角度進(jìn)行分析是非常必要的。

　　科學(xué)發(fā)展觀的確立，是對(duì)長達(dá)半個(gè)多世紀(jì)片面追求“物發(fā)展觀”的否定，但至今沒能真正使“物發(fā)展觀”退出歷史舞臺(tái)。究其原因，根本的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制尚未受到根本否定，關(guān)鍵的是“國家財(cái)政制度”尚缺乏把握。要真正落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，推進(jìn)財(cái)政制度的公共化改革，進(jìn)而建立公共財(cái)政制度，這是必不可少的條件之一。

　　一、“國家財(cái)政制度”支撐和保證了“發(fā)展觀”的異化

　　“物發(fā)展觀”是片面追求物質(zhì)財(cái)富的增長，即“以物為本”而不是“以人為本”的發(fā)展觀。它是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，體現(xiàn)了該體制的本質(zhì)性要求。“國家財(cái)政制度”作為與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的財(cái)政制度，是國家以統(tǒng)一計(jì)劃配置整個(gè)社會(huì)資源的財(cái)力手段。它在“物發(fā)展觀”的形成和存在中發(fā)揮了關(guān)鍵性作用。

　　(一)“發(fā)展觀”的異化

　　“發(fā)展觀”的實(shí)質(zhì)，是關(guān)于“人”應(yīng)當(dāng)如何發(fā)展的問題，是“人”試圖作用和改變自己所處環(huán)境的基本看法，直接影響和決定著人類實(shí)踐的目標(biāo)、政策及其手段等。它在現(xiàn)存的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系和制度約束下，形成或提出某種把握整個(gè)發(fā)展方向的觀念和思想，并據(jù)此發(fā)揮自己的能動(dòng)作用去努力實(shí)現(xiàn)。

　　然而，“人”是一個(gè)綜合體，發(fā)展觀是社會(huì)成員整體意志的表現(xiàn)與結(jié)果。人們是在既定的經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系和制度約束下，去作用自然界和安排自己的經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的。這些關(guān)系和制度外在于人的主觀意志，在它們的客觀作用下可能產(chǎn)生違背“人”本性的異化結(jié)果。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)就是導(dǎo)致這種異化的體制環(huán)境。此時(shí)企業(yè)是國家的行政附屬物，個(gè)人是企業(yè)的行政附屬物，即社會(huì)公眾實(shí)際上處于行政附庸的地位，而難以直接決定和支配自己的命運(yùn)。于是，整個(gè)社會(huì)的發(fā)展由國家確定，“ 國家”的發(fā)展觀占據(jù)了支配性地位。作為“官”，其價(jià)值由“官的成績”即“政績”來體現(xiàn)，而“政績”又落實(shí)在經(jīng)濟(jì)增長上，易造成一味追求經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展觀占據(jù)支配地位。

　　(二)“國家財(cái)政制度”的作用

　　“國家財(cái)政制度”是與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相配套的財(cái)政制度。所有的財(cái)政收入都來源于國營經(jīng)濟(jì)。企業(yè)經(jīng)營收入就是國家的，而不是企業(yè)和個(gè)人的。財(cái)政取得收入的過程，就是“國家”對(duì)原本就屬于自己但分散在各個(gè)企業(yè)的財(cái)力的集中，它沒有發(fā)生所有權(quán)的轉(zhuǎn)移。于是，怎么集中、集中多少，都由“國家”決定，企業(yè)和個(gè)人沒有發(fā)言權(quán)。財(cái)政支出是“國家”在支配自己的資金，怎么用，用到何處，企業(yè)和個(gè)人也沒發(fā)言權(quán)。相反，財(cái)政對(duì)于企業(yè)或個(gè)人的支出還表現(xiàn)為是國家的“恩賜”。整個(gè)財(cái)政活動(dòng)都圍繞政府意志，完全按照“國家”政策來安排。于是，“國家性”就成為當(dāng)時(shí)財(cái)政制度典型和基本的特征。因此，當(dāng)時(shí)的財(cái)政制度，就是“國家財(cái)政制度”。

　　政府對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的一味追求，通過自身掌握的收入和支出來實(shí)現(xiàn)。此時(shí)財(cái)政的一收一支、一舉一動(dòng)，都必然也只能貫徹和執(zhí)行“物發(fā)展觀”。它具體通過以下制度安排來實(shí)現(xiàn)：

　　1.對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)民的影響是“物發(fā)展觀”的基礎(chǔ)

　　通過農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差等形式，國家將農(nóng)業(yè)創(chuàng)造的純收入乃至部分簡單再生產(chǎn)的成本，轉(zhuǎn)移到工商企業(yè)的手中，直接表現(xiàn)為它們利潤的增加并上繳財(cái)政，再由財(cái)政投入到重工業(yè)領(lǐng)域。到1978年，全國農(nóng)村居民人均純收入只有134元，即平均每人每天只有0.367元，農(nóng)民的生活消費(fèi)被限制在極低水準(zhǔn)上。這種計(jì)劃經(jīng)濟(jì)型原始積累直接建立于國家財(cái)政的基礎(chǔ)之上，國家通過財(cái)政手段直接取走農(nóng)民的收入，完成了籌集資金任務(wù)。

