論政府預(yù)算的法治性
【關(guān)鍵詞】政府預(yù)算；法治性；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)
【正文】
政府預(yù)算,過(guò)去通常稱為國(guó)家預(yù)算。[1]法治性是政府預(yù)算活的靈魂,是政府預(yù)算的精髓和要意所在。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從根本上決定了政府預(yù)算所具有的法治性內(nèi)容。在市場(chǎng)取向的經(jīng)濟(jì)改革中,必須嚴(yán)肅政府預(yù)算的法治性,并用以約束政府的財(cái)政活動(dòng)。至今為止,我國(guó)政府預(yù)算盡管具有法治形式,但并無(wú)實(shí)質(zhì)內(nèi)容,有法不依導(dǎo)致了我國(guó)財(cái)政工作的極度紊亂狀態(tài)。它嚴(yán)重地危害著我國(guó)財(cái)政的正常運(yùn)行,如任其發(fā)展還可能毀掉我國(guó)的改革大業(yè)。因此,認(rèn)清政府預(yù)算的法治性質(zhì),并遵循其要求改革我國(guó)的政府預(yù)算制度,是有著重大現(xiàn)實(shí)意義的。否則,不管人們采用怎么樣的努力,要解脫我國(guó)財(cái)政于目前的極度困難狀況之中是不可能的。本文將對(duì)此問(wèn)題給出自己的分析和看法。
一、“計(jì)劃”僅是政府預(yù)算的關(guān)鍵形式
我國(guó)關(guān)于政府預(yù)算有代表性的看法主要有:一認(rèn)為政府預(yù)算就是“國(guó)家制定的年度財(cái)政收支計(jì)劃”[2]。這是認(rèn)為政府預(yù)算就是“財(cái)政計(jì)劃”;一認(rèn)為政府預(yù)算“是國(guó)家實(shí)現(xiàn)其職能的基本分配手段,是有計(jì)劃地籌集、供應(yīng)資金,制約經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)與比例、速度,滿足社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)需要的重要工具,反映著主要的財(cái)政分配關(guān)系。從計(jì)劃管理財(cái)政收支角度看,國(guó)家預(yù)算就是國(guó)家的基本財(cái)政計(jì)劃,其收支是國(guó)民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃的重要組成部分。 ”[3]這是認(rèn)為政府預(yù)算既是“財(cái)政計(jì)劃”又是“分配關(guān)系”。兩類看法都認(rèn)為政府預(yù)算是政府收支計(jì)劃,但它們的分歧在于:政府預(yù)算除了“財(cái)政計(jì)劃”之外, 是否還是一種“經(jīng)濟(jì)關(guān)系”?前者的答案是否定的,而后者則是肯定的。
認(rèn)為政府預(yù)算僅是財(cái)政計(jì)劃的看法有著充分的歷史和現(xiàn)實(shí)依據(jù)。從歷史看是封建君主被迫編制年度財(cái)政收支計(jì)劃,從現(xiàn)實(shí)看則是近現(xiàn)代政府每年都編制、執(zhí)行和審核財(cái)政收支計(jì)劃,而形成了一種新財(cái)政范疇。英語(yǔ)稱該范疇為“Public (Government) Budget”。其中Budget表示如何使用并籌集相應(yīng)錢款的計(jì)劃,冠之以Public或Government,即表示政府財(cái)政計(jì)劃。該詞中譯為“政府預(yù)算”,取中文“預(yù)算”一詞的預(yù)先計(jì)算與安排控制未來(lái)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的財(cái)務(wù)計(jì)劃之意;加上“國(guó)家”一詞,就是表示財(cái)政計(jì)劃。這就鮮明地概括了該范疇的計(jì)劃性特征。可見(jiàn),將政府預(yù)算定義為財(cái)政收支計(jì)劃是有其正確性的。但如進(jìn)一步考查則可看出,僅從計(jì)劃角度是難以正確概括和把握政府預(yù)算的性質(zhì)與內(nèi)容的。
財(cái)政作為國(guó)家或政府的分配活動(dòng),其收支規(guī)模是巨大的,因而總需要依靠某種計(jì)劃來(lái)安排和規(guī)范。完全沒(méi)有計(jì)劃而放任自流的財(cái)政活動(dòng)是不可思議的,即使是自然經(jīng)濟(jì)時(shí)期的財(cái)政也如此。
平頭老百姓居家過(guò)日子尚且需要某種計(jì)劃,更何況君臨天下的君主呢?我國(guó)古代早已存在財(cái)政計(jì)劃現(xiàn)象,人們還由此得出政府預(yù)算不遲于周朝就已出現(xiàn)的結(jié)論。[4]可見(jiàn),財(cái)政活動(dòng)與財(cái)政計(jì)劃總是不同程度地相共存的。但由此得出政府預(yù)算早已產(chǎn)生的結(jié)論則有失偏頗,因?yàn)槟菍?shí)際上是將政府預(yù)算等同于財(cái)政了。這無(wú)異于取消政府預(yù)算范疇。
