隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的基本建立,商品意識(shí)和市場(chǎng)意識(shí)已經(jīng)深深扎根于人們的思想觀念中,國(guó)家已經(jīng)從短缺經(jīng)濟(jì)進(jìn)入買方市場(chǎng),市場(chǎng)機(jī)制在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演著越來(lái)越重要的作用。而我國(guó)政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置卻仍然沿襲傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的基本框架,其職能也沒(méi)有進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整。封閉、半封閉、政企不分、企業(yè)辦社會(huì)的運(yùn)行機(jī)制,使企業(yè)正常的市場(chǎng)行為受到眾多的婆婆”的干預(yù),這就使市場(chǎng)在配置資源方面的基礎(chǔ)作用被削弱。同時(shí),建立在傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制之上的龐大的政府機(jī)構(gòu),由于分工過(guò)細(xì),權(quán)力過(guò)大,以致造成了機(jī)構(gòu)臃腫、人員過(guò)多、政企不分,滋生出了官僚主義,助長(zhǎng)了不正之風(fēng),也給財(cái)政帶來(lái)了沉重的負(fù)擔(dān)。因此,九屆人大一次會(huì)議提出的政府機(jī)構(gòu)改革,正是要破除現(xiàn)行政府機(jī)構(gòu)的種種弊端,推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,同時(shí)這也是實(shí)現(xiàn)我國(guó)小政府、大社會(huì)的政府機(jī)構(gòu)格局的需要,是把現(xiàn)行的官本位色彩較強(qiáng)的行政機(jī)構(gòu)變?yōu)檗k事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系的需要,是一場(chǎng)具有十分重大的經(jīng)濟(jì)意義、政治意義和社會(huì)意義的深刻革命。

一、膨脹———欲撥不能的困惑

我國(guó)現(xiàn)行的政府管理體制形成于建國(guó)初期至50年代中期。該體制借鑒了原蘇聯(lián)的政權(quán)建制模式,以高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為前提和基礎(chǔ),以部門管理為主要標(biāo)志和特點(diǎn)。近40年來(lái),我們黨和政府為建立和完善一個(gè)結(jié)構(gòu)合理、人員精干、靈活高效的黨政體制,先后進(jìn)行過(guò)6次機(jī)構(gòu)改革,即1951年以加強(qiáng)中央集權(quán)為中心內(nèi)容的政府機(jī)構(gòu)改革;1956年以擴(kuò)大地方自主權(quán)為主體的政府機(jī)構(gòu)改革;1960—1964年以收回50年代后期下放的權(quán)力,中央精簡(jiǎn)以事業(yè)單位為重點(diǎn)的政府機(jī)構(gòu)改革;1982年以大幅度撤并經(jīng)濟(jì)管理部門,并將條件成熟的單位改建為經(jīng)濟(jì)實(shí)體組織的政府機(jī)構(gòu)改革;1988年以推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變,實(shí)行三定”的政府機(jī)構(gòu)改革以及1992年以政企分開(kāi)為中心的政府機(jī)構(gòu)改革。六次機(jī)構(gòu)改革,雖然都有一定的成效,卻一直未能跳出精簡(jiǎn)—膨脹—再精簡(jiǎn)—再膨脹”的怪圈。造成這種現(xiàn)象的原因是多方面的,主要有以下幾個(gè):