　　2.對(duì)城鎮(zhèn)職工的影響是“物發(fā)展觀”的根本

　　國家通過全國統(tǒng)一的工資制度、“單位”保障制度、消費(fèi)品定量配給制度等，將城鎮(zhèn)居民生活消費(fèi)也維持在較低水準(zhǔn)。當(dāng)時(shí)個(gè)人月工資基本上只在30元或稍多的水準(zhǔn)，大體只夠衣和食消費(fèi)，住房和醫(yī)療養(yǎng)老保險(xiǎn)等是由國家通過單位提供的。這是一個(gè)幾乎什么都要票證和定量配給的年代，各種消費(fèi)品不僅緊缺而且質(zhì)量低下。1978年城鎮(zhèn)居民人均可支配收入343元，即平均每人每天不到1元。它與農(nóng)民極低的消費(fèi)水準(zhǔn)相聯(lián)系，幾乎全部社會(huì)成員的消費(fèi)都維護(hù)在較低水準(zhǔn)，而國家則盡可能集中了財(cái)力。這里其實(shí)是作為“老板”的國家與作為“雇員”的勞動(dòng)者之間的工資關(guān)系，國家作為單一的“老板”具有高度的壟斷性再加行政權(quán)力，勞動(dòng)者個(gè)體在國家面前，顯得極為渺小，而處于附屬地位，只能接受國家的安排，根本不具備提出自己工資要求的能力。于是，當(dāng)時(shí)增加工資被歸結(jié)到是“財(cái)政拿出多少錢”的問題，工作和工資的獲得甚至帶有國家“恩賜”的性質(zhì)。

　　3.對(duì)企業(yè)財(cái)力的全面集中是“物發(fā)展觀”的核心

　　通過稅收和利潤上繳，在統(tǒng)收統(tǒng)支的企業(yè)利潤分配制度配合下，全社會(huì)幾乎所有的純收入都集中在政府。在這里，國家為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長速度最大化目標(biāo)，過多地集中了社會(huì)財(cái)力，不僅占有企業(yè)擴(kuò)大再生產(chǎn)財(cái)力，而且還占有部分簡單再生產(chǎn)財(cái)力，典型的是對(duì)企業(yè)基本折舊基金的集中。反過來，企業(yè)由財(cái)政投資建造，其流動(dòng)資金由財(cái)政撥給，企業(yè)是否擴(kuò)大，擴(kuò)大多少，如何擴(kuò)大，還是“關(guān)、停、并、轉(zhuǎn)”，都由政府決定，其所需財(cái)力都來自財(cái)政撥款或財(cái)政審批。這種財(cái)政制度安排直接否定了企業(yè)的獨(dú)立性，以國家為單位形成了一個(gè)大企業(yè)財(cái)務(wù)。從財(cái)力上直接確保了政府能夠按自己的意愿去安排整個(gè)社會(huì)的發(fā)展事宜。

　　4.國家預(yù)算控制整個(gè)社會(huì)財(cái)力是“物發(fā)展觀”的條件

　　當(dāng)時(shí)預(yù)算內(nèi)是基本和主要的政府財(cái)力，各單位、部門、地區(qū)的財(cái)力基本上都納入預(yù)算，層層匯總到中央，形成全國統(tǒng)一的國家預(yù)算。通過這種由中央政府說了算的“國家預(yù)算”，中央直接安排了政府各科層組織與企事業(yè)單位的收支活動(dòng)，集中掌控了整個(gè)社會(huì)的財(cái)力，保證了國家能夠不受約束地支配和運(yùn)用全社會(huì)的財(cái)力。

　　5.統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制是“物發(fā)展觀”的保證

　　財(cái)政體制是規(guī)范和界定政府各科層組織的收支活動(dòng)，劃分和確定它們財(cái)權(quán)財(cái)力的制度。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下財(cái)政體制的實(shí)質(zhì)是統(tǒng)收統(tǒng)支，即財(cái)權(quán)財(cái)力都集中在中央政府手中。1953至1980年近30年時(shí)間里，中央財(cái)政直接集中安排了9071.04億元的支出，占同期財(cái)政總支出16524.64億元的 54.89%。另一半的財(cái)政資金直接由地方支出。但按照財(cái)政體制規(guī)定，其收支項(xiàng)目與范圍由中央確定，其收支計(jì)劃指標(biāo)由中央核定和下達(dá)，其收支納入統(tǒng)一的國家預(yù)算。所以，地方直接進(jìn)行的收支活動(dòng)，也完全處于中央的直接控制和掌握之下。地方支出實(shí)際上具有“坐支”性質(zhì)，只不過是中央將屬于自己的資金留一部分在地方，由地方代行中央職責(zé)去安排支出。統(tǒng)收統(tǒng)支的財(cái)政體制確保了追求“物發(fā)展觀”時(shí)整個(gè)政府的統(tǒng)一行動(dòng)。