為此,存在著不同觀點(diǎn)是自然的。“在資本主義社會(huì)以前的階級(jí)社會(huì),統(tǒng)治者個(gè)人的財(cái)務(wù)收支活動(dòng)和國(guó)家財(cái)政的收支活動(dòng)很難嚴(yán)格地區(qū)分。因此,不可能有完整、系統(tǒng)的國(guó)家財(cái)政管理制度。另外,在商品貨幣關(guān)系尚不發(fā)達(dá)的國(guó)家財(cái)政分配中,不可能有事先進(jìn)行詳細(xì)的收入和支出的計(jì)算,在組織收入和支出的工作方面,也不可能有一定的程序和手續(xù),而且封建統(tǒng)治階級(jí)國(guó)家的各級(jí)機(jī)構(gòu)在財(cái)政活動(dòng)上所處的地位也是不明確的。因此,當(dāng)時(shí)尚未形成政府預(yù)算制度,即使有些個(gè)別的預(yù)計(jì)收支,也不能叫做國(guó)家預(yù)算。”[5]在這里,除了收支計(jì)劃外,諸如完整系統(tǒng)的財(cái)政管理制度、事先的詳細(xì)計(jì)算、一定的程序和手續(xù)以及確定國(guó)家各級(jí)機(jī)構(gòu)的財(cái)政地位等,都被認(rèn)為是政府預(yù)算必不可少的內(nèi)容。
筆者認(rèn)為這一看法是正確的,“計(jì)劃”僅是政府預(yù)算的關(guān)鍵形式,但不反映其典型內(nèi)容和根本性質(zhì)?！ ?br/>
二、法治性是政府預(yù)算的根本特性
正是由于“計(jì)劃”僅是政府預(yù)算的形式,所以人們?cè)诙x“政府預(yù)算”概念時(shí),往往還要對(duì)其內(nèi)容加以說(shuō)明。對(duì)此,我國(guó)財(cái)政理論強(qiáng)調(diào)政府預(yù)算的經(jīng)濟(jì)性,而西方財(cái)政理論強(qiáng)調(diào)政府預(yù)算的法治性。
政府預(yù)算最初產(chǎn)生于封建社會(huì)末期的西歐,它伴隨著資本主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)在西歐的產(chǎn)生、確立和發(fā)展而逐步形成并鞏固下來(lái)。計(jì)劃是政府預(yù)算直觀的和鮮明的表現(xiàn)形式,全面、系統(tǒng)和完整的計(jì)劃,是這一財(cái)政范疇的重要特征。到了社會(huì)主義社會(huì),由于政府預(yù)算這一特征與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的根本特征相一致,使得此時(shí)的政府預(yù)算不僅沒(méi)被否定,反而被充分利用了。即不僅其計(jì)劃形式被繼承,而且其計(jì)劃作用還被發(fā)揚(yáng)光大。它不僅繼續(xù)是政府安排自身收支的計(jì)劃手段,而且還是國(guó)家以指令性計(jì)劃直接配置社會(huì)資源的財(cái)務(wù)手段,從而具有了直接作用于經(jīng)濟(jì)的“經(jīng)濟(jì)性”。
但經(jīng)濟(jì)性難以正確把握政府預(yù)算的內(nèi)容和實(shí)質(zhì)。任何財(cái)政活動(dòng)都體現(xiàn)為是一種分配關(guān)系,都不同程度地作用于經(jīng)濟(jì)活動(dòng),只不過(guò)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期政府預(yù)算對(duì)于經(jīng)濟(jì)的作用極為突出和醒目罷了!這樣,以經(jīng)濟(jì)性來(lái)界定政府預(yù)算的內(nèi)容和實(shí)質(zhì),仍然是不完整和不嚴(yán)密的。
在西方財(cái)政學(xué)中,政府預(yù)算通常定義為政府編制的財(cái)政年度的財(cái)政年度收支計(jì)劃。“預(yù)算在英國(guó)每年由財(cái)政大臣提交給議會(huì),或在美國(guó)由總統(tǒng)提交給國(guó)會(huì),它包含著一攬子公共支出計(jì)劃及下一年度的稅收立法。”[6]
西方的政府預(yù)算具有以下性質(zhì)和內(nèi)容:(1)計(jì)劃性。作為政府的基本財(cái)政計(jì)劃,政府預(yù)算依據(jù)政府的施政方針編制,財(cái)政收支必須由預(yù)算安排并遵照?qǐng)?zhí)行,不得超越和違背計(jì)劃行事;(2)法律性。政府預(yù)算通過(guò)相應(yīng)的法律程序確立,既受到法律的約束和限制,其本身又是國(guó)家法律的組成部分,具有法律的權(quán)威性。違反政府預(yù)算是違法行為,將受到法律的追究和制裁;(3)歸一性。除某些特殊款項(xiàng),所有的財(cái)政收支都必須納入政府預(yù)算,以確保社會(huì)公眾和議會(huì)對(duì)政府及其財(cái)政活動(dòng)的約束與監(jiān)督。