(一)政府職能放量擴(kuò)大。這包括三個(gè)方面:一是長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)黨政職能交叉、政企不分,許多本應(yīng)由黨或企業(yè)管理的職能被政府所取代,導(dǎo)致政府職能過(guò)多,管理過(guò)寬,勢(shì)必相應(yīng)增設(shè)一些機(jī)構(gòu),從而使機(jī)構(gòu)進(jìn)一步膨脹。二是由于我國(guó)行政管理水平和質(zhì)量還不高,隨著行政主體的地位、影響和權(quán)能的不斷變化,政府職能被不斷地進(jìn)行簡(jiǎn)單的切割劃分和調(diào)劑配置,越切越細(xì),越分越亂,切出來(lái)的新”部分越來(lái)越多,職能越來(lái)越被人為放大,對(duì)設(shè)立新機(jī)構(gòu)、增加新人員以便加強(qiáng)管理的要求也越來(lái)越強(qiáng)烈,于是不可避免地陷入一種惡性循環(huán)。三是二十世紀(jì),政府已經(jīng)滲透到人類生活的方方面面。根據(jù)瓦格納法則,在由農(nóng)業(yè)和自給自足的社會(huì)向現(xiàn)代化、工業(yè)化和城市化的社會(huì)過(guò)渡時(shí)期,許多原來(lái)由家庭或私人供給的貨物和服務(wù)轉(zhuǎn)而由國(guó)家和政府來(lái)供給,因而產(chǎn)生了對(duì)政府績(jī)效更大的需求,并且不斷增長(zhǎng)的工業(yè)化和城市化也要求政府進(jìn)行輔助性投資。我國(guó)自建國(guó)以來(lái)就處在瓦格納法則所論述的社會(huì)過(guò)渡時(shí)期。加上一直受蘇聯(lián)高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響,政府的職能延伸到社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域,本該由市場(chǎng)取代政府的職能也基本被政府擔(dān)負(fù)了。綜合經(jīng)濟(jì)管理職能、社會(huì)工作職能、行業(yè)管理職能等等全部集中在政府部門。政府職能的擴(kuò)展必然帶來(lái)機(jī)構(gòu)的膨脹。因?yàn)檎毮艿膶?shí)現(xiàn)靠政府機(jī)構(gòu)來(lái)完成,政府機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)政府職能的主體,依職能而設(shè),隨職能的變化而變化。因此,政府職能的擴(kuò)張是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)膨脹的直接的、主要的原因。要轉(zhuǎn)變這種狀況,就必須科學(xué)界定好政府職能,該歸位的要?dú)w位,該釋放的要釋放,既不能把政府辦成一個(gè)萬(wàn)花筒”式的組織,也不能使政府出現(xiàn)職能空位。當(dāng)前要重點(diǎn)理順好以下兩種關(guān)系,即按照黨政職能分開(kāi)的原則,理順黨的工作機(jī)構(gòu)和政府機(jī)構(gòu)的關(guān)系;按照政企分開(kāi)、政事分開(kāi)的原則,理順政府與企事業(yè)單位的關(guān)系。

(二)干部人事制度不合理。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府機(jī)構(gòu)事實(shí)上存在著能進(jìn)、能上、能高”而難出、難下、難低”的干部用人制度,缺乏競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力與壓力,也沒(méi)有嚴(yán)格的獎(jiǎng)懲考核制度。干部只上不下,只升不降,一到年限就提拔,一遇機(jī)會(huì)就升級(jí);政府機(jī)構(gòu)一有條件就升格,一開(kāi)口子就增加職數(shù),機(jī)關(guān)變成解決就業(yè)和待遇的福地,致使干部隊(duì)伍和機(jī)構(gòu)迅速膨脹。我國(guó)供養(yǎng)比例(即總?cè)丝谂c財(cái)政負(fù)擔(dān)人員之比),50年代為600∶1,70年代為155∶1,而今天為40∶1, 即使按800萬(wàn)黨政工作人員計(jì)算,這個(gè)比例也為156∶1。這就是說(shuō),今天1000個(gè)中國(guó)人里有64個(gè)官員,25個(gè)吃財(cái)政飯的人;而70年代1000個(gè)人里只有17個(gè)官員,65個(gè)吃財(cái)政飯的人;50年代1000個(gè)人里只有04個(gè)官員,167個(gè)吃財(cái)政飯的人。政府官員猛增,直接造成我國(guó)行政管理費(fèi)用呈直線上升,1995年我國(guó)行政管理費(fèi)用達(dá)9965億元,占國(guó)家預(yù)算的146%,比1978年的53 億元,平均年遞增189%。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì),全國(guó)近一半的縣財(cái)政為吃飯”財(cái)政,政府根本拿不出資金用于提供公共服務(wù)。如陜西省有90多個(gè)縣,其中約60個(gè)縣發(fā)工資困難,有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部甚至數(shù)月或半年拿不到工資。