　　6.財(cái)政收支直接貫徹了“物發(fā)展觀”

　　計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下財(cái)政運(yùn)用社會(huì)財(cái)力具有如下特點(diǎn)：既定的社會(huì)財(cái)力被盡可能集中到政府財(cái)政手中；既定的財(cái)政收入被盡可能用于生產(chǎn)與投資支出；既定的經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出被盡可能安排基本建設(shè)投資；既定的基本建設(shè)投資被盡可能增大生產(chǎn)性投資，壓縮非生產(chǎn)性投資，壓縮非物質(zhì)生產(chǎn)部門投資；既定的物質(zhì)生產(chǎn)部門投資被盡可能安排到重工業(yè)，擠占輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)的財(cái)力；各部門既定的財(cái)政支出數(shù)額也被集中到少數(shù)產(chǎn)品中，典型的如“以鋼為綱”和“以糧為綱”，等等。

　　這是與“物發(fā)展觀”相適應(yīng)的財(cái)力分布格局：一方面，即使在經(jīng)濟(jì)高速增長的年份，工資提高微弱，生活水準(zhǔn)改進(jìn)遲緩，基本生活需要勉強(qiáng)滿足，生活必需品供給總是緊張。另一方面，依靠財(cái)政投入也一度實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高速增長，但所生產(chǎn)和提供的主要是生產(chǎn)資料，消費(fèi)資料的生產(chǎn)總是難以滿足社會(huì)公眾的基本需要；其投資關(guān)注的重心是廠房、電站、機(jī)器，基礎(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施的投資一直明顯不足。

　　二、“轉(zhuǎn)型財(cái)政制度”與“發(fā)展觀”的新異化

　　經(jīng)過近30年的改革開放，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)被打破，市場經(jīng)濟(jì)體制也已經(jīng)建立，但根本性的變革尚未完成，整個(gè)體制仍然處于轉(zhuǎn)型狀態(tài)。這是一種市場性與計(jì)劃性交織、計(jì)劃性占根本優(yōu)勢的“轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體制”。它沒能否定“物發(fā)展觀”，但其表現(xiàn)形式則從追求工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，轉(zhuǎn)向了追求GDP和財(cái)政收入。

　　相應(yīng)地，這一時(shí)期的財(cái)政也進(jìn)行了公共化改革，傳統(tǒng)的國家財(cái)政制度被打破，市場型公共財(cái)政制度的基本框架也已形成。但如同整個(gè)改革一樣，財(cái)政制度的根本變革也未完成，表現(xiàn)為“過渡型財(cái)政制度”。它仍然具有國家財(cái)政制度的實(shí)質(zhì)，對(duì)于新的“物發(fā)展觀”的存在，同樣起了關(guān)鍵性的支撐作用。

　　(一)“物發(fā)展現(xiàn)”的變形

　　市場化改革引起全面社會(huì)變革，強(qiáng)烈沖擊了傳統(tǒng)的“物發(fā)展觀”。從個(gè)人生活必需品勉強(qiáng)夠用，其余消費(fèi)品極為匱乏，轉(zhuǎn)變到各種生活消費(fèi)品豐富多彩；從憑證嚴(yán)格定量供應(yīng)，到只要有資金就可以買到；從人們長期處于饑餓半饑餓狀態(tài)，到邁向小康生活。1998年以來，政府為了提高經(jīng)濟(jì)增長速度，甚至還要采用各種措施增加私人收入，努力啟動(dòng)私人消費(fèi)?；A(chǔ)設(shè)施和公用設(shè)施極大增長與根本改善，社會(huì)消費(fèi)嚴(yán)重不足狀況也發(fā)生很大變化。從1978到2004年的年均遞增幅度，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入為6.8%，農(nóng)民人均年純收入為7.1%，職工平均工資為6.3%，城鄉(xiāng)人民幣儲(chǔ)蓄存款余額為27.6%，城市人均住宅建筑面積為5.2%，農(nóng)村居民人均住房面積為4.9%?？傊?，消費(fèi)被人為壓低的狀態(tài)已一去不復(fù)返了，這應(yīng)當(dāng)是市場化改革所取得的最大成就之一。這種狀況意味著發(fā)展觀具體內(nèi)容的變化，即追求“物”的增長不再以犧牲“人”的消費(fèi)為代價(jià)。

　　然而，這并不意味著“物發(fā)展觀”已被根本否定。它只是轉(zhuǎn)變了表現(xiàn)形式。它以GDP取代了工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值，成為地方政府直接追求的目標(biāo)；財(cái)政增收成為地方政府工作報(bào)告中與GDP并列的、最引以為自豪的政績。其實(shí)質(zhì)仍是追求經(jīng)濟(jì)增長規(guī)模，仍是對(duì)物的追求，仍是以犧牲環(huán)境、能源和物耗為代價(jià)，去實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)和財(cái)力的增長。因此，事實(shí)上這是新時(shí)期下變異了的“物發(fā)展觀”。