而那些特殊款項(xiàng)也必須由議會(huì)的法律授權(quán)才行,否則也將是違法的;(4)政治程序性。政府預(yù)算的審議和批準(zhǔn)權(quán)限屬于立法機(jī)構(gòu),它通過(guò)一系列嚴(yán)格的政治程序來(lái)完成。即政府預(yù)算從草案提出、通過(guò)、執(zhí)行、調(diào)整到?jīng)Q算的全過(guò)程,都在既定的政治程序監(jiān)督和約束下進(jìn)行,要改變?cè)摮绦蛑挥邢雀淖円延械姆蓷l文;(5)公開(kāi)性。政府預(yù)算應(yīng)成為公開(kāi)的文件,其內(nèi)容應(yīng)能被全社會(huì)所了解,除少數(shù)機(jī)密外,其數(shù)據(jù)都應(yīng)向社會(huì)公布,而不是少數(shù)人隨心所欲的私下活動(dòng)。
上述性質(zhì)可用“法治性”來(lái)歸納,其中即使是計(jì)劃性,實(shí)質(zhì)上也具有法治性內(nèi)容。因?yàn)轭A(yù)算計(jì)劃的制訂和執(zhí)行過(guò)程,本身也就是法律的制訂和執(zhí)行過(guò)程。以往任何財(cái)政范疇都不具有法治性,[7]所以法治性是政府預(yù)算的基本內(nèi)容,是政府預(yù)算區(qū)別于以往任何財(cái)政范疇的根本性質(zhì)?！ ?br/>
三、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)從根本上決定了政府預(yù)算的法治性
上述分析表明,對(duì)于政府預(yù)算的性質(zhì)和內(nèi)容,中西雙方存在著是經(jīng)濟(jì)性還是法治性的認(rèn)識(shí)差異。這是由各自的經(jīng)濟(jì)體制所根本決定的。
計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下,企業(yè)和個(gè)人的獨(dú)立自主權(quán)被否定,整個(gè)社會(huì)以國(guó)家為中心形成單一的大企業(yè),以財(cái)政為中心形成單一的大企業(yè)財(cái)務(wù),財(cái)政直接集中了整個(gè)社會(huì)幾乎所有的純收入,從而對(duì)全社會(huì)的資源進(jìn)行了直接的計(jì)劃配置,這就很自然地利用了政府預(yù)算這一計(jì)劃形式,決定了當(dāng)時(shí)的政府預(yù)算具有“經(jīng)濟(jì)性”內(nèi)容。
市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下,資本和市場(chǎng)不允許政府利用政府預(yù)算的計(jì)劃形式去直接干預(yù)和決定它們正常的市場(chǎng)活動(dòng)。此時(shí)企業(yè)和個(gè)人是獨(dú)立的市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)主體,政府財(cái)政活動(dòng)不可能深入到企業(yè)財(cái)務(wù)內(nèi)部,也不可能直接替代企業(yè)開(kāi)展具體的資本運(yùn)營(yíng)。這就決定了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府和財(cái)政不能以計(jì)劃手段取代市場(chǎng)手段去進(jìn)行社會(huì)資源的配置。因此, 西方的政府預(yù)算不是國(guó)家從事生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)的計(jì)劃手段,從而不具有“經(jīng)濟(jì)性”。
相反,市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)決定了政府預(yù)算的法治性。
眾所周知,在西方,政府預(yù)算是新興資產(chǎn)階級(jí)褫奪封建君主專制權(quán)力的關(guān)鍵手段之一,它剝奪了封建君主的基本財(cái)政權(quán),通過(guò)資產(chǎn)階級(jí)議會(huì)所確定的預(yù)算計(jì)劃約束和規(guī)定著封建君主的財(cái)政活動(dòng)。此時(shí)在政府預(yù)算制度約束下的財(cái)政與以往財(cái)政的本質(zhì)區(qū)別,是它具有以法律形式確定的社會(huì)公眾與國(guó)家以及國(guó)家政權(quán)內(nèi)部的財(cái)政分權(quán)與制衡內(nèi)容。計(jì)劃本身不是市場(chǎng)的行為,僅有計(jì)劃性,政府預(yù)算并不符合資本和市場(chǎng)要求,甚至是完全否定市場(chǎng)的。所以,法治性才是政府預(yù)算這一新財(cái)政范疇的本質(zhì)性內(nèi)容,即它具有資本和市場(chǎng)通過(guò)議會(huì)約束和限制政府政治權(quán)力的實(shí)質(zhì)。