由于不合理的干部人事制度,機(jī)關(guān)普遍存在人浮于事、人滿為患的情況,尤其是普遍存在官”多兵”少;后勤人員多,業(yè)務(wù)人員少;習(xí)慣于行政命令、分指標(biāo)、批項(xiàng)目的多,業(yè)務(wù)骨干少;庸人多,能人少。因此,不合理的干部人事制度是造成機(jī)構(gòu)、人員膨脹的一個(gè)重要原因。要改變這種局面,就必須改革干部人事制度。只有深化干部人事制度改革,引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制,完善公務(wù)員制度,才能最終消除腫脹”,保證政府機(jī)構(gòu)改革順利進(jìn)行。
(三)不科學(xué)的政府系統(tǒng)自身的政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制以及中國(guó)傳統(tǒng)文化中的一些消極因素。我國(guó)政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制可以歸納為一種只看產(chǎn)出,不看投入”的機(jī)制,也就是說(shuō),在評(píng)價(jià)完成某個(gè)政府行為時(shí),考察的指標(biāo)僅僅是完成的結(jié)果,橫向或縱向的對(duì)比,而忽略了為完成這個(gè)政府行為而進(jìn)行的投資。因此,這種政府政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制極易造成某些政府部門為追求政績(jī),盲目地?cái)U(kuò)設(shè)機(jī)構(gòu)、增加人員。我國(guó)六次政府機(jī)構(gòu)改革出現(xiàn)的裁了又增加、增加了又裁”的現(xiàn)象,就是這種政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)機(jī)制帶來(lái)的必然結(jié)果。

我國(guó)傳統(tǒng)文化中的一些消極因素也是造成政府機(jī)構(gòu)膨脹的原因。這些消極因素主要有:官本位思想、缺乏合理的社會(huì)流動(dòng)的觀念、缺乏限任和選任的觀念等等。從官本位思想來(lái)看,我國(guó)長(zhǎng)期處在封建社會(huì),學(xué)而優(yōu)則仕”的思想根深蒂固,一元化官本位成就取向在社會(huì)上一直居主導(dǎo)地位,因此,官本位思想是機(jī)構(gòu)膨脹的文化根源,它表現(xiàn)在兩個(gè)方面:一方面,官本位成就取向的價(jià)值觀成為機(jī)構(gòu)膨脹的內(nèi)在動(dòng)力。由于社會(huì)以級(jí)別作為價(jià)值判斷標(biāo)準(zhǔn),那么各個(gè)政府機(jī)關(guān)要求增加編制、升級(jí)升格就順理成章;另一方面,象征地位的行政級(jí)別成為人們競(jìng)相追逐的目標(biāo),這就使得人才流動(dòng)向機(jī)關(guān)傾斜,大批人才涌向國(guó)家機(jī)關(guān),加上各種關(guān)系網(wǎng)的縱橫交錯(cuò),迫使國(guó)家機(jī)關(guān)不斷因人設(shè)職、擴(kuò)大規(guī)模,從而使官本位思想成為政府機(jī)構(gòu)膨脹的外部壓力。從合理的社會(huì)流動(dòng)來(lái)看,人才作為一種社會(huì)資源象其它資源一樣可以自由流動(dòng),但是受中國(guó)傳統(tǒng)的一業(yè)而終”和落葉歸根”思想的影響,政府官員很少主動(dòng)跨出政府大門去經(jīng)商或從事其它職業(yè)的,也很少自愿跑到外地為官的。缺乏合理的社會(huì)流動(dòng)的思想是政府機(jī)構(gòu)膨脹的思想根源。此外,我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)干部尤其是高層領(lǐng)導(dǎo)干部缺乏限任、選任的觀念,也是造成機(jī)構(gòu)膨脹的原因。