　　(二)“轉(zhuǎn)型財(cái)政制度”的問題

　　相應(yīng)地，同期的財(cái)政制度也處于轉(zhuǎn)型狀態(tài)中，未完成根本變革。這表現(xiàn)在：一是政府收入仍由政府決定。盡管財(cái)政除了國營企業(yè)外，其收入還取自其他多種經(jīng)濟(jì)成分和私人，即財(cái)政已經(jīng)不再是政府從企業(yè)集中自己財(cái)力的行為了，但社會(huì)公眾和企業(yè)仍無力約束政府的收入行為，地方政府為追求政績的亂收稅和亂收費(fèi)行為，不同程度存在。二是政府支出仍由政府支配。社會(huì)難以形成強(qiáng)大壓力，以阻止政府將支出用于政績工程等，以迫使政府支出必須重視“三農(nóng)”、弱勢群體等的需要。三是政府仍然支配和決定政府預(yù)算。加上預(yù)算外乃至制度外的存在，社會(huì)公眾更是無力控制政府財(cái)力的取得與使用。四是現(xiàn)行“分稅制”體制離規(guī)范模式還有較大差距，市場尚不具備約束和規(guī)范地方政府行為的能力，財(cái)政體制分權(quán)易導(dǎo)致地方政府間的惡性競爭。

　　可見，盡管財(cái)政制度已發(fā)生了巨大變化，但根本的“國家性”沒有受到否定。目前存在的“轉(zhuǎn)型”財(cái)政制度，其實(shí)質(zhì)仍是“國家財(cái)政制度”。它為“物發(fā)展觀”繼續(xù)存在提供了關(guān)鍵條件：

　　1.“政府缺位型發(fā)展觀”

　　在“轉(zhuǎn)型財(cái)政制度”下，財(cái)力仍歸政府自己支配，政府支出結(jié)果如何，地方政府及其官員仍然是既無須承擔(dān)責(zé)任，更談不上法律的懲戒與制裁。于是，政府財(cái)力的投向，必然以是否能夠獲得政績和樹立形象為標(biāo)準(zhǔn)。大手筆的投資，豪華氣派的建筑物，優(yōu)美的市容市貌……都在無聲地宣揚(yáng)當(dāng)?shù)卣恼兣c形象；反之，財(cái)力投到教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等領(lǐng)域，則難以在短期內(nèi)產(chǎn)生立竿見影的政績效果。既然從“政”，官員們就成為“政”績的人格化，必須追逐政績以樹立形象，這是制度性弊端，是包括財(cái)政在內(nèi)的制度使然。

　　具體到政府支出上，一方面，地方政府財(cái)力大量用于政績工程和形象項(xiàng)目，這些政府投入大體上不僅沒能造福一方，反而會(huì)損害社會(huì)公眾的根本利益和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的正常發(fā)展。另一方面，地方政府的教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、環(huán)保等支出則嚴(yán)重不足，看病難、上學(xué)難、住房難、社保難、三農(nóng)難、環(huán)保難等社會(huì)問題突出，盡管各級(jí)地方政府都一直表態(tài)要增加這些支出，但至今未能有效解決。

　　正因如此，盡管10余年來，中國財(cái)政收入一直處于高速增長狀態(tài)，增收規(guī)模大幅攀升，政府財(cái)力有了很大增強(qiáng)。2006年國家財(cái)政收入逼近4萬億元，為財(cái)政收入起飛開始之年即1994年的近8倍。盡管這樣，仍然沒有哪級(jí)地方政府聲稱自己的財(cái)力夠用了，貧窮地區(qū)如此，富裕地區(qū)也如此；財(cái)政年增收數(shù)百億元時(shí)如此，年增收高達(dá)7000余億元時(shí)亦如此。

　　“物發(fā)展觀”所產(chǎn)生的問題，是政府沒有盡到應(yīng)有責(zé)任的結(jié)果。它是目前社會(huì)矛盾突出的重要原因。

　　2.“財(cái)政收入政績化發(fā)展觀”

　　迄今為止，社會(huì)各界對(duì)于地方政府一味追求財(cái)政收入，沒有給予應(yīng)有的批評(píng)和抵制，而只關(guān)注地方政府對(duì)于GDP的追求，這令人難以理解。其實(shí)，以財(cái)政收入為政績，比GDP危害更大：

　　(1)迫使各級(jí)地方政府全力增收，出現(xiàn)了財(cái)政年增收規(guī)模急劇擴(kuò)大的狀態(tài)。財(cái)政比上年增收規(guī)模，2002年為2517.60億元，2003年 2811.61億元，2004年4681.22億元，噸005年5231.51億元，2006年7715.64億元，③并且這個(gè)勢頭還強(qiáng)勁地保持著。相應(yīng)地，財(cái)政收入占GDP比重也不斷上升，從1995年的10.7%，上升到2004年19.3%、2005年19.9%、2006年21.1%，④10余年間提高了10多個(gè)百分點(diǎn)，近乎一年提高一個(gè)百分點(diǎn)。但這還只是預(yù)算內(nèi)的增收狀況，對(duì)于各級(jí)地方政府掌握的預(yù)算外和基金，其規(guī)模和增長幅度有多大，難以準(zhǔn)確估量，但其增收規(guī)模和幅度超過預(yù)算內(nèi)，則是完全可能的。