正是依靠政府預(yù)算這一形式,西方國(guó)家完成了從自然經(jīng)濟(jì)的家計(jì)財(cái)政向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政的轉(zhuǎn)化。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下,社會(huì)主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)由無(wú)數(shù)獨(dú)立的私人資本在市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)下展開(kāi),政府活動(dòng)必須符合私人資本的要求并反映其愿望。為此,社會(huì)必須找到一整套方法, 并建立起有效的監(jiān)督制度和制約機(jī)制,去直接保證作為私人資本總代表的政府不損害市場(chǎng)的有效運(yùn)行,不侵犯私人資本的根本利益。這只有依靠法律手段才能做到。政府預(yù)算這一制度,正是依靠其法治性,先是對(duì)封建君主,以后是對(duì)資產(chǎn)階級(jí)政府的財(cái)政權(quán)進(jìn)行了根本的限制與監(jiān)督,成為資本和市場(chǎng)根本約束政府行為的關(guān)鍵性手段。這樣,只要有資本和市場(chǎng)的存在,就必然要求著具有法治形式和內(nèi)容的政府預(yù)算?？梢?jiàn),西方政府預(yù)算的法治性內(nèi)容,是由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所根本決定的。
我國(guó)在繼承西方政府預(yù)算的計(jì)劃形式的同時(shí),也繼承了其法治形式,即同樣采用了政府提出預(yù)算草案,人代會(huì)審議批準(zhǔn)通過(guò),政府預(yù)算具有法律地位,各級(jí)人大會(huì)及全體人民監(jiān)督政府執(zhí)行政府預(yù)算等形式。但又對(duì)政府預(yù)算這一形式進(jìn)行了根本改造,極大地強(qiáng)化了其計(jì)劃性內(nèi)容而弱化了其法治性內(nèi)容,使得企業(yè)和個(gè)人不可能通過(guò)政府預(yù)算去決定和約束政府及其財(cái)政行為,法治性僅是徒具形式而已。當(dāng)時(shí)的企業(yè)是政府附屬物,個(gè)人又是企業(yè)附屬物,企業(yè)和個(gè)人并不具備限制和控制政府及其財(cái)政行為的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)能力,社會(huì)缺乏以法治方式約束規(guī)范政府行為的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ),決定了當(dāng)時(shí)的政府預(yù)算是不可能具備真正的法治性內(nèi)容的?！ ?br/>
四、法治性是政府預(yù)算的靈魂
隨著市場(chǎng)取向改革的進(jìn)展,我國(guó)政府預(yù)算必將產(chǎn)生的變化是:弱化其經(jīng)濟(jì)性而強(qiáng)化其法治性。這將是有著重大現(xiàn)實(shí)意義的。
在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中,政府和財(cái)政活動(dòng)也將受到資本和市場(chǎng)的根本制約與監(jiān)督。但是,國(guó)家作為凌駕于社會(huì)之上的政權(quán)機(jī)構(gòu),有著自身相對(duì)獨(dú)立的意志,并不都會(huì)自動(dòng)遵循客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的要求行事。相反,實(shí)踐卻一再證明,國(guó)家的具體行為是可以違背經(jīng)濟(jì)進(jìn)程的客觀要求的,國(guó)家的主觀意志在或長(zhǎng)或短時(shí)間內(nèi)是能夠得到強(qiáng)制貫徹執(zhí)行的。否則,諸如 “大躍進(jìn)”之類的荒.唐事就不會(huì)出現(xiàn)于神州大地了。當(dāng)然,誠(chéng)如歷史唯物主義所指出的那樣,違背客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律的現(xiàn)象和行為終究要得到糾正,但這是以經(jīng)濟(jì)進(jìn)程遭到破壞,是以整個(gè)社會(huì)付出極大的“學(xué)費(fèi)”,換句話說(shuō),是為了少數(shù)人的一意孤行而社會(huì)大眾受到極大的懲罰為代價(jià)的。為此,不是依靠代價(jià)慘重的所謂經(jīng)濟(jì)規(guī)律的事后糾正,而是依靠法律手段,從具體的政治運(yùn)行過(guò)程入手,形成一整套有效地決定、制約和監(jiān)督政府活動(dòng)的政治程序及法律制衡機(jī)制,才能真正防止這類慘劇在我國(guó)重演。