(四)缺乏對(duì)政府系統(tǒng)的行為進(jìn)行有效制約和監(jiān)督的法律機(jī)制、財(cái)政機(jī)制和其它社會(huì)機(jī)制。長(zhǎng)期以來(lái),我國(guó)政府系統(tǒng)的行為常采取行政命令方式,以撤換領(lǐng)導(dǎo)來(lái)制約和保證政府系統(tǒng)有序運(yùn)行,這種方式常伴有主觀的隨意和感情的沖動(dòng)。如有的領(lǐng)導(dǎo)常常根據(jù)自己的好惡隨意撤換部門負(fù)責(zé)人或在機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員增加上開(kāi)口子,批條子,因人設(shè)事,因人設(shè)機(jī)構(gòu),缺乏公正嚴(yán)肅的約束機(jī)制。一是機(jī)構(gòu)編制沒(méi)有法律依據(jù),缺乏硬約束、硬保障,機(jī)構(gòu)改革缺乏硬配套支持,這就使得機(jī)構(gòu)膨脹問(wèn)題在軟環(huán)境、軟約束中可以自由地延續(xù)泛濫;二是財(cái)政撥付與支持隨機(jī)構(gòu)和人員的增多隨意增加,僧”多則粥”多,僧”少則粥”少,人浮于事僅對(duì)行政效率有影響,對(duì)部門利益則絲毫沒(méi)有損害。由于沒(méi)有通過(guò)財(cái)政硬約束來(lái)限制人員和機(jī)構(gòu)的增加,所有的政府部門都有增編、增員的沖動(dòng)和可能。因此,要切實(shí)精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)和人員,就必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律,采取利益約束的辦法,以部門為財(cái)政支出單位,實(shí)行政府包干制,即財(cái)政對(duì)政府各部門實(shí)行硬約束,增員不增工資總額,減員不減工資總額,把裁員的任務(wù)通過(guò)利益約束的方式下放給各部門;三是干部選拔任免缺乏制度保障,沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)的動(dòng)力和壓力,沒(méi)有切實(shí)保證優(yōu)勝劣汰的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和激勵(lì)機(jī)制,冗員過(guò)多,人浮于事的現(xiàn)象嚴(yán)重。

(五)政府組織自身的原因。政府作為一個(gè)管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的組織,一旦被人們理性地設(shè)計(jì)出來(lái),就會(huì)成為控制人、支配人的東西,具有天然自我膨脹的傾向。其一,政府同企業(yè)一樣,政府行為是按個(gè)人成本收益原則來(lái)計(jì)算的,追求最大的自身利益,這樣每個(gè)政府官員都存在一種謀求特殊利益的沖動(dòng),為保持官位、升職、發(fā)財(cái),必然培植親信,選用自己的人,造成機(jī)關(guān)人員膨脹;其二,從組織學(xué)角度來(lái)說(shuō),在任何組織里,組織成員的收入和組織產(chǎn)出規(guī)模存在著正相關(guān)關(guān)系。因此,為了保證組織成員的收入,就必須努力使自己的組織機(jī)構(gòu)得以發(fā)展,因?yàn)橐?guī)模的擴(kuò)大,有可能使薪俸提高、職務(wù)提升更加便利,職務(wù)權(quán)力更大,含金量更高;其三,政府官員為了保證下屬單位工作順利,會(huì)盡最大可能爭(zhēng)取保險(xiǎn)系數(shù),即加大投入維系更大儲(chǔ)備。特別是地方政府官員,由于他們由上級(jí)任命,要贏得上級(jí)的認(rèn)可,就必須完成上級(jí)的指示,滿足上級(jí)的愿望,這樣一種行為方式在我國(guó)外延式的經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略中便會(huì)演化成對(duì)高數(shù)量的追求,產(chǎn)值、速度等數(shù)量性指標(biāo)成為衡量政府領(lǐng)導(dǎo)者、官員的標(biāo)準(zhǔn),這迫使政府官員有著強(qiáng)烈的數(shù)量沖動(dòng):要更大的機(jī)構(gòu)規(guī)模、更大的管轄范圍、更高的社會(huì)指標(biāo)。為滿足數(shù)量沖動(dòng),政府官員行為方式的另一特征就是囤積,即政府盡可能擴(kuò)大規(guī)模以滯存更多的資源;盡可能擴(kuò)大活動(dòng)范圍以獲取更多的財(cái)政收入。