(2)直接導(dǎo)致“探頭稅”和“留尾稅”現(xiàn)象。所謂“探頭稅”，就是稅收上“寅吃卯糧”。盡管當(dāng)年稅收依法已經(jīng)收完，但還沒有完成財(cái)政收入計(jì)劃，為了保證財(cái)政增收任務(wù)的完成，預(yù)收了下一年度的稅收。所謂“留尾稅”，就是稅收上“預(yù)留家底”，就是將本年度依法應(yīng)收的稅款，留到下年度去收。“留尾稅”現(xiàn)象是“財(cái)政收入政績化”命題的反證，仍然是服務(wù)于政績最大化的。”

　　(3)直接導(dǎo)致虛報(bào)財(cái)政收入的現(xiàn)象。虛假財(cái)政收入的后果，遠(yuǎn)比虛假GDP嚴(yán)重。GDP的高低，更多的是一個(gè)象征性字符，但并不影響當(dāng)?shù)氐纳a(chǎn)和生活。而虛報(bào)財(cái)政收入，卻人為地拔高了本級(jí)財(cái)政的規(guī)模，則一方面可能安排了力不從心的支出項(xiàng)目，另一方面可能減少來自上級(jí)的轉(zhuǎn)移支付數(shù)額，由此形成的實(shí)際財(cái)力缺口，最后只能以拖欠工資和工程款等方式，轉(zhuǎn)嫁到轄區(qū)民眾和企業(yè)身上，危害了改革、發(fā)展與穩(wěn)定。

　　(4)引起政府稅費(fèi)行為的無序。亂收稅、亂收費(fèi)的直接受害者，是社會(huì)的中低階層和弱勢群體。稅費(fèi)課征狀態(tài)之所以“無序”，是以被課征者無力抵制為前提的。

　　李嘉圖曾有過被概括為“稅收邪惡論”的分析，即政府收入作為原本可以用于市場的社會(huì)資源，地方政府取之是對(duì)市場的危害；只是由于財(cái)政收入轉(zhuǎn)化為財(cái)政支出，為市場提供了公共服務(wù)，“功過相抵”才可能避免這一危害。然而，“物發(fā)展觀”驅(qū)使地方政府全力膨脹收入，一旦超過市場的負(fù)擔(dān)能力，政府就對(duì)市場形成了凈危害。經(jīng)濟(jì),政策探討-[飛諾網(wǎng)FENO.CN]
3.“政府失控型發(fā)展觀”

　　財(cái)政體制的市場型分權(quán)，使得地方各級(jí)政府獲得了很大的自主權(quán)和財(cái)力。如何為本級(jí)政府獲取盡可能多的財(cái)力，就成為是否能夠?qū)崿F(xiàn)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)高速增長的關(guān)鍵因素。在政績目標(biāo)驅(qū)動(dòng)下，出現(xiàn)了地方各級(jí)政府競相追逐GDP和財(cái)政收入的局面。這是我國GDP高速增長和財(cái)政急劇增收的根本動(dòng)因，其結(jié)果是地方政府依循理性開展的活動(dòng)，卻導(dǎo)致了政府內(nèi)部活動(dòng)秩序的紊亂，進(jìn)而導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)社會(huì)和分配等秩序的紊亂。

　　其典型表現(xiàn)是房價(jià)失控。面對(duì)急速上竄的房價(jià)，中央政府全力調(diào)控，要求相關(guān)部委和地方政府切實(shí)負(fù)起穩(wěn)定房價(jià)的責(zé)任，并將其提到政治高度，建立政府負(fù)責(zé)制等。但幾年過去了，效果并不明顯。葉中原因眾說紛紜，但有一點(diǎn)是肯定的，壓低房價(jià)與地方政府的利益是背道而馳的。在目前的稅費(fèi)制度和財(cái)政體制下，地方政府大體上“吃飯”靠預(yù)算內(nèi)收入，而“建設(shè)”則主要靠預(yù)算外和政府性基金收入。在政府性基金收入中，又以土地出讓收人為最主要來源，它在有些地方的政府性基金收入中占了絕大部分，超過乃至成倍超過一般預(yù)算收入。2006年，政府一般預(yù)算收入只增長了二成四，而土地出讓收入則增長了三成，超出一般預(yù)算增幅5個(gè)多百分點(diǎn)。換言之，土地出讓收入直接關(guān)系到當(dāng)?shù)氐?ldquo;建設(shè)”能否高速發(fā)展的問題。地價(jià)漲，房價(jià)也漲，地方政府的收入也漲，“政績”也漲。地方政府成為房價(jià)漲的最重要收益者之一。在這種利益格局下，即使是中央政府下大決心要壓低房價(jià)，各地房價(jià)也難以實(shí)質(zhì)性下降。