而要有效制約與監(jiān)督政府活動(dòng),則制約與監(jiān)督財(cái)政活動(dòng)是關(guān)鍵。“賦稅是喂養(yǎng)政府的娘奶”,[8]財(cái)政是直接聯(lián)系政府與經(jīng)濟(jì)的紐帶。沒(méi)有相應(yīng)的財(cái)政收入,就沒(méi)有政府及其活動(dòng)的存在;控制了財(cái)政收入與支出,就控制了政府的命脈,而具有了從根本上決定和約束政府活動(dòng)的能力。這樣,西方法治性政府預(yù)算的形成,其意義不僅在于對(duì)封建君主的否定,更重要的還在于國(guó)家財(cái)政的根本權(quán)限轉(zhuǎn)移到了社會(huì)大眾手中,使得資本和市場(chǎng)通過(guò)議會(huì)掌握了政府收支的根本決定權(quán)和監(jiān)督權(quán),能夠以政府預(yù)算為手段直接貫徹自身的意志,確保著西方政府必須按照自身的要求行事。這就極大地增強(qiáng)了社會(huì)依靠客觀經(jīng)濟(jì)力量阻止和否定政治權(quán)力主觀一意孤行的能力,從而能夠避免經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中人為因素產(chǎn)生的災(zāi)難性后果。隨著我國(guó)改革的進(jìn)展,資本和市場(chǎng)愈益壯大而逐步成為整個(gè)經(jīng)濟(jì)的決定性力量,這就需要改造現(xiàn)有的政府預(yù)算制度,將實(shí)質(zhì)性內(nèi)容注入其法治形式中,使政府預(yù)算真正成為社會(huì)公眾和市場(chǎng)決定、約束與監(jiān)督政府活動(dòng)的關(guān)鍵手段。
西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)自發(fā)形成于自然經(jīng)濟(jì)母體中,在自我發(fā)展壯大過(guò)程中憑借自身力量取代了自然經(jīng)濟(jì),并由此限制了政府的權(quán)力。我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)人為產(chǎn)生于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)母體中,由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)對(duì)市場(chǎng)因素的巨大否定能力,市場(chǎng)無(wú)力自我發(fā)展壯大而依靠自身力量去取代計(jì)劃經(jīng)濟(jì),更談不上剝奪和限制政府權(quán)力的問(wèn)題了。相反,卻是在政府有意識(shí)的直接作用安排下,依靠政治力量克服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的阻力去建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的。然而,政治權(quán)力是經(jīng)濟(jì)力量的直接對(duì)立物,政府憑借政治權(quán)力的活動(dòng),從直接的意義上看卻是市場(chǎng)的直接否定因素。因此,直接由政府來(lái)建立市場(chǎng)經(jīng)濟(jì),是一個(gè)遠(yuǎn)比自發(fā)形成要困難、復(fù)雜和艱巨的過(guò)程。此時(shí)政府能否正確遵循市場(chǎng)要求去運(yùn)用政治權(quán)力,就成為我國(guó)改革能否順利進(jìn)行并最終獲得成功的關(guān)鍵。但要政府謹(jǐn)慎和正確地運(yùn)用自己的權(quán)力,僅靠政府的自我意識(shí)和自我約束是遠(yuǎn)不夠的。不受制約的權(quán)力將是被濫用的權(quán)力。改革導(dǎo)致了財(cái)政財(cái)力的分散,卻沒(méi)有形成相應(yīng)的約束、規(guī)范和制衡機(jī)制,各級(jí)政府機(jī)構(gòu)和單位之間維護(hù)與擴(kuò)張自身利益的爭(zhēng)奪,導(dǎo)致了我國(guó)財(cái)政行為的嚴(yán)重紊亂,而企業(yè)和社會(huì)則無(wú)力抵制各級(jí)政府的不正當(dāng)財(cái)政行為。而要克服這些問(wèn)題和弊端的唯一可行辦法,只有強(qiáng)化政府預(yù)算的法治性內(nèi)容,而對(duì)政府的財(cái)力運(yùn)作進(jìn)行強(qiáng)有力的法律約束和監(jiān)督,才能糾正政府的不當(dāng)行為,避免政府對(duì)財(cái)力的濫用。這樣,政府預(yù)算的法治性就具有了特殊的重要性。
可見(jiàn),法治性是政府預(yù)算活的靈魂。沒(méi)有法治性,也就沒(méi)有政府預(yù)算,就如自然經(jīng)濟(jì)時(shí)期那樣;僅有法治形式,政府預(yù)算盡管也已存在,但僅是一個(gè)空殼,無(wú)法發(fā)揮應(yīng)有的作用,就如計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期那樣。只有兼?zhèn)浞ㄖ蔚男问胶蛢?nèi)容,政府預(yù)算才真正成其為政府預(yù)算而發(fā)揮應(yīng)有的作用。因此,所謂政府預(yù)算,就是具有法治性的政府財(cái)政收支計(jì)劃。至今為止,政府預(yù)算僅存在于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的體制環(huán)境中?！ ?br/>
五、按法治性要求改革我國(guó)預(yù)算制度
我國(guó)現(xiàn)有的政府預(yù)算制度離上述法治性要求還有很大差距,因此必須進(jìn)行較大幅度改革:
1 強(qiáng)化政府預(yù)算的計(jì)劃性
在弱化現(xiàn)有政府預(yù)算制度的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的計(jì)劃性內(nèi)容的同時(shí),必須強(qiáng)化政府預(yù)算“預(yù)先的計(jì)劃”的功能。政府預(yù)算規(guī)范和安排著財(cái)政活動(dòng),直接體現(xiàn)著政府的政策意向,直接關(guān)系到社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作狀況的好壞,因而必須預(yù)先作出周密的計(jì)劃和規(guī)劃。但幾十年來(lái)我國(guó)政府預(yù)算卻從未真正發(fā)揮好這一作用。至今為止,每年都是在預(yù)算年度已開(kāi)始若干個(gè)月之后,才完成制訂政府預(yù)算的法律和政治程序,此前嚴(yán)格地說(shuō)是在沒(méi)有“預(yù)算”的狀態(tài)下開(kāi)展財(cái)政活動(dòng)的;就是此后通過(guò)的各級(jí)政府預(yù)算,也大體上是一年預(yù)算,“預(yù)算一年”,臨到年終還在不按法律程序地更改預(yù)算指標(biāo)。在這種無(wú)計(jì)劃狀態(tài)下要想真正做好財(cái)政工作,又談何容易!可見(jiàn),即使在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期,政府預(yù)算本身也難以說(shuō)是真正有計(jì)劃的。而西方的政府預(yù)算在預(yù)算年度開(kāi)始之前就必須制訂完畢,否則政府是無(wú)權(quán)開(kāi)展財(cái)政運(yùn)作的,因而西方的財(cái)政活動(dòng)本身具有很強(qiáng)迫計(jì)劃性,一收一支都是由計(jì)劃預(yù)先安排的。為此,必須將我國(guó)政府預(yù)算的編制時(shí)間大大提前,大致在上一年年初就開(kāi)始著手本年度各級(jí)政府預(yù)算草案的編制和立法審議工作。只有這樣,各級(jí)人大會(huì)才能有充分的時(shí)間對(duì)政府提出的預(yù)算草案進(jìn)行討論、修改和審批,從而形成較為成熟的各級(jí)政府預(yù)算。
2 強(qiáng)化政府預(yù)算的法律性
改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)的法制建設(shè)取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展,但政府預(yù)算卻是其最為薄弱的領(lǐng)域之一。至今為止,知道人大會(huì)通過(guò)的各級(jí)政府預(yù)算具有法律性的人不多,愿意遵守的人就更少。在政府預(yù)算的執(zhí)行過(guò)程中,隨著增加減少財(cái)政收支,亂批條子,亂開(kāi)口子的現(xiàn)象比比皆是。在種種混亂狀態(tài)中,混水摸魚(yú)者有之,稀里糊涂過(guò)日子者有之。這對(duì)處于嚴(yán)重困難之中的我國(guó)財(cái)政來(lái)說(shuō),無(wú)異于雪上加霜。為此,應(yīng)嚴(yán)肅政府預(yù)算的法律性,堅(jiān)決杜絕沒(méi)有相應(yīng)法律授權(quán)的財(cái)政收入和支出活動(dòng)發(fā)生。美國(guó)聯(lián)邦政府曾由于國(guó)會(huì)沒(méi)能通過(guò)相應(yīng)的預(yù)算而多次部分關(guān)門(mén),盡管這不是一個(gè)值得提倡的現(xiàn)象,但其中所表現(xiàn)出的法律尊嚴(yán)和守法精神,則是值得我國(guó)在改革政府預(yù)算制度和進(jìn)一步加強(qiáng)法制建設(shè)時(shí)借鑒的。
3 強(qiáng)化政府預(yù)算的歸一性
改革開(kāi)放以來(lái),我國(guó)財(cái)政活動(dòng)日益陷于嚴(yán)重的混亂和無(wú)序狀態(tài)之中,諸如一直為人們所關(guān)注的各種費(fèi)用和基金的違規(guī)收取和濫用,預(yù)算外和制度外資金的過(guò)度膨脹等問(wèn)題越演越烈。在大量的政府收支游離于政府預(yù)算之外的同時(shí),預(yù)算內(nèi)收入占ＧＤＰ比重卻下降到離奇的水準(zhǔn)。該收的收不上來(lái),不該支出的壓不下來(lái),其結(jié)果是連年的巨額財(cái)政赤字,國(guó)債年發(fā)行額和累積余額都急速膨脹。表面上這是中央政府難以有效約束與監(jiān)督地方政府、部門(mén)和機(jī)構(gòu)的財(cái)政行為的結(jié)果,但根本上則是企業(yè)和社會(huì),是資本和市場(chǎng)無(wú)力約束與抵制政府不良財(cái)政行為的結(jié)果。為此,必須嚴(yán)肅政府預(yù)算的歸一性,即除了某些特殊款項(xiàng)外,所有的政府收入和支出都必須納入了各級(jí)政府預(yù)算,以確保資本(不管是國(guó)有的還是私人的)和個(gè)人可依法抵制各政府部門(mén)與機(jī)構(gòu)的非法收費(fèi)征稅行為。為社會(huì)公眾監(jiān)督政府及其財(cái)政活動(dòng),規(guī)范財(cái)政分配秩序,克服嚴(yán)重的稅收流失現(xiàn)象,確保預(yù)算內(nèi)收入占ＧＤＰ比重有一個(gè)顯著躍升等,創(chuàng)造一個(gè)基本條件和手段。
4 強(qiáng)化政府預(yù)算的公開(kāi)性
我國(guó)的政府預(yù)算從來(lái)就缺少公開(kāi)性和透明度。幾十年來(lái)我國(guó)通過(guò)報(bào)刊公布的政府預(yù)算,從來(lái)都只有幾個(gè)收支大類的數(shù)據(jù)。每個(gè)數(shù)據(jù)少則數(shù)十億元,多則上百億元、上千億元,其中具體的內(nèi)容,不要說(shuō)普通老百姓和非專業(yè)的人大代表,就是財(cái)政預(yù)算部門(mén)的工作人員,要弄清楚也是很困難的。這就根本談不上什么公開(kāi)性。改革開(kāi)放以來(lái),財(cái)政體制改革使地方、部門(mén)和機(jī)構(gòu)獲得了愈益增多的財(cái)政財(cái)力,為了維護(hù)自身的集團(tuán)利益,往往有意采用種種方法和手段隱瞞本地區(qū)本部門(mén)本單位的財(cái)政財(cái)務(wù)收支狀況,這就極大地增加了我國(guó)政府預(yù)算的模糊度。而極端者甚至將預(yù)算數(shù)據(jù)列為最高機(jī)密,真實(shí)數(shù)據(jù)只有那么幾個(gè)人知道?；焖妹~(yú),十余年來(lái)我國(guó)財(cái)政活動(dòng)中觸目驚心的嚴(yán)重浪費(fèi)、腐敗、失誤、低效等現(xiàn)象,是直接與這種缺乏公開(kāi)性和模糊狀態(tài)相關(guān)的。盡管不斷進(jìn)行反腐倡廉,但實(shí)際狀況并無(wú)根本改觀。而從西方的政府預(yù)算來(lái)看,則是將幾乎所有的預(yù)算收支逐筆逐項(xiàng)都以預(yù)算文件的形式向全社會(huì)公布的。公之于眾的政府預(yù)算在眾目睽睽之下,是不能不大大減少其營(yíng)私舞弊現(xiàn)象的,因而西方財(cái)政活動(dòng)中浪費(fèi)、腐敗、失誤、低效等程度遠(yuǎn)低于我國(guó),就毫不奇怪了?？梢?jiàn),西方政府預(yù)算的公開(kāi)性內(nèi)容是應(yīng)當(dāng)為我借鑒的,這樣才能借助社會(huì)公眾和法律的監(jiān)督去克服這些不良行為和丑惡現(xiàn)象,并使我國(guó)的財(cái)政支出有一個(gè)較大的壓縮,從根本上克服我國(guó)財(cái)政現(xiàn)存的痼疾。
5 強(qiáng)化政府預(yù)算的政治程序性
幾十年來(lái),我國(guó)的政府預(yù)算制度盡管也具有西方式的一整套運(yùn)作程序,但具體運(yùn)作仍然是很不規(guī)范的。每年我國(guó)的各級(jí)人大會(huì)大體上只是在短短的幾周時(shí)間內(nèi),就匆匆完成了從預(yù)算草案的提交、審議到批準(zhǔn)的全過(guò)程,其中極少有關(guān)于人大代表對(duì)預(yù)算草案的質(zhì)詢、修改和否決的報(bào)導(dǎo)見(jiàn)諸報(bào)端。此后在預(yù)算執(zhí)行中收支預(yù)算的追加追減,完成之后的決算審批等過(guò)程中,主觀人為的因素都太強(qiáng),沒(méi)有遵循法定預(yù)算程序而亂收亂用的現(xiàn)象屢屢發(fā)生,社會(huì)公眾和人大會(huì)都難以通過(guò)預(yù)算程序有效規(guī)范、約束和監(jiān)督財(cái)政活動(dòng)。為此,應(yīng)當(dāng)承認(rèn)政府收入的是社會(huì)大眾的錢,并不是少數(shù)乃至個(gè)別人的錢,政府無(wú)權(quán)超越社會(huì)公眾經(jīng)由人大會(huì)履行的財(cái)政權(quán)限,無(wú)權(quán)隨心所欲地進(jìn)行財(cái)政收支活動(dòng),而必須嚴(yán)格遵循既定的政府預(yù)算程序。只有這樣,才能真正保證全體人民的當(dāng)家作主權(quán)力,才能確保我國(guó)政府及其財(cái)政活動(dòng)不損害全體人民的根本利益。這點(diǎn),在資本主義西方尚且能夠較好地做到,在全體人民當(dāng)家作主的社會(huì)主義我國(guó)為什么反而做不到呢?
