以法平險(xiǎn)——論中國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的法律控制
【關(guān)鍵詞】財(cái)政安全 隱性債務(wù) 財(cái)政結(jié)構(gòu) 法律控制
【正文】
財(cái)政安全
怎么樣的財(cái)政才是合理的安全的財(cái)政呢？
筆者在翻閱了有關(guān)的資料后得出這樣的結(jié)論：
首先，如果政府能夠長(zhǎng)期保持財(cái)政收支平衡，則政府財(cái)政是可持續(xù)的，換言之就是沒(méi)有財(cái)政危機(jī)；其次，盡管在相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)財(cái)政收支平衡，但政府能夠通過(guò)發(fā)行國(guó)債為財(cái)政赤字融資，則政府依然可以是可持續(xù)的。最后，如果在經(jīng)濟(jì)中存在這樣一種機(jī)制，當(dāng)財(cái)政脫離平衡狀態(tài)之后，經(jīng)濟(jì)變量之間的相互作用可以使財(cái)政恢復(fù)或趨于恢復(fù)平衡，則政府的財(cái)政狀態(tài)仍可定義為穩(wěn)定可持續(xù)的。
能夠做到上述三點(diǎn)的政府的財(cái)政才使健康的財(cái)政，那么中國(guó)的情況是怎么樣的呢？
財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)
在中國(guó)，就目前看來(lái)，政府正在試圖通過(guò)發(fā)行國(guó)債為財(cái)政赤字融資，以達(dá)到財(cái)政危機(jī)的解決。因此，國(guó)債構(gòu)成了政府財(cái)政赤字的組成部分。但，應(yīng)當(dāng)指出的是，國(guó)債并沒(méi)有充分反映政府的實(shí)際負(fù)債規(guī)模和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)水平。
這是因?yàn)?，一般?lái)說(shuō)，政府債務(wù)分為四大類(lèi)型，不單有國(guó)債這樣的顯性直接負(fù)債，還有隱性直接負(fù)債，顯性或有負(fù)債，隱性或有負(fù)債。平時(shí)關(guān)注的債務(wù)是第一類(lèi)，顯性的直接債務(wù)，其他三部分基本不大關(guān)注，也沒(méi)有列入政府的正式財(cái)政報(bào)告里。中國(guó)政府實(shí)際負(fù)債規(guī)模大于公布的國(guó)債數(shù)。
第一、糧食經(jīng)營(yíng)虧損掛賬。從國(guó)家權(quán)威機(jī)構(gòu)獲得的數(shù)據(jù)表明，由于糧食過(guò)剩，國(guó)家財(cái)政用于糧食保管費(fèi)用、利息和價(jià)差虧損補(bǔ)貼（移庫(kù)、陳化糧拋售、軍供）等方面的支出不斷上升，負(fù)擔(dān)沉重。
目前，中國(guó)糧食的虧損掛賬數(shù)額非常龐大，如果不加快改革將會(huì)對(duì)財(cái)政構(gòu)成非常大的壓力。
第二、“三位一體”的銀行、企業(yè)、政府債務(wù)
在中國(guó)，所有的隱性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)中，金融業(yè)所占的比重最大，問(wèn)題也最嚴(yán)重。1999年從四大國(guó)有商業(yè)銀行剝離給四大資產(chǎn)管理公司的不良資產(chǎn)有1．4萬(wàn)億，按70％的損失率來(lái)算，大概會(huì)損失1萬(wàn)億。這是個(gè)相當(dāng)驚人的數(shù)字。
企業(yè)方面的或有債務(wù)，同樣可能成為政府的隱性債務(wù)。1998年有關(guān)部門(mén)（銀行、國(guó)有資產(chǎn)管理局等）的抽樣調(diào)查，曾得出當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)“三分之一不虧或贏利、三分之一明虧、三分之一潛虧”的基本判斷，這說(shuō)明國(guó)有企業(yè)潛虧的問(wèn)題不可忽視，財(cái)政在經(jīng)濟(jì)動(dòng)態(tài)發(fā)展中可能或多或少要為之承擔(dān)一定的責(zé)任。