　　現(xiàn)實(shí)狀況表明，凡地方政府所真正關(guān)注和追求的，是能夠高速膨脹的，如GDP、政府收入、政績工程、形象項(xiàng)目等；凡地方政府實(shí)際上漠視的，就難以解決，或者解決起來財(cái)力困難重重，如上學(xué)難、看病難、住房難、社保難、三農(nóng)難、弱勢群體難、環(huán)保難等。

　　眾所周知，市場經(jīng)濟(jì)下存在著“看不見”和“看得見”兩只手，前者是市場之手，后者則是政府之手。這作為一般原理已寫入經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書，但在目前中國，卻有一些異化。“看得見”之手是政府的，“看不見”之手也是政府在操縱的。政府能夠支配和決定市場與資本的行為，市場活動(dòng)就不能不是無序和失控的，諸如房價(jià)的上漲，就是地方政府調(diào)控引起市場失控的典型例子。其他還有自然壟斷行業(yè)的高價(jià)格、高收入、高報(bào)酬、高待遇、豪華大樓等諸如此類的現(xiàn)象，從根本上看，是由于政府內(nèi)部關(guān)系不協(xié)調(diào)產(chǎn)生的，也是政府失控的重要表現(xiàn)。這些都根源于“物發(fā)展觀”。

　　4.“政府揮霍型發(fā)展觀”

　　地方政府既可以全力膨脹收入，也可以任意安排支出，其結(jié)果只能是政府支出的低效浪費(fèi)和揮霍：

　　(1)政府一般預(yù)算的“行政支出”表現(xiàn)為，1994年該項(xiàng)支出僅729.43億元，2004年攀升到4059.91億元，10年間增長了4.57倍，年均遞增18.73%。它大大超過同期財(cái)政總支出增長3.92倍，年均遞增17.27%的速度。

　　然而，除此之外，政府實(shí)際用于行政管理方面的財(cái)力至少包括四部分：一是分散于一般預(yù)算的其它支出項(xiàng)目內(nèi)的行政經(jīng)費(fèi)。二是一般預(yù)算的各部門事業(yè)費(fèi)，其中許多實(shí)際上是行政性支出。這兩項(xiàng)，或者由于統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和資料缺乏的緣故，或者由于難以與正常的事業(yè)費(fèi)相區(qū)分，是無法具體統(tǒng)計(jì)的，但數(shù)額巨大則是確定無疑的。三是預(yù)算外用于行政事業(yè)管理方面的支出，它是預(yù)算外的最大支出項(xiàng)目，2002年以前它大于一般預(yù)算的行政支出規(guī)模。到2002年，預(yù)算外該項(xiàng)支出仍為2655.00億元，相當(dāng)于一般預(yù)算該項(xiàng)支出2979.42億元的89%。四是預(yù)算外支出的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)自籌、統(tǒng)籌支出”等項(xiàng)目，也有相當(dāng)份額是用于行政性質(zhì)的。所有這些都表明，盡管一般預(yù)算的“行政支出”項(xiàng)目的惡性膨脹已令人觸目驚心，但它還遠(yuǎn)不足以反映整個(gè)政府行政費(fèi)用的失控程度。

　　(2)政府一般預(yù)算支出的過度膨脹。2006年一般預(yù)算支出達(dá)40213.16億元，比1994年的5792.62億元，增長了6.94倍，年均遞增17.52%。并且越到近年，一般預(yù)算支出增長勢頭越猛。它比上年增長的規(guī)模和幅度，2004、2005、2006年分別達(dá)到3836.94億元、 5221.23億元、6505.04億元和15.57%、18.33%、19.30%。增收規(guī)模一年大過一年，增長幅度一年高于一年。

　　然而，一個(gè)奇怪的現(xiàn)象是，一方面是財(cái)政規(guī)模在急劇增長，另一方面各級(jí)地方政府卻表示財(cái)政緊張，基層政府更是困難到幾乎難以為繼，費(fèi)改稅甚至也曾因此而困難重重。這里面固然有財(cái)政體制不合理因素的影響，但財(cái)政支出的低效浪費(fèi)則是關(guān)鍵原因。行政支出失控，其他財(cái)政支出也好不到哪去，因?yàn)樗械恼?cái)力都處于同樣的機(jī)制和制度下。能夠獨(dú)立支配又缺乏嚴(yán)格有效監(jiān)督的經(jīng)費(fèi)，不用白不用，想怎么用就怎么用，于是，在眾多政府機(jī)構(gòu)及其官員的揮霍下，再多的資金也是不夠開支的。

　　上述這些現(xiàn)象，根本不適應(yīng)科學(xué)發(fā)展的需要。而所有這些，都是以“轉(zhuǎn)型財(cái)政制度”為依托的“物發(fā)展觀”的具體變異形態(tài)。

　　三、財(cái)政公共化與“發(fā)展觀”本來面目的恢復(fù)

　　科學(xué)發(fā)展觀與當(dāng)前中國的重大政策安排相適應(yīng)，必須得到真正貫徹實(shí)行。但它只有采取治本之策，在財(cái)政制度從“轉(zhuǎn)型”完全過渡到“公共型”，即“公共財(cái)政制度”真正建立起來之時(shí)，才能從根本解決問題。