20年的改革歷程,也是我國(guó)財(cái)政陷入愈益困難的境地難以自拔的歷程。在此期間,盡管人們使盡了渾身解數(shù),用盡了一切辦法,財(cái)政困難仍然有增無(wú)減,其關(guān)鍵原因就在于我國(guó)的財(cái)政和預(yù)算行為沒(méi)有納入法制的軌道。因此,要真正解決我國(guó)的財(cái)政問(wèn)題,唯一的辦法只有強(qiáng)化政府預(yù)算的法治性,即一方面通過(guò)預(yù)算計(jì)劃嚴(yán)格審核控制各級(jí)財(cái)政的各項(xiàng)支出,另一方面則通過(guò)政府預(yù)算的法律性、公開(kāi)性、歸一性和政治程序性,確保社會(huì)公眾經(jīng)由人大會(huì)對(duì)財(cái)政收入和支出的根本決定、約束和監(jiān)督,以求得我國(guó)財(cái)政狀況的全面改善和好轉(zhuǎn)。舍此別無(wú)它途?？梢哉f(shuō),我國(guó)政府預(yù)算的法治性真正形成之日,也將是我國(guó)財(cái)政真正從極度困難狀態(tài)中脫身之時(shí)。否則的話,無(wú)論人們采用什么方法和手段,都只能治標(biāo)不治本,都是不可能從根本上扭轉(zhuǎn)我國(guó)財(cái)政目前的被動(dòng)局面的。
【注釋】
[1]“政府預(yù)算”和“國(guó)家預(yù)算”兩詞在很大程度上是通用的,但嚴(yán)格地說(shuō)又存在某些詞義和內(nèi)容上的差異,但由于這些分歧并不影響和妨礙本文的分析與結(jié)論,故存而不論?！?br/> [2]許滌新主編:《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)辭典》(下),北京,人民出版社,1981,491頁(yè)?！?br/> [3]編寫(xiě)組:《社會(huì)主義財(cái)政學(xué)》(修訂本),北京,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1982,34頁(yè)?！?br/> [4]參見(jiàn)周伯棣先生編著的《中國(guó)財(cái)政史》(上海,上海人民出版社,1981)。在該書(shū)以“會(huì)計(jì)制度”或“預(yù)算會(huì)計(jì)制度”或“預(yù)算與收支系統(tǒng)”等為標(biāo)題的有關(guān)章節(jié)中,提到了“預(yù)算制度”、預(yù)算“編制”、與預(yù)算相關(guān)的“決算”等概念。而在第241至 242頁(yè)中,更是明確指出:“預(yù)算制度———唐初,預(yù)算為一年一造。……此項(xiàng)預(yù)算,是自上而下,逐級(jí)包括,最后形成政府預(yù)算。”
[5]麥履康、韓璧主編:《政府預(yù)算》(修訂本),北京,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1987,1—2頁(yè)?！?br/> [6]Brown,CV&PM,Jackson:Public Sector Economics Oxfofd:Martin Robertson,1986,p169.
[7]因?yàn)榉饨ㄉ鐣?huì)是人治的社會(huì),其財(cái)政也只能是人治性而不是法治性的家計(jì)財(cái)政。
[8]馬克思:《馬克思恩格斯全集》,第7卷,中文版,北京,人民出版社,1975,94頁(yè)?！?br/>
【參考資料】
[1]編寫(xiě)組:《社會(huì)主義財(cái)政學(xué)》(修訂本),北京,人民出版社,1981?！?br/> [2]哈維·Ｓ·羅森:《財(cái)政學(xué)》,北京,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1992?！?br/> [3]麥履康、韓璧主編:《政府預(yù)算》(修訂本),北京,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社,1987?！?br/> [4]許滌新:《政治經(jīng)濟(jì)學(xué)辭典》(下),北京,人民出版社,1981?！?br/> [5]周伯棣:《中國(guó)財(cái)政史》,上海,上海人民出版社,1981?！?br/> [6]張馨:《比較財(cái)政學(xué)教程》,北京,中國(guó)人民大學(xué)出版社,1997?！?br/> [7]張馨:《公共財(cái)政與國(guó)家財(cái)政關(guān)系析辨》,載《財(cái)政研究》,1997(11)?！?br/> [8]張馨:《論公共財(cái)政》,載《經(jīng)濟(jì)學(xué)家》,1997(1)?！?br/> [9] Brown,CV&PM,Jackson:Public Sector Economics Oxfofd:Martin Robertson,1986