摘 要

隨著政治、經(jīng)濟全球化的發(fā)展，科技發(fā)展日新月異，特別是信息時代的到來，各種機遇與挑戰(zhàn)交織在一起，面對紛繁復雜的國際國內(nèi)環(huán)境如何提高行政效率，提升政府公共服務、公共管理水平已成為行政管理者所追求的重要目標，也是行政學研究的核心課題之一。社會的發(fā)展，無論是經(jīng)濟形態(tài)、政治形態(tài),還是文化形態(tài)的建設，都是在政府的主導下進行的，行政倫理水平的高低就必然對政府效率產(chǎn)生深刻的制約和影響。由于政治、經(jīng)濟、文化等原因的影響，行政管理領(lǐng)域出現(xiàn)了大量行政倫理失范的現(xiàn)象，如何構(gòu)建與時代相適應的行政倫理道德體系并應用到現(xiàn)實的行政管理領(lǐng)域中提高行政效率就顯得尤為重要。

本文對效能政府視域下的行政倫理問題進行了研究，具體來說，本文分為以下四個部分：

第一章，基礎理論概述。對行政效率和行政倫理的概念及特點進行了分析。

第二章，根據(jù)行政倫理的構(gòu)成分析了行政倫理對行政效率的影響。即行政人員的道德素質(zhì)對行政效率的影響、行政組織的道德屬性對行政效率的影響、行政運作的道德控制對行政效率的影響。

第三章，依據(jù)行政倫理對行政效率的影響，概括了我國當前行政倫理失范的表現(xiàn)，并分析了這些現(xiàn)象的成因。

第四章，對如何進行行政倫理建設提高行政效率提出了對策。即加強行政倫理教育與培訓，建立行政倫理制度，完善行政倫理監(jiān)督獎罰機制。

關(guān)鍵詞：行政效率 行政倫理 行政倫理建設

第一章 基本理論概述

1.1 行政效率

1.1.1 行政效率的概念

效率(efficiency)一詞在英文中一般理解為 “投入產(chǎn)出的比例關(guān)系”，一般也稱為機械效率或技術(shù)效率。行政效率是指國家行政機關(guān)及其行政工作人員在處理社會公共事務，實現(xiàn)行政職能和行政目標活動中所得到的結(jié)果與所消耗的人力、物力、財力、時間、信息、空間等要素之間的比率關(guān)系，即政府的投入與產(chǎn)出的比率。從一個政府的產(chǎn)出來講，行政效率可以分為微觀效率和宏觀效率，微觀行政效率可以用特定政府機構(gòu)或公共組織提供相同單位的產(chǎn)品和服務所需要的相對成本來解釋，即具體行政單位管理和服務活動的產(chǎn)出和投入之間的比率。宏觀行政效率可以用不同國家中不同的制度安排所引起的總體發(fā)展速度來解釋。其中，制度安排包括政府與市場、政府與第三部門的相對規(guī)模和相互關(guān)系，政府與社會的關(guān)系，政府結(jié)構(gòu)和職能分工，政府的政策規(guī)則及其管理活動等等；總體發(fā)展速度既包括經(jīng)濟增長率，又包括文化、教育、社會道德水平等方面的社會發(fā)展速度。

1.1.2 行政效率的特征

行政效率除具有效率的一般特征外，還具有以下特征：

第一，行政效率的價值判斷性。行政效率不同于一般意義上的效率，關(guān)鍵就在于它在判斷上具有價值性。這是因為行政效率是一個包括經(jīng)濟效益、社會效益等因素在內(nèi)的綜合概念。行政效率雖然也重視行政效果與所投入的工作量或所消耗的人力、財力和物力之間的比率，但是，它已經(jīng)變成了一個非純粹自然科學的而是社會科學上的復雜概念，因此，它理應包含著對一定時期流行的社會倫理、道德價值觀的應有關(guān)懷?？梢?，行政效果的大小，不僅要看行政組織本身職能發(fā)揮得如何，組織目標實現(xiàn)的程度，而且要看其對社會經(jīng)濟發(fā)展和其他事業(yè)發(fā)展的促進程度的大小，看社會公眾對行政管理活動的滿意程度，沒有社會效益的保證，再高的行政管理經(jīng)濟效益也是徒勞無益的。因此，行政效率不僅僅是一個單純的數(shù)量概念，而且包含著對行政效果與行政投入之比較的主觀社會價值判斷過程。

第二，行政效率具有多層次性。行政管理活動的復雜性和多樣性決定了行政效率的概念具有多層次性。根據(jù)行政管理活動的不同，行政效率可以分為各種不同的層次：從行政效率形式看，可分為具體行政效率和抽象行政效率，前者是由具體行政行為產(chǎn)生的，后者是由抽象行政行為產(chǎn)生的；從行政效率的范圍看，可分為宏觀行政效率和微觀行政效率，前者是全局性的，后者是局部性的，從行政組織結(jié)構(gòu)的層次看，可分為決策行政效率、管理行政效率和執(zhí)行行政效率。決策行政效率是指決策部門即領(lǐng)導層的工作效率。管理行政效率是指中層干部解決和組織管理問題的效率。執(zhí)行行政效率是指基層工作人員的工作效率。

第三，[不悔論文 Lunwen.Buhui.Net]行政效率具有綜合評價性。行政管理是一項龐大復雜的系統(tǒng)的工程，行政效果是通過每一項具體的行政工作表現(xiàn)出來的，因此，作為最終評價的行政效率顯然是對行政管理活動中各項工作的綜合評價的結(jié)果。具體到行政管理活動，應該包括：計劃是否可行，執(zhí)行是否順利，決策是否科學，機構(gòu)設置是否恰當，人、財、物力的組織調(diào)配是否合理，指揮是否有力，控制是否到位，行政法規(guī)及措施是否正確，執(zhí)行和實施是否堅決等等。因此，行政效率是對各項工作量度與評價的綜合。

第四，行政效率具有遲效性。行政效率的遲效性主要是由于行政管理活動的復雜性和超前性所決定的。大多數(shù)行政管理活動，特別是有關(guān)國家和社會發(fā)展計劃的行政管理活動，往往比較復雜而且又具有相當?shù)纳鐣靶?，這些行政行為的效果顯然在極短的時間內(nèi)是難以顯見的，其行政效率也因此難以準確地把握。因此，行政效率具有一定的遲效性。

1.2 行政倫理

1.2.1 行政倫理的概念

倫理，是關(guān)于道德的學問。所謂道德，“就是指人類現(xiàn)實社會中由經(jīng)濟關(guān)系所決定，用善惡標準去評價，依靠社會輿論、內(nèi)心信念和傳統(tǒng)習慣來維持的一類社會現(xiàn)象”，作為特殊的行為規(guī)范，道德的本質(zhì)是自律，倫理是道德發(fā)展的高級階段，是自律和他律的統(tǒng)一。倫理作為一種道德關(guān)系，不僅包含應該怎樣的思想和行為，還應包括為什么要有這樣的思想和行為，即思想和行為的正義性。所以，從嚴格意義上講，倫理要高于道德，倫理要突出“條理”，更具理性層次，更具概括抽象性。當然，在現(xiàn)實生活中，人們常常認為道德和倫理是同樣的內(nèi)容，這里簡單的區(qū)別是文章分析的需要。

行政倫理指的是行政主體（包括國家行政機關(guān)及其公務員）在行使公共權(quán)力、從事公務活動中，所應確立和遵守的倫理理念、倫理行為、倫理規(guī)范等。行政倫理是在行政領(lǐng)域內(nèi)的道德規(guī)范和總則，行政倫理的概念應包涵三個基本的內(nèi)容，是行政道德規(guī)范、行政倫理制度和行政倫理價值導向的有機結(jié)合。

首先是行政道德規(guī)范，這是行政倫理內(nèi)容中基礎的部分，它與行政職業(yè)角色相聯(lián)系，是職業(yè)道德的一種特殊存在形式。在這里，行政道德規(guī)范是從屬于行政倫理范疇的，是其基礎部分和重要內(nèi)容，也就是說，行政道德是行政倫理的完整概念的重要組成部分，但只是其中的一部分。我們不能簡單地將行政道德等同于行政倫理，更不能代替行政倫理。

其次是[論文之家]作為主干或中介環(huán)節(jié)的行政倫理制度或管理倫理制度，即組織、管理、制度方面的倫理，主要指行政倫理是一種組織化、制度化的倫理或倫理的組織化、制度化。它是以制度、組織或體制、政策等方式，有效反映和集中概括當前社會占主導地位的倫理意識形態(tài)。倫理是制度的重要內(nèi)容，制度是倫理的外在形式，行政體制和組織就是按照一定的倫理制度維系和聯(lián)結(jié)的。行政倫理制度，是行政倫理的內(nèi)在環(huán)節(jié)和中介環(huán)節(jié)，是行政倫理存在和作用的制度保證，也是倫理建設的難點和重點之所在。

其三是作為核心內(nèi)容和根本的價值觀念模式。指的是行政倫理是承載著一定價值觀念的倫理觀念模式，并為社會提供一套集中表達社會占統(tǒng)治地位意識形態(tài)的倫理價值模式。在行政倫理體系中，如果說行政道德規(guī)范是基礎，行政倫理制度是主干，那么行政倫理價值觀念則是整個行政倫理的靈魂和導向。以倫理價值目標來導向、調(diào)控行政主體自身的行為，是行政倫理的最重要特征，是公共行政建設的重要內(nèi)容和途徑。

1.2.2 行政倫理研究綜述

關(guān)于古代中國的行政倫理思想，中國傳統(tǒng)社會是一個倫理型社會，倫理思想深厚而廣博，下面就行政倫理思想選擇其重要的來列舉一二。

（1）就孔子論文 L u n w e n n e t而言，就有“節(jié)用而愛人，使民以時”(《學而》)、“為政以德”(《為政》)、“赦小過，舉賢才”(《子路》)、“修己以安百姓”(《憲問》)、“有國有家者，不患寡而患不均，不患貧而患不安”(《季氏》)、“民無信不立”(《顏淵》)；

（2）就孟子而言，就有“君有過則諫”(《萬章下》)、“民為貴，社稷次之，君為輕”(《盡心下》)、“樂民之樂”，“憂民之憂”(《梁惠王上》)、“得天下也以仁，其失天下也以不仁”(《離婁上》)；

（3）就荀子而言，有“禮之所以正國也”(《王霸》)、“從道不從君，從義不從父，人之大行也”(《子道》)、“君子之能以公義勝私欲也”(《修身》)、“用國者，得百姓之力者富，得百姓之死者強，得百姓之譽者榮”(《王霸》)、“無德不貴，無能不官，無功不賞，無罪不罰；朝無幸位，民無幸生 ”(《王制》)；

（4）此后有董仲舒“正其義不謀其利，明其道不計其功”的主張，柳宗元的“吏為民役”的思想，朱熹“存天理滅人欲”的思想，黃宗羲關(guān)于做官是“為天下，非為君”的主張，以及他的“天下為主，君為客”、“官者，分身之君也”的思想，王夫之“一姓之興亡，私也；而生民之生死，公也”的“公天下”思想，顧炎武提倡“清議”，即利用輿論力量來強化道德的主張。

這些思想言論，都是從不同側(cè)面為創(chuàng)建一個合乎理性和正義的社會而提出的行政倫理方面的建議。這些思想觀點，直到今天，仍然具有它們自身的價值和意義。同時，總結(jié)來看，中國傳統(tǒng)行政倫理有以下主要特征：重教化職能而輕管理職能；重個人品行而輕行政實踐；重個人操守而輕角色倫理。這些傳統(tǒng)行政倫理對今天的公務員的行政倫理道德產(chǎn)生了一定的影響，在本文后面的章節(jié)還會具體的論述。

另外，行政倫理在西方國家有著長久的歷史，縱觀西方國家的行政倫理發(fā)展歷史，可以分為三個階段：萌芽階段、初步發(fā)展階段和成熟發(fā)展階段。

（1）萌芽階段（19世紀80年代末到20世紀20年代末）

最早認識到行政倫理問題的是英國著名學者伊頓（Dorman B.Eaton），1880年他在《英國公務員考試》一文中很明確地把公務員改革作為一個基本的道德行為。而美國最早關(guān)注行政倫理的是美國行政學者威爾遜，他在1887年的《行政學之研究》中提到文官制度對公共行政倫理的影響。

（2）初步發(fā)展階段（20世紀30年代到60年代末）

1936年，高斯、懷特和狄莫克合著的《公共行政新領(lǐng)域》一書問世。高斯(John Gous)主張行政官員應有較大的自由決定權(quán)，提出行政官員向誰負有自由決定權(quán)的責任和自由決定權(quán)的裁決責任的含義等；狄莫克(Dmock)也看到了自由權(quán)的增長，他也主張允許行政官員擁有更大的自由決定權(quán)，但他們決不是要行政自由決定權(quán)的任意膨脹，而是主張對其控制。對于控制的方式出現(xiàn)了兩種意見，即外部控制和內(nèi)部控制。以赫爾曼·芬納（Herman Finer）和卡爾·弗雷德里克為代表人物。

（3）成熟發(fā)展階段（20世紀70年代初至今）

這一時期對于行政倫理的研究到了成熟的發(fā)展階段，從研究的數(shù)量和質(zhì)量上都有很大的提高。約翰·羅爾斯（John Rawls LunWen）倡導社會平等，并且使之成為新公共行政運動的核心概念。專家學者們主要從四個主題對行政倫理進行了深刻的討論：第一，公民權(quán)和民主理論（Citizenship and Democratic Theory）；第二，德性倫理（Virtue Ethics）；第三，奠基思想和美國憲法傳統(tǒng)（Founding Thoughts and the Constitutional Tradition）；第四，倫理教育（Ethics Education）。

國外的學者開展行政倫理研究時間較長，而且在西方公務員制度建設中經(jīng)過了實踐的長期檢驗，其中的經(jīng)驗和教訓，值得我們學習和借鑒。

第二章 行政倫理對于行政效率的影響

行政倫理是行政活動中的諸種倫理因素及其作用和結(jié)果的總稱。它是政府過程中的倫理、是行政人員職業(yè)倫理、是國家機關(guān)以及公務員道德規(guī)范的總和。主要表現(xiàn)在行政人員的道德素質(zhì)、行政組織的道德屬性和行政運作的道德控制三個方面。

2.1 行政人員的道德素質(zhì)對行政效率的影響

行政人員的道德素質(zhì)是指行政人員內(nèi)在化的職業(yè)道德品質(zhì)，主要包括對行政工作的高度的道德責任感和廉潔奉公的道德操守。高度的道德責任感，使行政人員能夠盡心盡力做好自己的本職工作；廉潔奉公的道德操守，則使行政人員能夠正確地行使手中掌握的權(quán)力，而不是以權(quán)謀私。行政人員的道德素質(zhì)的這兩個部分，對于提高行政效率有著重要的作用。因為如果行政人員沒有對于行政工作的高度的道德責任感，不把做好行政工作作為自己應盡的道德責任，那么，他就可能玩忽職守、消極怠工、出勤不出力，其所做的工作的量和質(zhì)都可能難以令人滿意；如果行政人員不能廉潔奉公，那么，公共權(quán)力就會蛻變?yōu)橹\取私利的工具，國家對公共領(lǐng)域的投入就可能被轉(zhuǎn)移到私人領(lǐng)域，從而導致公共產(chǎn)出的減少。此外，在行政人員具備一定的道德素質(zhì)的前提下，可以運用道德激勵的方式，有效地激發(fā)行政人員的工作積極性，從而提高行政效率。

2.2 行政組織的道德屬性對行政效率的影響

行政組織的道德屬性是指行政組織在設定組織目標、設計組織結(jié)構(gòu)、進行組織變革等時均要遵循正確的道德軌道，以使其顯示出應有的道德品格。組織目標是行政組織所預期的最終結(jié)果，或者說是行政組織為之奮斗以爭取實現(xiàn)的一種未來狀況。一般認為，行政組織以實現(xiàn)社會公益為目的，而社會公益性，就是對于行政組織目標的道德規(guī)定。實現(xiàn)杜會公益的最大化，是行政組織的應有效率。而如果在設定行政組織目標時偏離了道德軌道，就會導致行政組織目標的錯位，即可能以私利的滿足置換社會公益的實現(xiàn)，這顯然會降低甚至取消行政組織的應有效率。行政組織結(jié)構(gòu)形成行政組織的基本框架，規(guī)定行政組織的法定權(quán)力、職責及行政組織中各行為主體之間的相互關(guān)系。在設計行政組織結(jié)構(gòu)時，必須堅持公平、公正的道德原則。如果違背公平、公正的道德原則，就可能因人設崗、職責不清，或有意造成部門之間的權(quán)力與利益的不均衡。而由于結(jié)構(gòu)是功能的基礎，如此設計的行政組織結(jié)構(gòu)，會導致機構(gòu)臃腫、人浮于事以及部門扯皮，這必然影響到行政組織的功能不能得以充分發(fā)揮，從而降低行政組織的效率。面對不斷變化的社會環(huán)境，行政組織為了保持自身的一體化進程并有效地發(fā)揮其社會職能，有必要適時地進行或大或小的變革。行政組織的變革關(guān)系到組織成員之權(quán)力與利益的再分配，而權(quán)力與利益之再分配是否合理，則在相當程度上取決于是否有正確的道德指導。離開了正確的道德指導，權(quán)力與利益的再分配就可能演變?yōu)橐粓鰻帣?quán)奪利的大混戰(zhàn)。在這樣的混戰(zhàn)中，不道德的行政組織成員可能傾向于不擇手段以謀取較多的權(quán)力與利益，這就可能改變行政組織的性質(zhì)，致使行政組織不能沿著正確的方向發(fā)揮其功能和作用，從而導致行政組織應有效率的下降。

2.3 行政運作的道德控制對行政效率的影響

行政運作的道德控制是指日常行政工作的進行以及行政組織內(nèi)部上下級之間關(guān)系的處理等，都需遵循相應的道德原則。一般而言，現(xiàn)代行政工作必須依據(jù)有關(guān)法律、法規(guī)的要求進行。但有不少具體的行政工作，可能法律、法規(guī)并沒有予以明細的、直接的規(guī)定。在這種情況下，行政機關(guān)如何作出和實施行政決定具有一定的自由度，這就是所謂行政自由裁量問題。在行政自由裁量問題上，行政機關(guān)當然首先要本于對法律精神、法律理性的理解，但法律精神或法律理性以公平、適當、正義為核心，因此，行政自由裁量問題實質(zhì)上又是一個道德問題。沒有正確的道德準繩，行政機關(guān)在行政自由裁量領(lǐng)域就可能因法律沒有具體、明確的規(guī)定而鉆法律的空子，從而導致不能達到應有的行政效率。行政組織內(nèi)部的上下級關(guān)系也離不開道德的維系。因為如果沒有道德的維系，上下級關(guān)系就會被扭曲為傷害行政效率的不正常關(guān)系。缺乏道德意識的行政領(lǐng)導，往往任人唯親而不是任人唯賢。面對這樣的領(lǐng)導，下級則可能傾向于阿諛奉承、吹牛拍馬。任人唯親會導致高素質(zhì)、能力強的行政人員的流失，而阿諛奉承、吹牛拍馬的行政人員則不會重視行政工作的質(zhì)量和業(yè)績。這樣的上下級關(guān)系，顯然是與提高行政工作效率的宗旨背道而馳的。

第三章 效能政府行政倫理的取向

正如上文所述，公務員的個人道德素質(zhì)、行政組織的道德屬性、行政行為的道德控制都對行政效率有著重大的影響，行政倫理對效能政府的創(chuàng)建起著重要作用，效能政府的行政倫理取向是新時期創(chuàng)建效能政府必須首先要解決的問題，總體說來，效能政府行政倫理的取向主要包括勤政為民、公平公正、務實高效、團結(jié)創(chuàng)新，這些價值取向的根本目的就是為了實現(xiàn)政府運作高效。

3.1 勤政為民

勤政為民的內(nèi)涵是指勤勉敬業(yè)，忠于職守，實實在在為人民群眾提供優(yōu)質(zhì)的服務。在中國現(xiàn)階段，國家、人民和職守的內(nèi)涵與古代封建社會的內(nèi)涵有其本質(zhì)的區(qū)別。我們的國家是人民當家作主的社會主義國家，人民是社會主義國家的合法公民，職守是為人民服務的事業(yè)，因而應該提倡忠于國家，忠于人民，忠于為人民服務的事業(yè)。效能政府行政倫理的價值核心是勤政，即在廉政價值基礎上做到“勤勉于政務，敬業(yè)為民”，是對公務員的倫理道德要求，是公務員做好本職工作具備的最基本的思想道德素養(yǎng)，也是為人民服務思想在行政倫理上的集中體現(xiàn)。這要求公務員在思想深處樹立公仆意識，在行動上貫徹我黨的群眾路線，真正把人民群眾看作我們的衣食父母，是我們黨執(zhí)政的基礎。公務員只有通過勤于習政，勤于調(diào)研，主動積極開展工作的勤政途徑，才能達到為人民服務的根本目的。

3.2 公平公正

公共行政活動是為了實現(xiàn)國家的社會目標，推動社會的全面發(fā)展。作為“一種社會目標的合理調(diào)整和社會利益的權(quán)威性分配”的組織體系，作為社會公共利益的代表者和維護者，應始終把實現(xiàn)和維護社會正義視為其價值目標。我們強調(diào)公共行政的效率原則，并且從某種程度上來說，效率就是一種公正，沒有效率顯然有失公正。但是公共行政與市場原則有著本質(zhì)的不同，市場和政府是兩個不同的活動領(lǐng)域，市場中發(fā)生的是個人選擇行為；政府是為社會提供公共物品、公共服務的公共生活領(lǐng)域，發(fā)生的是公共選擇的行為。在市場中，遵循的是有限的公正、公平的游戲規(guī)則，體現(xiàn)市場主體的獨立性和平等性，但在這有限的公正的背后卻隱藏著由于復雜的自然、社會因素影響而造成的起點和機會的不平等及用于交換的物品獲取方式的不平等，因而它不可能成為社會生活的普遍準則。在公共行政領(lǐng)域中，它追求的是實質(zhì)的社會公正、整體公正，既關(guān)注公正的結(jié)果，也關(guān)注其起點和過程，既關(guān)注經(jīng)濟生活公正，也關(guān)注社會政治和精神公正。在對待效率方面，市場是追求“經(jīng)濟利益的最大化”，而公共行政以實現(xiàn)和維護公共利益為宗旨，以“社會利益最大化”為目標，追求公正是公共行政的首要原則，價值取向，最終要求達到的是在堅持公正的前提下促進效率和有效率地促進社會公正的目標，理所當然經(jīng)濟效率只有同社會發(fā)展的基本宗旨相吻合時才有正向的意義，只有這樣的效率才是一種美德，沒有正向意義的效率給社會雖有可能帶來暫時的效率，但最終必然給社會發(fā)展帶來負面影響，鄧小平指出：“如果導致兩極分化，改革就算失敗了?！闭窃诖朔N意義之上的論述。因而我們認為，保證公共行政的公正價值優(yōu)先，在此基礎上獲得行政效率，然后以效率促進行政公正，使得公正與效率達到“雙贏”，是效能政府下內(nèi)容之一。

3.3 務實高效

效率不僅是經(jīng)濟學概念，也是一個重要的倫理學概念。其主要是指資源的有效使用和有效配置。由于資源始終是有限的，因而使有限的資源發(fā)揮更大作用的高效率既是經(jīng)濟學的標準，也是倫理道德的標準。在現(xiàn)實生活中，一些腐敗官員冠冕堂皇的依據(jù)現(xiàn)有政策延遲政策的執(zhí)行，使拖延辦事時間往往成為敲詐勒索的手段，經(jīng)濟實體想要迅速辦理有關(guān)事宜，則首先須向他們行賄。這無疑是發(fā)展中國家普遍存在的辦事難、辦事效率低下的原因之一。低效率成為一些公職人員索賄受賄的資本，這不僅加大了社會的投資成本，而且破壞了社會的投資環(huán)境，對社會發(fā)展的危害是不言而喻的。因此效能政府下的行政倫理必須體現(xiàn)務實高效理念，必須高度體現(xiàn)效率的思想，引入競爭機制，最大限度的消除因制度缺陷而帶來的行政個體倫理的喪失。

3.4 團結(jié)創(chuàng)新

團結(jié)協(xié)作是現(xiàn)代化大生產(chǎn)的必然要求，也是我們社會主義市場經(jīng)濟的客觀要求。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展以及現(xiàn)代科學技術(shù)的進步，社會分工越來越細，組織之間及組織內(nèi)部的人與人之間的聯(lián)系更為廣泛、復雜和密切，就要求組織之間和人與人之間共同協(xié)作進行物質(zhì)資源、技術(shù)、人才、信息等方面的交流，以充分發(fā)揮組織自身的優(yōu)勢。行政管理組織的各級政府以及公務員之間也應如此。在政府內(nèi)部，團結(jié)協(xié)作是正確認識和處理公務員上下級之間，公務員同事之間，公務員與群眾之間關(guān)系，特別是在行政國家化的今天，政府要想高效地實現(xiàn)行政目標必須動員各放力量，加強與社會各種力量的協(xié)作，在團結(jié)協(xié)作基礎上，積極地去開拓，去創(chuàng)新。在改革開放不斷深化的今天，隨時都會遇到新問題，新矛盾和新困難。這就特別需要擔負社會管理重任的公務員帶領(lǐng)廣大人民群眾，充分發(fā)揮主觀能動性，創(chuàng)造出解決新問題的新方法，實現(xiàn)工作的創(chuàng)新，真正提高政府工作效率。

第四章 效能政府視域下我國行政倫理失范的表現(xiàn)及其成因

行政權(quán)力本來是一種公共權(quán)力，它所涉及的對象是公共事務，其所追求的是一種公共利益，其運行過程也稱作公共管理過程。在行政權(quán)力運行過程中，行政主體往往會置行政倫理的規(guī)范和原則于不顧，導致?lián)p害公共利益的現(xiàn)象時常發(fā)生，公共權(quán)力經(jīng)常被用來滿足私利。這種情況就叫行政倫理失范。隨著政治、經(jīng)濟全球化的發(fā)展，科技發(fā)展日新月異，特別是信息時代的到來，各種機遇與挑戰(zhàn)交織在一起，給政府工作提出了新情況、新問題、新內(nèi)容，行政管理再也不是“城邦政治”。面對紛繁復雜的國際國內(nèi)環(huán)境如何提高行政效率，提升政府公共服務、公共管理水平已成為行政管理者所追求的重要目標。在處于復雜多變的社會轉(zhuǎn)型期的當代中國，加強行政倫理建設提高政府行政效率意義重大。

4.1 當前我國政府行政倫理失范的表現(xiàn)

行政倫理屬于上層建筑中意識形態(tài)的范疇，在我國建設社會主義市場經(jīng)濟的過程中，國家機關(guān)及其公務員雖然不直接參與社會經(jīng)濟活動，但卻負有管理監(jiān)督和服務市場經(jīng)濟的功能和責任，這在客觀上要求國家機關(guān)及其公務員要有為人民服務、秉公辦事、敬業(yè)愛崗的職業(yè)倫理道德。特別是在社會轉(zhuǎn)型的過程中，社會的經(jīng)濟轉(zhuǎn)型要求行政倫理轉(zhuǎn)型同步進行，但是目前的行政倫理現(xiàn)狀卻是這樣一種狀況，即新的行政倫理規(guī)范尚未普遍形成和認同，原有行政倫理觀念在劇烈的社會變革中受到?jīng)_擊，致使傳統(tǒng)的行政倫理標準失去了感召力，因而造成了大量而普遍的行政倫理失范現(xiàn)象。在社會轉(zhuǎn)型期，行政倫理失范現(xiàn)象的表現(xiàn)形式是多種多樣的，集中表現(xiàn)在行政權(quán)力尋租化和政府信用缺失兩大方面。

4.1.1 行政權(quán)力尋租化

市場交換原則侵入公共行政領(lǐng)域，尋租型腐敗現(xiàn)象頻繁發(fā)生。部分公務員利用制度漏洞和手中權(quán)力為自己牟取高額利潤，國家法律法規(guī)形同虛設。具體表現(xiàn)為以下四個方面：

第一，聯(lián)系群眾比較差、官僚主義明顯。根據(jù)我國政治制度的本質(zhì)，民眾是國家的主人，國家機關(guān)及其公務員的權(quán)力是民眾賦予的，公務員是民眾的公仆。因此，權(quán)力屬公，用權(quán)為民，是公務員最基本的道德要求。但是，現(xiàn)實生活中一些“公仆”既沒有公權(quán)意識，更沒有公仆意識。相反，許多公務員特權(quán)思想嚴重，不能擺正自己的位置，把自己手中的權(quán)力看作是高人一等的依據(jù)和搞特殊化、謀取私利的工具，把自己的社會責任拋到了腦后。因此，現(xiàn)實生活中出現(xiàn)這樣的二律背反也就不以為怪了：干部的交通工具先進了，但與群眾的距離卻遠了，干部的文化素質(zhì)提高了，但卻不會做群眾工作了；群眾的生活水平提高了，但群眾對干部的意見卻增加了。

第二，務實精神比較差，形式主義明顯。堅持實事求是，從政務實，既是我黨的思想路線，更是我國社會主義國家機關(guān)及其公務員處理政務的基本道德要求。但是現(xiàn)實生活中許多地方和部門卻熱衷于搞形式主義，追求個人或地方、部門的“功名”和形象。有的干部做工作，不去領(lǐng)會中央精神，也不去了解下情，習慣于做表面文章，喊口號；有的沉湎于文山會海，應酬接待，不能深入基層；有的熱衷于沽名釣譽，嘩眾取寵、應付上級、應付群眾；有的搞各種名目的所謂“達標”活動，形式上熱熱鬧鬧，實則勞民傷財；有的只說空話大話、不干實事；有的報喜不報憂，掩蓋矛盾，以致釀成惡果……

第三，敬業(yè)和進取精神比較差，享樂主義比較明顯。在我國現(xiàn)實生活中，雖然不乏勤政為民、忠于職守的好領(lǐng)導、好干部，但是，缺乏敬業(yè)精神、沒有責任心和義務感、一心追求個人利益和個人享樂的人也比比皆是。從黨的十五大到十六大前夕，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共立案861917件，結(jié)案842760件，給予黨紀政紀處分846150人，其中開除黨籍137711人。被開除黨籍又受到刑事追究的37790人。在受處分的黨員干部中，縣（處）級干部28996人，廳（局）級干部2422人，?。ú浚┘壐刹?8人。這些人遵從傳統(tǒng)行政文化中庸俗的“官本位”思想，一切為了權(quán)力，一切為了做官，并且把手中的權(quán)力當作謀取私利、貪圖享樂的本錢和手段，因此，利用職位便利大搞權(quán)錢交易、權(quán)色交易，作風漂浮、生活腐敗。他們的思想和行為既背離了公務員應當遵守的起碼的道德要求，也為黨紀和國法所不容，是社會轉(zhuǎn)型期行政倫理失范的最嚴重的表現(xiàn)。

第四，全局觀念比較差，本位主義比較明顯。不少公務員本位主義、分散主義意識滋長，不能正確地處理局部與全局、下級與上級、個人與組織的關(guān)系。比如，對上級的方針政策和指示，采取“上有政策，下有對策” ，有令不行、有禁不止；對待同級單位和個人則以鄰為壑、互相制肘，對自己有利的爭著干，對自己不利的則踢皮球；為了地方利益、部門利益和小團體利益，甚至不惜損害國家的利益和其他組織與個人的利益。在我國，各個層次、各個領(lǐng)域的國家機關(guān)一般都是法人單位，相對獨立的法人利益往往使一些行政單位形成牢固的小團體主義思想，在市場經(jīng)濟大潮的影響下，一些公務員在社會比較中出現(xiàn)了較強的經(jīng)濟利益和社會地位失落感，于是，在本團體與其他團體、與國家利益的分界處，極力地維護本團體利益，有的甚至利用本單位的職能權(quán)力去謀取小團體利益，損害國家和其他團體利益。其極端表現(xiàn)是法人犯罪。比如，以行政單位的名義經(jīng)商辦企業(yè)、以政府的名義亂攤派、亂收費、亂提成、亂處罰、亂搞贊助等等。更有甚者以單位名義利用職能權(quán)力進行侵害國有資產(chǎn)、行賄受賄、走私等違法犯罪活動。

4.1.2 政府信用缺失

政府信用有廣義與狹義之分。從廣義上來講，政府信用是公眾對政府信譽的一種主觀評價或價值判斷，是公眾對政府本身行政行為所產(chǎn)生的信譽的心理反映；同時也是政府在維護和構(gòu)建社會信用體系中所擔負的職責，表現(xiàn)為其是否為社會提供信用環(huán)境。狹義的政府信用概念僅指政府行政行為本身的信用，不包括政府為社會提供信用環(huán)境。本文所分析的政府信用指的是狹義的政府信用。

第一，行政規(guī)則隨意多變。立法和決策是行政行為的首要環(huán)節(jié)。一些地方政府在制定政策時不從實際出發(fā)，不深入調(diào)研，不考慮時代的發(fā)展變化和政策的長期適應性，僅滿足于本屆政府的任期，搞短期行為，出現(xiàn)“一屆政府一套政策”、“新官不理舊事”，繼任政府不對前任政府的執(zhí)政情況負責。一些地方政府在研究決策時，不廣泛吸引各界公眾的參與，缺乏相應的科學性、可行性，導致制定的政策“朝令夕改”，民怨紛起。政府及有關(guān)部門政策多變，政出多門，甚至政府隨時收回“解釋權(quán)”，說變就變，常常令當事人無所適從。這在行政許可和審批領(lǐng)域表現(xiàn)得尤為突出。

第二，行政行為公信受疑。政府在重大社會管理活動中隨意承諾，出爾反爾，“口頭一套、行動一套”，不按協(xié)議、合同辦事，行政機關(guān)不能及時有效公開行政規(guī)則以及其他理應公開的社會公共資信，也是政府信用缺失的重要表現(xiàn)。目前，政府行政過程中信息不對稱的現(xiàn)象嚴重存在。在信息傳遞上，社會組織和個人處于弱勢，而政府的很多決策、法規(guī)、程序等行政信息卻不能及時得到公布，這種現(xiàn)象加劇了政府信用的下降。行政機關(guān)應該充分注意到，現(xiàn)在已經(jīng)進入信息時代，如果從官方得不到權(quán)威消息，公眾可以通過其他多種渠道獲知所謂“小道”消息。政府在一些重大社會問題上躲躲藏藏，必然會造成謠言滿天飛。事實證明，社會實際存在的信息與公眾能夠得到的信息不對稱，大道消息和小道消息的信息不對稱，其后果只會使政府公信力受損。

第三，行政執(zhí)法方式簡單粗暴。受傳統(tǒng)權(quán)力觀念的支配，一些地方政府對政府信用問題認識不夠，他們認為政府權(quán)力可以隨意行使不受制約，甚至認為為了公共利益行使職權(quán)可以不考慮信用問題，以至于自以為是，吃、拿、卡、要，為所欲為。一些政府職能部門對市場經(jīng)濟中的不法行為及失信行為打擊不力，監(jiān)管乏力，致使假冒偽劣商品、虛假廣告、上市公司造假、惡意欠賬逃債、銀行呆壞賬、偷漏稅、走私騙匯等現(xiàn)象大量存在，引起人們對政府能力的懷疑。一些基層政府部門“ 官本位”思想嚴重，法治觀念淡薄，對抗、藐視“法律”時有顯現(xiàn)。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，我們的一些執(zhí)法機關(guān)平時疏于管理，一旦出了人命，有了領(lǐng)導指示，或者輿論批評了，才似乎如夢初醒。行政執(zhí)法不注重于長效、動態(tài)管理，動輒采用運動式的方法，試圖一蹴而就。這樣使群眾對行政執(zhí)法機關(guān)的行政能力、信用產(chǎn)生懷疑。運動式的執(zhí)法方式，在社會發(fā)展瞬息萬變、市場交易頻繁復雜、違法行為層出不窮的今天只可偶爾為之，而日常執(zhí)法運作機制的形成才是最重要的。

4.2 當前我國政府倫理失范原因分析

4.2.1 中國傳統(tǒng)行政倫理文化的影響

第一，在傳統(tǒng)的政治倫理文化中，突出道德管理和道德教化的作用。在古代中國，政治、行政、倫理的關(guān)系是難解難分的，但核心是倫理秩序，注重“關(guān)系” 和“人情”，法律和個人權(quán)利似乎是附帶品，正如費孝通先生所說，中國傳統(tǒng)社會不是法治社會也不是人治社會，而是禮治社會。在傳統(tǒng)習俗中，強調(diào)“禮”和“秩序”，而不是法律、法規(guī)，也沒有契約的意識。所以到今天，許多公務員仍受到“人情”、“關(guān)系”的影響，辦事情要“憑交情”、“講面子”，而不是按照規(guī)章制度去辦事情，因而陷入行政責任沖突中，不知如何抉擇。
第二，在中國主流的政治倫理文化傳統(tǒng)中，主張人性本善的理論。第一個提出了系統(tǒng)的“人性善”理論的是戰(zhàn)國時期的孟子，他認為人的本性是善良的，在后天可以更好地培養(yǎng)人的優(yōu)良品質(zhì)，重在對人性本善的引導和修養(yǎng)的提高，對個人道德修養(yǎng)寄予很高的希望，中國傳統(tǒng)倫理文化中，統(tǒng)治中國幾千年的儒家思想是以人性本善為主流的，所以今天的中國對人性的判斷也是以人性本善為主的，期望人自身具有很高的自覺性，講求“修身、齊家、治國、平天下”的修養(yǎng)過程，但卻忽視或避開了人性惡的方面，在面對權(quán)力和利益的誘惑時，使人性惡的一面凸現(xiàn)出來并占了上風。

第三，中國傳統(tǒng)政治倫理注重個人道德修養(yǎng)，而忽視公共道德建設和制度道德建設。中國是注重個人道德和修養(yǎng)的國度。梁啟超在《新民說》中指出：“我國國民所最缺者，公德其一端也”。他認為中國道德發(fā)源雖早但都是私德，尤其儒家學說，十之八九為私德。這個問題在傳統(tǒng)官員道德上表現(xiàn)的更為明顯。儒家學說中有大量的文章是關(guān)于君子之德以及如何來修身養(yǎng)性的，而對于整體的公共道德和政治制度道德的學說卻很少。人們把社會繁榮昌盛的希望都寄予“明君”和“好官” 的身上，而不是良好的體制和整體上的道德建設。所以改革開放的今天，我們所強調(diào)的大多仍是個人的品德、修養(yǎng)，克己奉公。然而在社會環(huán)境的沖擊下，往往個人的道德是脆弱的。與個人道德相比較，體制的道德性對于維持社會秩序、規(guī)范社會行為具有優(yōu)先地位。政治體制的道德比個人的道德作用更大，也更穩(wěn)固。

第四，中國傳統(tǒng)政治倫理突出忠于統(tǒng)治者，而忽視了政府與公民的契約關(guān)系。傳統(tǒng)的封建政府職能主要是統(tǒng)治職能，要求全國上下一致“忠于君主”，“服從天理”，統(tǒng)治者支配一切資源，所有官員都是為統(tǒng)治者服務、效力的。這種思想傳統(tǒng)也深深地影響著現(xiàn)代中國人的觀念。雖然在憲政原則上要求公務員為人民服務，強調(diào)政府及其公務員的權(quán)力是人民所賦予的，但在實際的操作中，政府掌管著資源和公共權(quán)力，公務員的工資在形式上也來自于政府（實際上是納稅人），所以容易造成一種錯位，使得公務員認為自己應該為“政府服務、上級服務”，對人民只是管理和命令，而不是公民本位的思想。這就易造成權(quán)力濫用、利益分配不均，產(chǎn)生行政責任沖突，使公務員陷入行政倫理的困境。

4.2.2 現(xiàn)代官僚制的技術(shù)化、科學化

在公共行政的領(lǐng)域中，根據(jù)科學的技術(shù)的原則建立起來的官僚制體系就如一架龐大的機器。在這個官僚體系中，“官僚”即行政人員成了官僚體系運作的必要的補充因素。就如一條汽車生產(chǎn)線、一個工廠、一個車間，把眾多的工人集中在機器的某一部位，重復著單一化的機械動作，目的就是高效生產(chǎn)某一產(chǎn)品。因為根據(jù)工具理性的原則和科學精神，在政治活動中和公共行政活動中所需要的科學態(tài)度就是排除價值因素的干擾。所以在由政治家和通過行政人員建立起來的官僚制體系中，就行政人員作為公共行政領(lǐng)域中的專家而論，他們僅僅是已技術(shù)官僚的面目出現(xiàn)，是官僚體系這架機器的齒輪，是無意識的行政人，官僚體系的形式化和客觀性就是他的行為的客觀性的保證，如果他在自己的行政行為中介入了個人的意識，反而會破壞了這個官僚體制對行政效率的追求，會破壞官僚體系的客觀形式的設計原則。

可見，在官僚制的技術(shù)系統(tǒng)中，人必須完全從技術(shù)的視覺去看待事物，完全受制于技術(shù)的視野，自覺或不自覺地按照技術(shù)的需要去行動。以致于現(xiàn)代政府中一切出了任何一種類型的問題，也總是根據(jù)技術(shù)化的思路去謀求解決的方案，當行政人員濫用權(quán)力而腐敗時則尋求可以技術(shù)化的法制；當出現(xiàn)官僚主義時則謀求機構(gòu)改革和組織重建的技術(shù)支持；等等。從而陷入了對科學和技術(shù)追求的怪圈中，也就是說，越是謀求科學化技術(shù)化，出現(xiàn)的問題也就越多，而出現(xiàn)的問題越多，就在謀求科學化技術(shù)化的解決手段方面表現(xiàn)地越迫切。根本原因就在與，官僚制在整個公共行政的領(lǐng)域及其權(quán)力運行機制中，排除了人的價值和人的行為主體意義。在這種管理體系中，已經(jīng)沒有人了，存在著的只是官僚，他們的責任只是管理體制的責任，他們自己對社會已經(jīng)沒有任何責任了。所以他們成了專事鉆營的官僚主義者，成了公共利益的蛀蟲。這一切同時在整個社會范圍內(nèi)又進一步推動了道德價值衰落的運動。在這種情況下，官僚制陷入矛盾沖突的困境就不可避免了。

但是，我們也要注意到，馬克斯·韋伯在經(jīng)典意義上所提出的官僚制是一種“理想型”的官僚制，它更多是種理論上的抽象，在現(xiàn)實生活中卻是難以企及。而各個國家所表現(xiàn)的常態(tài)，要么是官僚化過度，要么是官僚化不及。一般而言，前者是發(fā)達國家官僚體制常有的弊端，而后者則是發(fā)展中國家行政體制的通病。

當代西方各國行政改革面臨的主要問題是政府的僵化、遲鈍、缺乏創(chuàng)新精神和學習能力，它屬于官僚化的過度發(fā)展，是“制度過?！?，產(chǎn)生這些問題的深沉原因是過度官僚化和后工業(yè)社會激烈變遷的社會環(huán)境之間的矛盾沖突。而在中國轉(zhuǎn)型社會中“二元”結(jié)構(gòu)并存的特點在行政管理領(lǐng)域也得以充分體現(xiàn)：法理型權(quán)威尚未完全確立，政府過程中的體制化、人格化和結(jié)構(gòu)化并存，行政行為不規(guī)范，行政低效與腐敗，組織活動的非理性化，管理方式的人格化，民眾的契約、理性和法制意識淡薄等等。所以，我國行政體制目前最缺乏的是法制效率、專業(yè)化和理性精神，官僚制舉起理性和邏輯的旗幟，批判和否定了產(chǎn)業(yè)革命初期靠個人專制、裙帶關(guān)系、暴力威脅、主觀武斷和感情用事進行管理的做法。因此，在西方各國因為官僚制的弊端而大勢叫囂“擯棄官僚制”的時候，中國卻恰恰需要為官僚制化的不足補課。目前，我國尚急需借鑒理性官僚制的制度設計，著力建構(gòu)一個權(quán)責明晰、行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)和辦事高效的行政管理體制，以推動經(jīng)濟增長和緩解物質(zhì)短缺。

4.2.3 良好行政運作的制度缺失

社會轉(zhuǎn)型時期即既具有傳統(tǒng)社會行政模式的一些特征又具有新社會行政模式的一些特征，且明顯帶有新舊并存的特點。在過渡社會變遷過程中，建立在傳統(tǒng)經(jīng)濟基礎上的舊有的權(quán)力基礎逐漸分化，新的權(quán)力基礎沒有完全成長起來，權(quán)力機關(guān)不能及時有效地行使法律的權(quán)利，權(quán)力濫用的情況就時有發(fā)生。就我國目前的行政運作，就屬于這種情況。

第一，利益驅(qū)動和利益協(xié)調(diào)機制的不完善。隨著市場經(jīng)濟體制的建立，我國形成一個以利益導向為核心的社會動力系統(tǒng)，在此系統(tǒng)中人們相互競爭，運用各自可以依靠的資源和優(yōu)勢來獲得個人利益。行政人員的最大資源和優(yōu)勢就是手中的公共權(quán)力。由于缺乏與市場經(jīng)濟體制相適應的利益驅(qū)動機制和利益協(xié)調(diào)機制，在原有社會分工體系中居于較高地位、而待遇相對較低的行政人員為了獲得與此相適應的經(jīng)濟收入，便很容易想到利用手中的公共權(quán)力來為自己謀利益。因此有人提出效仿新加坡高薪養(yǎng)廉。

第二，政治體制改革相對滯后使政府職能發(fā)生錯位。隨著市場經(jīng)濟體制的逐步建立，政府直接干預經(jīng)濟、政企不分的格局并未從根本上打破，政府職能轉(zhuǎn)換尚未到位，行政權(quán)力在社會經(jīng)濟建設中仍處于支配地位，在各項經(jīng)濟活動中到處可以看到政府的影子。在這種政府職能錯位、行政管理權(quán)無限放大、而制度又不規(guī)范、不完善的情況下，必然會導致權(quán)力商品化和滋生權(quán)力設租、權(quán)力尋租行為。

第三，法律制度的構(gòu)建滯后于市場經(jīng)濟的發(fā)展。與市場經(jīng)濟相適應的法律制度的制訂和完善還需要一個過程，法律機制上還存在不同程度的缺陷，懲治機制還不健全，使得腐敗分子有機可乘，腐敗現(xiàn)象層出不窮。還有法律、法規(guī)執(zhí)行不力，尤其是行政權(quán)力有時會介入司法與執(zhí)法過程中，導致行政權(quán)力的失控。

第四，權(quán)力監(jiān)督機制軟化?，F(xiàn)行監(jiān)督機制在內(nèi)部結(jié)構(gòu)和運行過程中還明顯存在一些缺陷，在一定程度上制約著監(jiān)督效能的發(fā)揮。主要表現(xiàn)為:上級對下級的監(jiān)督有力，而下級對上級的監(jiān)督十分薄弱；事后懲罰較為偏重，事前防范和事中控制工作做得不好；權(quán)力結(jié)構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督較為嚴密，外部監(jiān)督比較缺乏；尚存在某種程度上的主觀隨意性監(jiān)督。權(quán)力約束機制的缺少，使內(nèi)省條件不夠充分。

第五章 效能政府視域下我國行政倫理建設的對策

行政倫理的良性運行是指行政倫理在全社會范圍內(nèi)得到普遍、有效的認同、接受和實踐。行政倫理的良性運行是需要在多種道德參數(shù)的綜合作用中實現(xiàn)的，行政倫理建設作為一種現(xiàn)實的實踐活動，它并不是孤立存在的，它是同社會實踐活動的其他方密切聯(lián)系并相互影響，相互制約的。直接影響倫理道德發(fā)展變化的因素有很多，因此，雖然我們建設的是倫理，但建設活動絕不能局限于倫理范圍內(nèi)的活動。

5.1 加強公務員的倫理教育與培訓

公務員的道德自律性主要體現(xiàn)在三個方面：其一，道德認識上的自覺。即公務員對行政倫理規(guī)范的遵循，并不是對外在要求的盲目信奉和被迫執(zhí)行，而是建立在對道德必然性深刻認識基礎上的理性自覺。其二，情感上的自愿。自愿的情感在行政倫理良性運行中的作用，主要體現(xiàn)在公務員把根據(jù)自己所選擇的道德價值目標去行動，視作一種樂趣、需要和自我價值的實現(xiàn)，因而能和道德認識一起融合成堅定的道德信念，成為其道德行為的動力。其三，行為上的自主和自擇。這包括兩方面的涵義。一是把一般性的倫理規(guī)范化為具體指令的自主性；二是在不同的甚至相反的倫理規(guī)范中做出選擇的自擇性。即在復雜的道德生活中，公務員能夠根據(jù)主客體的價值關(guān)系，正確判定道德規(guī)范的等級，勇于選取最值得選取的道德價值，遵循最值得遵循的倫理準則。

倫理教育和培訓就是使教育者接受其道德價值和道德要求，并最終轉(zhuǎn)為自覺的道德品質(zhì)和道德人格的過程。倫理教育與培訓的目的是為了使行政人員做到忠于職守、廉潔奉公，公開、公正地行政。通過倫理教育與培訓使國家公務員在行政素質(zhì)諸方面進行的自覺的自我改造、自我淘冶、自我鍛煉和自我培養(yǎng)，并在此基礎上達到公務員思想道德境界的要求。作為國家公務人員只有具備自覺的認識和自覺的行動，嚴格要求自己，進入“慎獨”的境界，潔身自好，固守行政道德規(guī)范，才能把握自己，審視自己，達到“至善至美”的境界。針對目前公務員行政倫理意識薄弱的狀況，要借鑒國外做法，通過定期培訓、日常強化、個案解剖等多種方式，提供他們對行政倫理的認知水平，使他們認識到行政倫理是為政之本，樹立正確的行政倫理觀。

5.1.1 加強行政倫理教育、培訓法制化建設

我國公務員教育、培訓制度己比較規(guī)范，當前應制定與《公務員法》相結(jié)合的培訓制度及細則。同時應注意理論聯(lián)系實際，因地制宜地進行公務員行政倫理教育和培訓。在方式上應該靈活多樣，脫產(chǎn)和在職相結(jié)合，定期和臨時相協(xié)調(diào)。

5.1.2 積極發(fā)揮榜樣作用，選取符合政府需要的價值觀

公務員和領(lǐng)導干部要向榜樣看齊學習，強化正面典型的示范誘導作用。同時教育者應注意選取一些永恒性的價值，如公平、正義、利他、克己、為民、誠信、忠誠等觀念，為教育提供前提條件。

5.1.3 重視思想教育，將傳統(tǒng)與當代教育結(jié)合起來進行

在社會轉(zhuǎn)型時期，更應重視加強馬列主義、毛澤東思想、鄧小平理論和“三個代表”重要思想的教育，使廣大公務員樹立正確的世界觀、人生觀和價值觀，為行政道德重建奠定扎實的思想基礎。同時，注意傳統(tǒng)行政道德教育與當代行政道德教育結(jié)合，在教育中繼承，在繼承中創(chuàng)新。

5.2 推進公務員倫理制度建設

人與人之間的關(guān)系很大一部分是靠道德來調(diào)節(jié)的，但道德并非是全能的。道德調(diào)節(jié)人與人之間的關(guān)系主要靠個人自覺遵守倫理規(guī)范，如果有人不遵守，那么他只會受到輿論的譴責，而一般不會受到物質(zhì)利益損失或法律方面某些強制性的懲罰，于是有些品質(zhì)惡劣的人就不會在意這些。因此道德對于那些品質(zhì)惡劣的人可以說發(fā)揮不了什么太大作用。行政倫理也是如此。廣大行政人員掌握著或多或少的公共權(quán)力，他們多數(shù)是遵守職業(yè)道德的，但并不是全部如此。倘若權(quán)力落到了道德惡劣者手中，就極易變成謀取私利的工具，就會損害廣大人民的利益，給政府造成極壞的影響。因此，對行政人員的道德行為一定要用法律加以約束，以匡正其行為，使其真正履行公務人員應盡之責。

5.2.1 進行倫理立法和倫理制度化建設

當代世界各國行政倫理建設的重要趨勢之一就是加強行政倫理建設的制度化。行政倫理建設的制度化的根本手段就是倫理立法，制度和法律在本質(zhì)上與道德是一致的，或者說法律和制度本身就是一種強制性的道德規(guī)范。從法律產(chǎn)生的歷史過程看，法律是經(jīng)由原始習慣、不成文的習慣法、國家法律幾個階段逐步產(chǎn)生的。所謂“習慣”就是原始倫理狀態(tài)下的習慣，就是以道德為實體基礎的習慣。我們可以看出，威嚴的國家法律背后，支撐點卻是道德。實際上，法律是最低(或基本的)道德要求，立法就是對一個社會最基本的道德觀念。因此，行政倫理法制化、制度化是保證行政倫理實現(xiàn)和落實的必然規(guī)律。行政倫理立法和制度化可以讓行政官員知道什么是應當做的，什么是不應當做的，使其有正確的行政道德價值定位和價值取向，為行政人員解決倫理沖突提供一般性的指導，也為懲罰違背最低道德要求的行為提供了依據(jù)，做到有法可依。把倫理行為上升為法律行為，使倫理具有與上層建筑的政治、法律同等地位的法律效力和作用。在現(xiàn)代國家中，越來越多的倫理規(guī)范被納入到社會的法律規(guī)則體系之中。

5.2.2 加強政府信用制度建設

政府信用制度的缺位，會導致政府的行為失去控制和約束，效能政府無從可言。因此，政府信用制度建設是行政倫理制度建設的重要環(huán)節(jié)。

第一，提高公眾政治參與程度。疏通社情民意充分表達的渠道，要使社情民意得到充分的表達，使各種利益群體都能獲得表達意愿的機會，使利益沖突的各方面都參與到?jīng)Q策過程中來，免受歪曲和替代，就必須建立渠道通暢的民意表達和整合機制，如完善人民代表大會制、政治協(xié)商制、信訪制等已有的制度化民意反映渠道；建立現(xiàn)代聽證制度、民意測驗制度、輿論調(diào)查監(jiān)督制度等；政府熱線要通暢，聽取群眾意見要回應；提供確保利益相關(guān)方、受損方能夠參與決策過程的平臺。

第二，實現(xiàn)決策過程的公開透明。決策過程中的公開透明，是建立民主科學決策機制的前提。政府決策過程的公開透明，不是可有可無，而是實現(xiàn)科學民主決策必須建立健全的規(guī)則和程序。具體而言，重大公共決策的討論情況和階段性方案都應當及時對社會各界公布；凡是涉及公共利益的決策，都應該向社會公開；凡是涉及局部群眾利益的必須讓有關(guān)群眾知道，不應該在有關(guān)利益群體和公眾不知情、未參與意見的情況下，就做出影響其權(quán)益的決策。

第三，建立公務員及行政機關(guān)的信用檔案制度。建立公務員的個人信用檔案，記錄其在實施行政行為過程中的信用狀況，如程序是否合法、處事是否公正、為人是否誠實、遇事是否廉潔等，并以此作為其考核、獎懲的重要依據(jù)。同時，還要以公務員的個人信用檔案為基礎，估量和評價所在行政機關(guān)的信用狀況，并通過新聞媒體對社會公布。這樣做，不僅有利于公務員行政道德的完善，更有利于打造良好的政府形象。

第四，在公務員考核中加大道德賞罰力度。在我國，特別是處在社會轉(zhuǎn)型期，由于對行政倫理的評議、咨詢、監(jiān)督機制的建設不注重，行政倫理缺失是顯而易見的。因此，有必要在現(xiàn)有監(jiān)督體制中建立一個相對獨立的行政倫理咨詢、評議機構(gòu)，這一機構(gòu)應同黨和政府的各級組織平行行使職權(quán)，可以掛靠在各級人大，以便直接對政府各級官員實行有效的監(jiān)督。設立行政倫理評議、咨詢機構(gòu)，應主要負責對公務員進行行政倫理教育宣傳、咨詢、評議和監(jiān)督?？梢圆扇∪罕妭惱碓u議和倫理建議，也可對公務員進行質(zhì)詢、訓導、警示以及鑒定，并且把行政倫理評議、咨詢機構(gòu)的倫理鑒定等作為公務員工作狀態(tài)評價的基本依據(jù)，直接跟公務員的任職、職位升降、獎勵等掛鉤。在對公務員進行職務任免、升降、獎懲時，依靠行政倫理評議、咨詢機構(gòu)所提供的公務員倫理情況，任用有德者，提拔和獎勵那些倫理模范，而不用或懲罰那些品行不端、行政倫理不良者。在選擇任用公務員時，不僅要用道德準則衡量他們，也要嚴格審查他們的背景和品質(zhì)。對已經(jīng)任用的公務員，如果發(fā)現(xiàn)違背行政倫理法規(guī)和準則，必須進行罷免，以警示所有在位的公務員，以利于公務員潔身自好、廉潔奉公，這樣就可以形成趨善避惡的行政倫理氛圍，有助于維護權(quán)力職位的公共性，有助于保證公務員最大限度地服務于公共利益，也增加了行政倫理咨詢、評議機構(gòu)的權(quán)威性，為建立適應社會主義市場經(jīng)濟的行政倫理體系提供了保證。
5.3 建立完善行政倫理的監(jiān)督獎罰機制

5.3.1 完善行政倫理監(jiān)督機制

行政倫理作為對行政人員的約束手段，其本質(zhì)特征在于行政人員的自律和自覺，但是，行政人員的自律和自覺不會自發(fā)形成，除了需要進行行政倫理教育和培訓之外，還必須進行強有力的威懾和有利的社會監(jiān)督。良好的行政道德和習慣只有在外在監(jiān)督和內(nèi)在修煉綜合作用下才能養(yǎng)成。從行政監(jiān)督的方式上看，我國目前主要有立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、政黨監(jiān)督、群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督等。從行政道德監(jiān)督的有效性而言，主要應依靠兩個方面的監(jiān)督：一是組織監(jiān)督，主要包括立法監(jiān)督、司法監(jiān)督、行政監(jiān)督、政黨監(jiān)督等幾種形式。組織監(jiān)督主要是在行政人員發(fā)生了違法、違紀的行為之后進行的法律或紀律上的處罰和處分，具有事后的性質(zhì)。二是社會監(jiān)督，這主要包括群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督。社會監(jiān)督主要是在不良行為未發(fā)生之前的監(jiān)督，具有事前的性質(zhì)。

第一，組織監(jiān)督。立法監(jiān)督，即法律監(jiān)督，它的目標是逐步使行政人員道德要求法規(guī)化。當前的狀況是對領(lǐng)導職務的公務人員監(jiān)督力度不足，越是高級公務人員對其監(jiān)督越是不足。這就要求我們要建立一個切實可行、有效的監(jiān)督管理制度和機制，做到權(quán)力行使到哪里，監(jiān)督活動就延伸到哪里，依法制權(quán)。同時也要加強人大的獨立性，以權(quán)力制約權(quán)力。司法監(jiān)督，《中華人民共和國憲法》規(guī)定，檢察院對政府及其工作人員的行政行為享有監(jiān)督的權(quán)力，法院通過行政訴訟或刑事訴訟對具體行政行為或犯罪行為進行監(jiān)督或懲處。行政監(jiān)督也就是行政機關(guān)自身的監(jiān)督。行政監(jiān)督包括行政監(jiān)察和審計等專門機關(guān)的監(jiān)督、行政機關(guān)內(nèi)部自上而下進行的業(yè)務監(jiān)督以及人民政府對其所屬部門和各級政府工作進行的層級監(jiān)督。此外，還有黨的紀律監(jiān)督、組織監(jiān)督以及民主黨派監(jiān)督。這些都是組織監(jiān)督，希望發(fā)揮組織自我調(diào)適、自我完善功能，力求率先由組織督促行政人員履行行政道德。

第二，社會監(jiān)督。群眾監(jiān)督就是廣大人民群眾直接參與管理國家事務、社會事務，行使當家作主的權(quán)力是實現(xiàn)人民民主的具體體現(xiàn)。行政管理活動處于群眾監(jiān)督之中，可以防止管理權(quán)的私化。行政人員也要自覺接受人民群眾的監(jiān)督?！吨腥A人民共和國憲法》規(guī)定：“一切國家機關(guān)和國家工作人員必須依靠人民的支持，經(jīng)常保持同人民的密切聯(lián)系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監(jiān)督，努力為人民服務?！睘榇耍瑧搫?chuàng)造更多的途徑和機會，使廣大人民群眾得以參政、議政。例如，要充分發(fā)揮群眾團體的作用，賦予行業(yè)協(xié)會以監(jiān)督檢舉的權(quán)力。保證人民群眾對國家的行政管理享有知情權(quán)，鼓勵人民群眾通過社區(qū)和團體進行討論，特別是關(guān)心和參與有關(guān)重要行政管理的討論，從而促進決策的科學化和民主化。輿論監(jiān)督，主要是指通過報刊、廣播、電視等輿論工具實施監(jiān)督，要使新聞媒體關(guān)注行政人員舞弊、受賄或以權(quán)謀私行為，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督較強的監(jiān)督威力。同時要弘揚正氣，表達社會和集體中絕大多數(shù)人的愿望和意志。通過輿論監(jiān)督，褒貶行政管理活動，引導活動方向，促使行政人員遵循最起碼的行政倫理。

5.3.2 建立行政倫理的獎罰機制

在我國傳統(tǒng)的倫理觀中，道德義務和道德權(quán)利是相分離的，只肯定道德義務的存在，不承認或不重視道德權(quán)利。這樣做的結(jié)果是道德評價和道德賞罰的不公，致使現(xiàn)實生活中履行道德義務的主體得不到公正的評價和應有的回報，從而最終使人們的道德踐行和道德進步的動力被嚴重削弱。這種情況在行政倫理領(lǐng)域尤為嚴重。在中國傳統(tǒng)德治模式中，人為地“拔高”行政主體的倫理水準和道德自律水平，對為官從政者提出大大高于一般社會主體的倫理要求，并且，要求行政人員“大公無私”、“只講奉獻，不求索取，只盡義務，不求權(quán)利?！睂嶋H上，作為在同一時代、同一社會經(jīng)濟政治環(huán)境中生活的社會主體，行政主體在倫理水平上不可能太過高于其他社會主體。在中國，無論是古代的官員還是現(xiàn)實中的行政主體，都存在這樣的二律背反：一方面在倫理要求和人格目標上被定格在社會道德的典范的層次上，另一方面為官不仁，喪失起碼道德人格的為官之人又大量存在，從而使得過高的行政倫理要求成為一種虛偽的形式和擺設。為此有必要建立行政倫理的獎罰機制把道德奉獻和道德回報結(jié)合起來。

第一，加大對公務員行政倫理的正面激勵。首先要提高公務員的工資和福利待遇。黨的十六大指出：要“建立干部的激勵和保障機制”。發(fā)達國家行政倫理建設的一條成功經(jīng)驗是，一方面對公務員提出嚴格要求，另一方面實行高薪養(yǎng)廉。公務員特別是黨政領(lǐng)導干部，是社會的精英，肩負著一定的政治和社會責任。依據(jù)貢獻與報酬基本平衡的組織原理，結(jié)合工資制度改革，應逐步適當提高工資福利待遇，同時解決不同部門公務員之間收入差距過大問題。結(jié)合分配制度和社會保障制度改革，用改革的辦法解決領(lǐng)導干部職務待遇方面存在的問題，逐步推行公務用車、公務接待、公務活動、通信工具配備等方面的貨幣化、市場化改革。將這些“暗補”轉(zhuǎn)變?yōu)椤懊餮a”，不僅可以增加透明度，而且可以減少后勤服務成本，增大心理平衡；其次重獎行政人格高尚，勤政廉政的公務員。在制定各種行政政策和內(nèi)部條例的時候，就應該把公務員的道德踐行情況擺在相當重要的位置，在加薪、晉升和獎勵條件中充分地考慮道德因素。對于那些履行了行政道德義務，政績卓越的公務員，不僅要通過社會媒體加以宣傳和贊頌，使其社會形象大放光彩，而且要實行德行代價補償制度，以適當?shù)奈镔|(zhì)形式給予補償。根據(jù)行政倫理評價結(jié)果、信用記錄狀況以及人民群眾的滿意程度，對于那些以德用權(quán)，且為國為民帶來較大經(jīng)濟效益和社會效益的公務員（包括行政領(lǐng)導），對于那些扎根基層、任勞任怨、盡職盡責的公務員，應按效益的多少、貢獻的大小來提高其待遇，充分體現(xiàn)各盡所能、按勞取酬的利益分配原則。這方面要進行試點，制定標準，形成制度。只有這樣，才能提高公務員工作的積極性、主動性，從道德效益上真正做到使立足道德踐行的公務員得到好報。徹底杜絕“干好干壞一個樣，干與不干一個樣”的現(xiàn)象。

第二，加重對公務員行政倫理失范的處罰力度。首先要依法查處重大典型案件，嚴厲懲處腐敗分子。真正落實并嚴格實行責任追究制度。加大辦案工作力度，嚴厲懲處腐敗分子，對腐敗分子形成強大的威懾力量。要堅決貫徹從嚴治黨、從嚴治政的方針，旗幟鮮明，態(tài)度堅決，措施有力，對任何腐敗分子，不管職位多高，功勞多大，隱藏多深，都要徹底查處，嚴懲不貸。加大對腐敗分子的經(jīng)濟處罰力度，限制其離開原工作崗位后的有關(guān)從業(yè)資格，增大腐敗行為的成本。對一些重大典型案件，要公開查處，將查處結(jié)果公布于眾。要認真受理群眾來信來訪，鼓勵群眾揭發(fā)舉報。對為腐敗分子提供保護傘者，要依法從重懲處；其次要注重道德懲處，貫徹“紐倫堡原則”。對于那些以權(quán)謀私、違反行政倫理準則的公務員，除了行政、經(jīng)濟乃至法律的處罰外，還應從道德上進行譴責，使之受到周圍人的憎惡、疏遠、指責，造成心理上的巨大壓力。這就是不少國家已注意到的注重道德懲處的“紐倫堡原則”。這一原則來自第二次世界大戰(zhàn)之后的《歐洲國際軍事法庭憲章》，即被告遵照其政府或某一長官而行動的事實，不能使其免除責任。道德紐倫堡原則是維護公務倫理標準的重要原則；最后要完善反腐領(lǐng)導體制和工作機制。建立黨委統(tǒng)一領(lǐng)導，黨政齊抓共管，紀委組織協(xié)調(diào)，部門各負其責，聯(lián)系新聞媒體的反腐領(lǐng)導體制和工作機制。加強紀檢、司法、審計、監(jiān)察機關(guān)之間的協(xié)作，加強紀檢、司法、審計、監(jiān)察機關(guān)與新聞媒體的協(xié)作，形成職能部門之間、職能部門與新聞媒體之間有效的工作協(xié)作機制。行政懲治與輿論壓力結(jié)合，威懾力量更大。造“腐敗分子，人人喊打”之勢，走出“腐敗分子領(lǐng)導反腐敗”的怪圈。

第六章 結(jié)語

提高行政效率，不能忽視行政倫理這一重要因素，必須將行政倫理建設作為提高行政效率的重要途徑之一。當然，加強行政倫理建設并不是提高行政效率的唯一途徑，但如果沒有充分的行政倫理建設，在其他方面想的辦法再多，在其他途徑上做得再好，也不能徹底解決有關(guān)行政效率的所有問題。提高行政效率也不是加強行政倫理建設的唯一目的，但至少是其重要目的之一。如果行政倫理建設達到了其所設定的其他目的，而偏偏未能明顯地促進行政效率的提高，那么，這樣的行政倫理建設的意義和價值就要大打折扣，因為行政效率在行政學或行政管理學中的重要地位是毋庸置疑的。而為了以行政倫理建設促進行政效率的提高，即使行政倫理建設不悖逆于行政學或行政管理學的宗旨，就必須基于上述對行政倫理與行政效率之關(guān)系的分析，將行政倫理的三個主要方面即行政人員的道德素質(zhì)、行政組織的道德屬性、行政過程的道德控制等的有關(guān)內(nèi)容與行政效率的提高緊密地聯(lián)系起來，在對行政倫理的這三個主要方面的具體規(guī)定中突出有利于行政效率提高的倫理因素或倫理機制。因此，在規(guī)劃和實施行政倫理建設的時候，行政效率的提高應當明確作為預設的目的之一。

行政倫理學研究表明，行政人格的形成大體要經(jīng)歷三個階段，其間有兩次升華。第一階段是行政倫理的他律時期。所謂他律，指通過法律、制度來規(guī)范公務員的行政行為，其特征是“善”被簡單地定義為“服從”。在他律時期，行政道德是不完善的，因此我們決不能只停留在他律時期。第二階段是行政倫理的自律時期。行政倫理從他律時期向自律時期升華，核心是行政義務向行政良心的轉(zhuǎn)化，履行行政責任。行政良心是指公務員在履行行政職責或行政義務的過程中，逐步形成的強烈的行政責任感和正確的自我評價能力，它是公務員所應具備的各種心理因素的集中體現(xiàn)和有機結(jié)合。行政良心在行政行為中，對公務員的行為選擇起機制作用，對其行動起監(jiān)督作用，對其行為后果起評價作用，它的最基本特征就是自律性。因此，行政良心在公務員的行政行為中有著非常重要的價值。第三階段是行政倫理價值目標形成時期。這個時期是將行政理想、行政態(tài)度、行政義務、行政責任心、行政紀律、行政技能、行政榮譽、行政作風等融為一體，將行政自律和行政他律、行政義務與行政良心有機統(tǒng)一時期，是行政人格形成與完善時期。效能政府視域下要徹底根治和預防行政倫理失范現(xiàn)象的發(fā)生，必須通過內(nèi)部控制（自律）和外部控制（他律）兩種方法使公務員養(yǎng)成和實現(xiàn)行政倫理。所謂內(nèi)部控制，主要是指廣泛開展和強化行政倫理教育。所謂外部控制，主要包括加強行政倫理制度建設和完善行政倫理監(jiān)督機制兩個方面。

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