　　(一)科學(xué)發(fā)展觀對(duì)財(cái)政制度的公共化要求

　　“公共財(cái)政”的精髓和要義，就在于它是社會(huì)公眾的財(cái)政。公共財(cái)政盡管是政府的收支活動(dòng)，但決定權(quán)卻屬于社會(huì)公眾，收入必須以人民代表大會(huì)批準(zhǔn)的稅費(fèi)法律為依據(jù)，支出必須按人民代表大會(huì)通過的預(yù)算執(zhí)行。這就清晰地體現(xiàn)了社會(huì)公眾是“主人”，而政府只是“管家”的關(guān)系，即這是“主人”將自己的錢交給“管家”，讓“管家”替自己去辦事。在這里，“管家”不能未經(jīng)“主人”的批準(zhǔn)，就攫取“主人”的錢財(cái)，和舉辦“主人”不需要的事項(xiàng)，更不能揮霍“主人”錢財(cái)。這種集眾人之財(cái)，假政府之手，辦眾人主事的財(cái)政，才是“公共”財(cái)政，也是市場經(jīng)濟(jì)下的財(cái)政制度之所以被稱為“公共”財(cái)政的根本原因。因此，公共財(cái)政制度與國家財(cái)政制度的根本區(qū)別，就在于財(cái)政的決定權(quán)是歸社會(huì)公眾，還是歸國家或政府。歸社會(huì)公眾者即為“公共”財(cái)政，歸國家或政府者即為“國家”財(cái)政。這一區(qū)別，對(duì)于國家或政府的發(fā)展觀有著決定性意義。

　　國家財(cái)政制度之所以保證了“物發(fā)展觀”，就在于財(cái)政活動(dòng)是由政府決定的，政府能夠按照自己的意志去使用財(cái)政資金。這是政府在用自己的資金去“為人民服務(wù)”；其實(shí)質(zhì)是一種“恩賜”。“民”有哪些服務(wù)需要滿足，能滿足到什么程度，由“官”決定。但“官”畢竟是“官”，即使努力去為“民”服務(wù)，也難以準(zhǔn)確把握無數(shù)社會(huì)公眾錯(cuò)綜復(fù)雜的公共需要。

　　公共財(cái)政制度之所以能夠否定“物發(fā)展觀”，就在于其財(cái)政活動(dòng)是由社會(huì)公眾決定的，政府只是在按照社會(huì)公眾的意愿去安排支出。此時(shí)的“為人民服務(wù) ”，是人民用自己的錢，假政府之手，在為自己服務(wù)。“民”自己需要什么，需要到什么程度，自己知道，自己決定，“官”只是尊奉自己的意愿，去取得收入，去安排支出。當(dāng)然，財(cái)政決定是通過公共選擇程序來作出的，盡管具體的公共選擇制度總是存在這樣那樣的缺陷，但畢竟是“民”自己的行為。因此，這樣安排的政府活動(dòng)，是貼近“為人民服務(wù)”宗旨的。這就沒有了以社會(huì)公眾利益的犧牲為代價(jià)，違背社會(huì)公眾意愿的“物發(fā)展觀”的立身之地。所以，只有實(shí)現(xiàn)了從國家財(cái)政制度向公共財(cái)政制度的真正轉(zhuǎn)變，從談得上從傳統(tǒng)的發(fā)展觀向著科學(xué)發(fā)展觀的根本轉(zhuǎn)變。

　　(二)公共財(cái)政制度對(duì)非科學(xué)發(fā)展的抑制

　　上述違背科學(xué)發(fā)展觀的基本問題，隨著市場化改革和公共化改革的深入，隨著公共財(cái)政制度的逐步健全和真正建立，將得到有效的抑制和根本的改觀：

　　1.對(duì)現(xiàn)行政績指標(biāo)的根本否定

　　公共財(cái)政將有效抑制政府官員追求GDP的沖動(dòng)，這不僅在于政府財(cái)力使用受到很大的限制，還在于政府活動(dòng)不是由政府自己決定，而是由社會(huì)公眾通過政府預(yù)算來安排和決定的。為此，能否實(shí)現(xiàn)GDP的高速增長，很大程度上責(zé)任不在政府及其首腦，從而大大緩解了追求GDP的動(dòng)力與壓力。

　　公共財(cái)政也將抑制政府強(qiáng)烈增收的沖動(dòng)。公共財(cái)政解除了政府隨意課征的能力，政府收入規(guī)模多大也不是由政府決定的，從而也解除了套在各級(jí)地方政府及其官員頭上的增收“緊箍咒”。

　　2.對(duì)亂收費(fèi)亂收稅的有效約束

　　盡管中央政府已經(jīng)對(duì)亂收費(fèi)、亂收稅現(xiàn)象采取了多種措施整治，不斷強(qiáng)調(diào)必須依法課稅，也取得了一定成效，但還未根治。