在養(yǎng)老金這一塊，由國(guó)家體改部門(mén)與國(guó)外保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)聯(lián)合進(jìn)行的一項(xiàng)課題研究估測(cè)，近年我國(guó)養(yǎng)老金隱性債務(wù)累積規(guī)模，即使是按相關(guān)因素的中值來(lái)計(jì)算，也要高達(dá)37000億元人民幣左右。當(dāng)然，這是一種或有債務(wù)，并非馬上產(chǎn)生償債壓力，但其間社保體制因素變動(dòng)的效應(yīng)，可能是難以全面估測(cè)的。
在中國(guó)目前來(lái)看，國(guó)有經(jīng)濟(jì)仍然是一個(gè)由財(cái)政、銀行、企業(yè)三個(gè)部門(mén)組成的巨型公司。銀行不良貸款的損失，隱性養(yǎng)老金債務(wù)與財(cái)政部發(fā)行的國(guó)債一樣，都是國(guó)家對(duì)非國(guó)有債權(quán)人（居民）的債務(wù)，或全體人民對(duì)其他人的債務(wù)。因此，在評(píng)估政府債務(wù)的可持續(xù)性時(shí)，必須把三個(gè)部門(mén)放在一起計(jì)算。
第三、財(cái)政結(jié)構(gòu)——地方財(cái)政的債務(wù)之憂(yōu)
中國(guó)財(cái)政的局部的、地區(qū)性的危機(jī)，也就是所謂的財(cái)政危機(jī)結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。事實(shí)上，由于稅制改革不到位，中國(guó)很多地方尤其是鄉(xiāng)這一層次的財(cái)政的確面臨著嚴(yán)重的財(cái)政危機(jī)。我們知道，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財(cái)政收入中，有一半是用于民辦教師的工資，這是一種很基本的財(cái)政支出。而這種很基本的財(cái)政支出，我們的中央財(cái)政沒(méi)有承擔(dān)起來(lái)。我國(guó)財(cái)政體制多年來(lái)一直存在著事權(quán)與財(cái)權(quán)不清的缺陷，中央財(cái)政很多該做的事沒(méi)有做，而很多不該做的事又在大包大攬。中央大包大攬，很多事情又是'我請(qǐng)客，你掏錢(qián)'，讓地方政府掏腰包，這樣就進(jìn)一步加重了地方財(cái)政的危機(jī)。
在農(nóng)村稅費(fèi)改革前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就存在著財(cái)政收支缺口。據(jù)有關(guān)材料顯示，在我國(guó)3000多個(gè)縣市中，財(cái)政長(zhǎng)期呈現(xiàn)赤字的縣市已超過(guò)50％，全國(guó)1080個(gè)縣發(fā)不出工資來(lái)，約有50％～60％的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）入不敷出。而且赤字時(shí)間長(zhǎng)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政收支缺口大多有七、八年的歷史了，嚴(yán)重的地區(qū)已經(jīng)超過(guò)了十年。農(nóng)村稅費(fèi)改革取消了原先納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算和村級(jí)財(cái)務(wù)開(kāi)支的稅費(fèi)項(xiàng)目，如鄉(xiāng)統(tǒng)籌、教育集資、屠宰稅等，鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力一下子變得更加捉襟見(jiàn)肘了。為了解決鄉(xiāng)村財(cái)政支付危機(jī)，中央和省級(jí)財(cái)政加大了轉(zhuǎn)移支付的力度。2001年中央財(cái)政對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付總額為100億元，2002年為200億。但是面對(duì)龐大的財(cái)政硬缺口，中央和省級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付也是杯水車(chē)薪。
我國(guó)農(nóng)村合作基金會(huì)的破產(chǎn)清償，使地方財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)成倍地?cái)U(kuò)大。1999年，中央宣布取締農(nóng)村合作基金會(huì)，限期清盤(pán)、清償。這個(gè)曾經(jīng)在我國(guó)廣闊農(nóng)村地區(qū)發(fā)揮作用的金融機(jī)構(gòu)從此壽終正寢，同時(shí)也給地方政府帶來(lái)了巨額的債務(wù)。如廣東省政府為了清償全省886家農(nóng)村合作基金會(huì)的股金，向中央借款 71．13億元，各級(jí)政府自籌資金20．9億元，對(duì)個(gè)人合法股金進(jìn)行一次性全額兌付。對(duì)政府財(cái)政來(lái)說(shuō)，這些債務(wù)是出于社會(huì)穩(wěn)定的壓力，不得不承擔(dān)的。
這些政府的非正式債務(wù)離真正的債務(wù)還有一定距離。而且有些或有債務(wù)，前幾年可能是或有債務(wù)，但近幾年還了，就沒(méi)有事了。但當(dāng)把這些都加起來(lái)，政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)還是相當(dāng)大的。
法律控制
從根本上說(shuō)，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的釋放，要依靠我國(guó)經(jīng)濟(jì)的漸進(jìn)成長(zhǎng)，但這樣的邏輯不能倒過(guò)來(lái)說(shuō)，不能指望無(wú)限的財(cái)政擴(kuò)張可以支撐較好的經(jīng)濟(jì)成長(zhǎng)數(shù)字，然后夢(mèng)想此數(shù)字可以掩蓋先前的財(cái)政擴(kuò)張。舒緩財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)已成為當(dāng)務(wù)之急，就目前的觀點(diǎn)來(lái)看，主要是從這樣的幾個(gè)方面進(jìn)行所謂的財(cái)政減壓：大力發(fā)展非國(guó)有企業(yè)、推動(dòng)國(guó)有部門(mén)改革、降低銀行償債、完善轉(zhuǎn)移體制、嘗試地方舉債、控制收入總量、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、降低名義稅率、免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)。
以上所說(shuō)的主要側(cè)重于政策上的講義。從法律的角度來(lái)講，筆者認(rèn)為中間機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)有如下的作為。
筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)對(duì)財(cái)政法、預(yù)算法、稅法進(jìn)行必要的調(diào)整。
首先，對(duì)財(cái)政收支——預(yù)算法的修訂并以法律的形式進(jìn)行下去。目前的主要內(nèi)容是對(duì)收入總量的控制和支出項(xiàng)目的內(nèi)容的更正。盡管財(cái)政稅收的增長(zhǎng)得力于加強(qiáng)征管，但一只手多收稅壓抑私人部門(mén)投資和消費(fèi)的積極性，另一只手?jǐn)U張公共投資，無(wú)疑增加了投資風(fēng)險(xiǎn)。此外，在好的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備基本耗盡，財(cái)政帳面資金相對(duì)充裕的時(shí)候，是否還有必要繼續(xù)增發(fā)國(guó)債？
而對(duì)支出而言，一是中央財(cái)政似乎對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的“軟項(xiàng)目”投資不足，尤其是對(duì)于自身職責(zé)之內(nèi)的九年義務(wù)制教育盡義務(wù)不足。例如，相當(dāng)多的西部地區(qū)頗為貧困，農(nóng)民很少或基本沒(méi)有現(xiàn)金收入，基層政權(quán)靠攤派來(lái)維持“民辦學(xué)校”和自身的生存。二是中央財(cái)政似乎漠視了農(nóng)村仍然是持續(xù)的凈剩余流出的地區(qū)。在縣以下金融機(jī)構(gòu)基本被撤裁之后，通過(guò)國(guó)有或民營(yíng)金融機(jī)構(gòu)向農(nóng)村注資資本已不現(xiàn)實(shí)，那么通過(guò)中央和地方財(cái)政向農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民提供投融資便利就勢(shì)在必行，但這一塊卻恰恰是比較匱乏的。對(duì)于此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相關(guān)的立法，把財(cái)政支出的項(xiàng)目以及正當(dāng)程序進(jìn)行合理的規(guī)劃。
其次，以法律的形式免除農(nóng)業(yè)稅費(fèi)，而不是行政命令。為什么農(nóng)業(yè)稅費(fèi)必須免除？一是稅收的源泉是個(gè)人所得，鑒于農(nóng)民階層很少有月收入超過(guò)800元的，因此其絕大部分本就不應(yīng)該成為現(xiàn)實(shí)的納稅人。二是寄生在農(nóng)業(yè)稅上苛捐雜稅太多。中央財(cái)政僅僅通過(guò)5%的農(nóng)業(yè)稅汲取了約300億的稅入，而各級(jí)政權(quán)在其上滋生出來(lái)的稅費(fèi)估計(jì)在2000多億！從中央財(cái)政看免除農(nóng)業(yè)稅無(wú)傷大雅，否則盤(pán)根錯(cuò)節(jié)寄生出來(lái)的稅費(fèi)所導(dǎo)致的結(jié)果，只能是民怨沸騰，而且還加大了財(cái)政的另一層面上的風(fēng)險(xiǎn)。
第三，對(duì)稅法進(jìn)行必要的修訂和調(diào)整。首先就是要把稅收立法的真正主體的地位突顯出來(lái)，讓全國(guó)人大及其會(huì)真正的作到稅收立法。同時(shí)對(duì)政府的對(duì)稅法的越權(quán)性設(shè)立進(jìn)行必要的糾正與認(rèn)可。接著應(yīng)當(dāng)對(duì)名義稅率進(jìn)行必要的調(diào)低。過(guò)高的名義稅率導(dǎo)致了廣泛的偷稅漏稅，而這又一步導(dǎo)致了稅收大檢查和懲處的難度，變成高稅率、高違規(guī)背景下的法不責(zé)眾，要解開(kāi)這樣的“死結(jié)”，只有降低稅率和強(qiáng)化征管。目前，對(duì)個(gè)人的所得稅已因起點(diǎn)過(guò)低而淪落為“工薪稅”或工資附加稅，而對(duì)企業(yè)的所得稅方面，盡管統(tǒng)一內(nèi)外資所得稅率原則已定，其趨勢(shì)只能是內(nèi)資企業(yè)所得稅率向外資企業(yè)靠而不是相反，但至今尚無(wú)動(dòng)作。所得稅的改革恐怕還不是最緊迫的，增值稅改革更為迫切，實(shí)踐表明中國(guó)經(jīng)濟(jì)難以承受如此寬的生產(chǎn)型的稅基，也可能并不能承受高達(dá)17％的稅率，因此，無(wú)論是所得稅還是增值稅，都需要切實(shí)地降低稅率。
當(dāng)然，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的法律控制遠(yuǎn)不止這些，但是，這三者應(yīng)是當(dāng)務(wù)之急。需要補(bǔ)充的是在對(duì)財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行法律控制的時(shí)候，也應(yīng)當(dāng)注意已有的行政政策所起到的實(shí)際作用，在必要的時(shí)候?qū)⑵浞ǘɑ?/p>
【結(jié)論】：
中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還遠(yuǎn)沒(méi)有到達(dá)發(fā)達(dá)的程度，中國(guó)財(cái)政的發(fā)展處于瓶頸階段，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的不斷擴(kuò)大，也正是經(jīng)濟(jì)實(shí)力真正雄厚前的陣痛。但，這并不代表我們放任它，而是應(yīng)該是各種途徑，包括法律途徑去解決它，真正的解決我國(guó)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，如此，更能對(duì)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展提供必備的條件。
【參考資料】
◇劉劍文主編：《財(cái)稅法學(xué)》高等教育出版社 2004年2月第一版
◇劉尚希、于國(guó)安：《地方政府或有負(fù)債:隱匿的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)》,中國(guó)財(cái)政經(jīng)濟(jì)出版社2002
◇劉溶滄 趙志耘主編：《中國(guó)財(cái)政理論前沿》（Ⅱ）社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社 2001年版