此外,社會(huì)的轉(zhuǎn)型、現(xiàn)代化建設(shè)等要求政府系統(tǒng)不斷加大調(diào)控能力;全球性的民主化發(fā)展會(huì)不斷拓展政府邊界,拓寬政府職能;政府系統(tǒng)和特定社會(huì)的改革開(kāi)放也會(huì)不斷促使行政系統(tǒng)走向增長(zhǎng)。因此,政府增長(zhǎng)、機(jī)構(gòu)膨脹在某種意義上又具有客觀的一面,是一個(gè)全球性的問(wèn)題,具有世界性的趨勢(shì)。

二、職能界定———改革的邏輯起點(diǎn)

我國(guó)歷次的政府機(jī)構(gòu)改革之所以成效不大,最根本的原因就是沒(méi)有抓住轉(zhuǎn)變職能這個(gè)關(guān)鍵,而要轉(zhuǎn)變政府職能,首先就要界定政府職能,政府職能界定是政府機(jī)構(gòu)改革的邏輯起點(diǎn)。由于我國(guó)正處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期,社會(huì)資源的配置方式將由政府指令分配方式為主逐漸轉(zhuǎn)向以市場(chǎng)配置方式為主。資源配置方式的改變使得社會(huì)事務(wù)的分類標(biāo)準(zhǔn)發(fā)生了巨大變化,從而導(dǎo)致包括政府在內(nèi)的社會(huì)組織功能的分化和重組。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下,政府與市場(chǎng)在社會(huì)資源配置方面的對(duì)立和互補(bǔ)關(guān)系成為社會(huì)事務(wù)的主要分水嶺。政府是管理社會(huì)公共事務(wù)的政權(quán)組織。所謂社會(huì)公共事務(wù),就是指無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)化資源配置方式得到有效解決的社會(huì)事務(wù)。目前,我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的理論研究和實(shí)踐探索仍停留在對(duì)社會(huì)事務(wù)的板塊”劃分的慣性思維中。因此,要實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變質(zhì)的突破,就必須按照社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的客觀要求,在社會(huì)事務(wù)合理分類的基礎(chǔ)上,重新界定政府職能。

(一)確定公共事務(wù)范圍,界定政府總體職能。將社會(huì)事務(wù)劃分為私人事務(wù)、公共事務(wù)及中間事務(wù),是在市場(chǎng)化過(guò)程中自發(fā)游離出來(lái)的客觀結(jié)果。公共事務(wù)領(lǐng)域是政府職能實(shí)實(shí)在在的介入點(diǎn),因而政府職能的界定,首先取決于公共事務(wù)領(lǐng)域的界定。由于公共事務(wù)與私人事務(wù)之間并非截然對(duì)立,隨著市場(chǎng)化程度的變化,社會(huì)事務(wù)的公私之間的界線可能會(huì)發(fā)生變化,這就增加了界定政府總體職能的難度。所謂政府總體職能,就是指政府在社會(huì)組織環(huán)境中所處的地位和作用。由于我國(guó)正處在由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型時(shí)期,就社會(huì)的市場(chǎng)化程度而言,顯然處在較低水平,這就決定了當(dāng)前我國(guó)政府的總體職能是:提供國(guó)防、外交、公共安全等純公共產(chǎn)品和服務(wù);通過(guò)貨幣政策、財(cái)政政策穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境;利用價(jià)格、稅收等手段調(diào)節(jié)收入分配,縮小貧富差距;穩(wěn)定市場(chǎng)秩序,維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)等。

(二)加強(qiáng)協(xié)調(diào)和統(tǒng)一,合理安排政府間職能結(jié)構(gòu)。政府職能結(jié)構(gòu)是指各級(jí)政府之間的職能配置,既包括中央與地方政府之間的職能配置,也包括地方各級(jí)政府之間的職能配置。我國(guó)現(xiàn)行的政府間職能配置關(guān)系主要是依據(jù)我國(guó)憲法和地方組織法確定的。從法律上看,中央政府與地方各級(jí)政府之間的職能配置明顯趨于同構(gòu)化”,除國(guó)防、外交等職能歸中央政府專項(xiàng)管理外,其它職能基本相似或雷同,只是在作用區(qū)域上有所區(qū)別。這種結(jié)構(gòu)是社會(huì)事務(wù)板塊”切割的必然結(jié)果,明顯帶有中央高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制色彩。因此,要建立與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相配套的政府間事權(quán)關(guān)系模式,就必須對(duì)現(xiàn)行憲法和地方組織法進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下政府間職能配置的基本原則對(duì)中央政府與地方政府的事權(quán)加以合理安排、明確規(guī)范。中央政府主要處理全國(guó)性的公共事務(wù),如國(guó)防、外交、宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控、公民基本權(quán)利的保障、平衡地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展和收入分配、全國(guó)性的公共基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)科學(xué)研究的資助等等;地方政府主要處理本行政區(qū)域內(nèi)的地方性公共事務(wù),如本地公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、文教衛(wèi)生、社會(huì)治安、環(huán)境治理、社會(huì)救濟(jì)等。同時(shí),在規(guī)范各級(jí)政府事權(quán)的基礎(chǔ)上,努力加強(qiáng)政府間的合作關(guān)系,重點(diǎn)解決地區(qū)間交叉的公共事務(wù),如跨地區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人口流動(dòng)、市場(chǎng)統(tǒng)一等。

(三)按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,重新調(diào)整政府部門間職能結(jié)構(gòu)。所謂政府部門間職能結(jié)構(gòu),即一級(jí)政府各部門之間的橫向職能劃分。改革開(kāi)放以來(lái),由于行政體制改革總體上滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革,在市場(chǎng)化進(jìn)程中自發(fā)游離出來(lái)的公共事務(wù)與政府原來(lái)所承擔(dān)的事務(wù)之間,沒(méi)有及時(shí)進(jìn)行有效地轉(zhuǎn)換,政府部門間的職能配置仍然按照計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下按行業(yè)和產(chǎn)品進(jìn)行部門分類。這種狀況使得私人事務(wù)與公共事務(wù)共同滲透到政府管轄范圍之中,從而造成政府的總體職能難以界定,政府部門間的職能配置也缺乏科學(xué)依據(jù)。加上部門之間的逐利行為,使得政府各部門紛紛退出資源配置權(quán)很小的領(lǐng)域而跨越本部門界線涉足資源配置權(quán)很大的領(lǐng)域,從而不可避免地導(dǎo)致政府各部門之間的職能交叉、機(jī)構(gòu)重復(fù)、推諉扯皮、管理脫節(jié)等現(xiàn)象,更成為政府腐敗現(xiàn)象的主要根源之一。為此,要按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求,遵循趨向綜合、宜粗不宜細(xì)”的政府部門職能設(shè)置的總體原則,重新調(diào)整政府部門間的職能結(jié)構(gòu),做到職責(zé)明確、分工科學(xué)。對(duì)那些帶有經(jīng)濟(jì)實(shí)體性質(zhì)的部門必須撤銷;對(duì)邊界模糊的政府職能要嚴(yán)格劃定所屬部門,同時(shí)注意加強(qiáng)部門之間的協(xié)作;對(duì)介于經(jīng)濟(jì)實(shí)體和行政部門之間的公司”不宜濫設(shè),而應(yīng)當(dāng)把組織生產(chǎn)和直接管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)力下放給企業(yè)。

總之,界定政府總體職能、合理調(diào)整政府間及政府部門間的職能結(jié)構(gòu)歸根結(jié)底就是要從根本上轉(zhuǎn)變政府職能,實(shí)行政企分開(kāi),這是此次政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。因此, 要遵循精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能和權(quán)責(zé)一致的原則,合理調(diào)整政府組織結(jié)構(gòu)、政府之間及政府部門之間的職責(zé)權(quán)限,改變管理方式和運(yùn)行機(jī)制,從根本上克服多頭管理、政出多門的弊端,促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)高效、協(xié)調(diào)、規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)。

三、人員分流———一道難解的題

人員分流是機(jī)構(gòu)改革的難點(diǎn),也是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵。人員不能安全有序分流,不僅不利于機(jī)關(guān)工作的連續(xù)性和穩(wěn)定性,而且易使已有的改革成果喪失貽盡?；仡櫱皫状握畽C(jī)構(gòu)改革,我們雖曾制定過(guò)一些分流安置措施,但有的并沒(méi)有真正落實(shí),有的因措施不夠徹底,帶來(lái)了一些后遺癥(如鼓勵(lì)機(jī)關(guān)富余人員分流到事業(yè)單位,加重了事業(yè)單位的負(fù)擔(dān),對(duì)減輕國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)沒(méi)有實(shí)質(zhì)性意義)。因此,富余人員難以真正分流,是機(jī)構(gòu)、人員回升、財(cái)政負(fù)擔(dān)加重的一個(gè)重要原因。這方面,克林頓政府近年來(lái)大幅度成功裁員(裁了28萬(wàn)人)的作法,給我們以很大啟示。其具體做法是:將政府一些機(jī)構(gòu)成建制轉(zhuǎn)移出政府,實(shí)行企業(yè)化管理,與國(guó)家財(cái)政脫鉤; 鼓勵(lì)提前退休,對(duì)一些年齡較大、業(yè)績(jī)平平且工作年滿30年的公務(wù)員,允許其提前退休;對(duì)自愿脫離政府的公職人員,采取一次補(bǔ)助的辦法,讓其自謀職業(yè),平均每人補(bǔ)助25萬(wàn)美元;對(duì)裁減下來(lái)的公務(wù)員,政府為他們提供培訓(xùn)和咨詢,促其盡快重新就業(yè)等。

此次政府機(jī)構(gòu)改革人員編制要精簡(jiǎn)一半,為歷次機(jī)構(gòu)改革之最,任務(wù)十分艱巨,但是又必須努力做到。因此,要按照帶職分流、定向培訓(xùn)、加強(qiáng)企業(yè)、優(yōu)化結(jié)構(gòu)”的基本原則,妥善解決好人員分流工作。為此,在具體操作過(guò)程中要把握好以下幾點(diǎn):一是要加強(qiáng)調(diào)查研究,深入了解政府機(jī)關(guān)工作人員的現(xiàn)狀,并對(duì)國(guó)內(nèi)就業(yè)狀況和分流人員的基本情況有足夠估計(jì),做到心中有數(shù)。二是要堅(jiān)持人員增減與體制改革同步進(jìn)行。不改革體制,不轉(zhuǎn)變政府職能和改善管理方式,就不可能實(shí)現(xiàn)人員增減;反過(guò)來(lái),不精簡(jiǎn)人員,精兵簡(jiǎn)政,這么多行政人員干預(yù)經(jīng)濟(jì),部門林立,相互推諉扯皮的現(xiàn)象必然增多,權(quán)力執(zhí)行必然無(wú)度,職能轉(zhuǎn)變將成為空話。三是要妥善處理好留與分的關(guān)系。既要按機(jī)關(guān)人員精簡(jiǎn)的原則辦事,又要把握好原則性和靈活性的關(guān)系,注意機(jī)關(guān)人員的優(yōu)化組合。要把一些年富力強(qiáng)、有開(kāi)拓市場(chǎng)能力的年輕干部選派到企業(yè)去,幫助企業(yè)扭轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)不善的局面。同時(shí),對(duì)于離崗人員在尚未安排工作前,保留職級(jí),對(duì)他們不能有任何歧視,切實(shí)幫助他們解決好實(shí)際問(wèn)題,免除后顧之憂。四是要大力培育人才市場(chǎng),使機(jī)關(guān)干部參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),在市場(chǎng)中尋找想動(dòng)員和幫助找出路并舉,政府安置和社會(huì)安置相結(jié)合,同時(shí)要加強(qiáng)干部培訓(xùn)工作,提高干部再就業(yè)能力,實(shí)現(xiàn)分流人員的順利轉(zhuǎn)崗。

四、法制建設(shè)———改革成果的保障

政府機(jī)構(gòu)改革要順利進(jìn)行,并使已有改革成果得到鞏固,就必須加強(qiáng)行政立法,實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)職能、編制和工作程序法制化、規(guī)范化。一是要盡快完善行政機(jī)關(guān)組織法,實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織職能的法定化。行政機(jī)關(guān)組織法是規(guī)定行政機(jī)關(guān)性質(zhì)、地位、任務(wù)、職責(zé)權(quán)限、活動(dòng)原則、副職設(shè)置、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配備及行政機(jī)關(guān)成立、變更和撤銷程序的法律規(guī)范的總和,是行政機(jī)關(guān)得以成立并據(jù)以活動(dòng)的法律依據(jù)。我國(guó)現(xiàn)行有效的組織法有國(guó)務(wù)院組織法、地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法等。但是,我國(guó)尚沒(méi)有地方各級(jí)人民政府組織法,中央各部、委、局也只有三定”方案,而沒(méi)有組織法。因此,此次政府機(jī)構(gòu)改革要重點(diǎn)抓好國(guó)務(wù)院組織法的修改工作,制定地方各級(jí)人民政府組織法和各部、委、局組織法,實(shí)現(xiàn)整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)組織職能的法定化。二是要盡快出臺(tái)編制法,實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)編制法定化。鄧小平同志曾明確指出:編制就是法律”。編制一旦確定,就具有法律性質(zhì),不得隨意變動(dòng),否則應(yīng)承擔(dān)法律責(zé)任。然而,我國(guó)有些政府部門的領(lǐng)導(dǎo)卻隨意在編制上開(kāi)口子、批條子,缺乏法律意識(shí)。因此,為了保證編制確實(shí)成為法,并通過(guò)它控制機(jī)構(gòu)和編制,就需要制定行政機(jī)關(guān)編制法,這是世界發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn),也是我國(guó)古代行政的精華之所在。例如,日本通過(guò)發(fā)布行政機(jī)關(guān)總定員令,規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的總?cè)藬?shù),并規(guī)定定期應(yīng)減少的百分比,有效地控制了政府人員的增長(zhǎng);我國(guó)古代的吏律”中對(duì)編制限制也極其嚴(yán)格,擅自增加一人編制,主管官員要杖一百”。三是要進(jìn)一步加強(qiáng)程序立法,實(shí)現(xiàn)國(guó)家機(jī)構(gòu)工作程序的法定化。行政程序是行政機(jī)構(gòu)行使行政權(quán)力的操作規(guī)則。長(zhǎng)期以來(lái),我們只重視實(shí)體而輕視程序,致使行政效率較低,工作隨意性較大,這不僅影響了政府形象,而且容易損害老百姓的利益。因此,結(jié)合我國(guó)的實(shí)際情況,制定一部適合我國(guó)國(guó)情的行政程序法,是保證我國(guó)行政機(jī)關(guān)依法行政、提高行政管理工作效率的有效途徑,同時(shí)也是我國(guó)政府機(jī)構(gòu)改革成果的重要保障。