　　政府狀況的“亂”，只能依靠公共財(cái)政從根本上加以克服：(1)此時(shí)政府必須并且只能依法課稅收費(fèi)，而不允許政府按照自身確定的稅收計(jì)劃和收費(fèi)計(jì)劃課征，更不允許某些部門、地區(qū)、單位甚至個(gè)人巧立名目，隨心所欲地向老百姓課征；(2)稅費(fèi)的課征基本上必須按照人代會(huì)的相關(guān)立法來進(jìn)行，而不能長期依據(jù)政府自行頒布的法規(guī)課征；(3)中低階層和弱勢群體構(gòu)成了社會(huì)公眾的大部分，能夠強(qiáng)有力地影響人民代表大會(huì)的立法，能夠以法律授權(quán)方式顯示自己的力量與意愿；(4)依靠法律的嚴(yán)肅性、規(guī)范性和權(quán)威性，而不是依靠政府自己制訂的制度和頒布的紅頭文件，去約束和規(guī)范政府及其官員行為，稅費(fèi)課征上的“亂”象也就自然消失。

　　3.對(duì)政府支出嚴(yán)重低效浪費(fèi)的克服

　　政府支出的低效浪費(fèi)揮霍，對(duì)市場來說是無異于犯罪。一個(gè)人如果能夠源源不斷地從別人處支取經(jīng)費(fèi)，能夠隨意使用而不受約束與限制，最終結(jié)果易導(dǎo)致?lián)]霍無度和低效浪費(fèi)。

　　公共財(cái)政否定了地方政府隨意課征和使用錢財(cái)?shù)哪芰?，也就從根本上克服了這些癥狀：(1)此時(shí)財(cái)政收入必須獲得納稅人的根本授權(quán)，即納稅人支付給政府的資金是有限度的；(2)納稅人將自己的資金支付給政府是有條件的，即這些資金只能用于為納稅人服務(wù)，而不是給政府去搞政績、擺闊氣、裝門面的； (3)納稅人要求政府必須節(jié)約使用每一筆錢，而不允許浪費(fèi)，更不用說肆意揮霍了；(4)通過政府預(yù)算草案的提交、審議、執(zhí)行、審計(jì)和決算等一系列程序，通過相關(guān)的輿論監(jiān)督，納稅人就將自己的意志貫徹到具體的法律制度程序中，在每一個(gè)支出環(huán)節(jié)都約束和監(jiān)督了政府及其官員的行為。在這種強(qiáng)有力的外部約束和監(jiān)督下，政府支出是不能不比非公共財(cái)政時(shí)遠(yuǎn)為高效和節(jié)儉的，從而相應(yīng)約束與限制了“物發(fā)展觀”的泛濫。

　　4.政府支出結(jié)構(gòu)逐步合理化

　　當(dāng)政府財(cái)力由社會(huì)公眾決定之時(shí)，即使官員們想投資政績工程和形象項(xiàng)目，其財(cái)力將被掐斷，變得心有余而力不足了。相反，解決群眾生產(chǎn)生活最為迫切問題的支出，關(guān)乎到群眾切身利益的事項(xiàng)，即使政府缺乏積極性也會(huì)被安排。

　　政府當(dāng)然還要投資于各種工程和項(xiàng)目，但一定是社會(huì)公眾需要的。由此形成的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，一定是“想群眾之所想、急群眾之所急”的，是“為民執(zhí)政”和“以人為本”的。政府財(cái)力的使用，就成為政府奉行科學(xué)發(fā)展觀的堅(jiān)實(shí)財(cái)力基礎(chǔ)。

　　5.社會(huì)公平問題真正得到重視

　　如果社會(huì)公眾能夠決定政府收支，貧困階層和弱勢群體就能夠發(fā)出自己應(yīng)有的聲音，并行使自己應(yīng)有的權(quán)力，地方政府及其官員就不能對(duì)社會(huì)貧困階層和弱勢群體漠不關(guān)心，就不能制訂和執(zhí)行具有“馬太效應(yīng)”即“富者越富、貧者越貧”的財(cái)稅制度與政策。它就必須將主要的財(cái)政負(fù)擔(dān)加在富裕階層身上，而對(duì)貧困階層則給予應(yīng)有的財(cái)力支持；就必須注重經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間、城市與鄉(xiāng)村之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，等等，從而大大緩解社會(huì)矛盾。

　　綜上所述，要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的“全面、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展”，政府行為的端正是第一位的。確立公共財(cái)政制度對(duì)發(fā)展觀的關(guān)鍵作用，恰好就是約束和規(guī)范了政府收支行為，促使整個(gè)政府行為的正?；Ｓ谑?，不僅政府自身活動(dòng)不違背科學(xué)發(fā)展的要求，而且還能正確發(fā)揮自己的再分配作用，努力協(xié)調(diào)好經(jīng)濟(jì)社會(huì)各方面活動(dòng)，履行好自己的公共服務(wù)職責(zé)。只有這樣，才談得上整個(gè)國家都轉(zhuǎn)移到科學(xué)發(fā)展的軌道上來，從而有利于全面實(shí)施與落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀。