讓公眾問責政府就是一種簡便的政治技術(shù)?，F(xiàn)在政府問責制雖然在一定程度上迫使官員依法行政，但這種政府責任追究制仍然是內(nèi)容追究責任制度，其制度性的缺陷是靠政府“自覺”來進行，而政府不可能永遠或在每一件需要承擔責任的事務(wù)上都自覺。只有公眾追究政府責任才是最有動力和持久的，因此，需要制度化公眾問責政府機制。公眾問責政府機制可以通過在公眾公正評價政府的基礎(chǔ)上，“一票否決”政府。
摘要：政府公共管理責任具有民主政治性、義務(wù)性和制度性三個特點。政府在公共管理過程中承擔責任具有重要的意義，政府公共管理責任的確立是民主政治的體現(xiàn)，是依法治國的體現(xiàn)，是政府廉潔的體現(xiàn)，也是政府能力的體現(xiàn)。政府在公共管理過程中承擔責任的方式包括讓公眾來評議政府、讓政府回應(yīng)公眾及讓公眾追究政府責任三個方面。
關(guān)鍵詞：政府責任；民主政治；制度建設(shè)；公眾評議政府
政府在公共管理中的責任與民主政治和法治國家有著直接的關(guān)系，政府責任是指政府及其官員因其享有國家行政權(quán)而相應(yīng)承擔的遵循憲法原則、維護國家法律制度、保衛(wèi)國家安全、發(fā)展公共事業(yè)、維護公民生命和財產(chǎn)不受侵犯等方面的責任。對于現(xiàn)代社會來說，行政干預(yù)的力度加大，行政責任也就加強了。不僅社會主義國家，而且自由主義國家也成為經(jīng)濟發(fā)展的機關(guān)，成為社會均衡的保證人，承擔起對整個社會實施規(guī)制的全面責任。在現(xiàn)代國家，一方面維護和強化了關(guān)于秩序和安全的責任；另一方面，國家又干預(yù)經(jīng)濟社會關(guān)系，行政必須監(jiān)視經(jīng)濟的運作，保證經(jīng)濟的發(fā)展，防止經(jīng)濟的危機，行政保證個人的福利，在所有方面充分保障個人的發(fā)展。政府權(quán)力不斷擴張要求政府必須承擔起相應(yīng)的責任，探討政府在公共管理過程中應(yīng)當承擔起相應(yīng)的責任，是民主和法治的需要。
一、政府公共管理責任的性質(zhì)
（一）政府公共管理責任的民主政治性
在民主的社會里，政府組織是由大眾所創(chuàng)立的，為了大眾而設(shè)立，以及需要對大眾負責。從這個意義上說，民主政治就是民意政治、法治政治，因此，民主政治更是責任政治。政府在公共管理中的責任，體現(xiàn)了民主制度的發(fā)展。政府從不負責任，到負完全的責任，是由于民主政治發(fā)展的結(jié)果。
政府與公民之間的關(guān)系可以用一種委托-代理之間的關(guān)系來概括。委托-代理理論是伴隨著現(xiàn)代股份制公司的出現(xiàn)和發(fā)展而逐步成熟起來的，其核心是通過明確委托人與代理人特定的責、權(quán)、利關(guān)系，建立相應(yīng)機制，處理公司結(jié)構(gòu)中所有者與經(jīng)營者以及各層組織之間的關(guān)系。該理論的主要內(nèi)容：委托-代理關(guān)系可以廣泛地發(fā)生于一切組織、一切合作性的活動中。政府的權(quán)力來源于公民的委托，公民委托的前提是政府必須為公民的利益而行使公共管理權(quán)力，同時，不允許政府濫用公共權(quán)力，并且行使權(quán)力者必須因使用了公共權(quán)力來承擔相關(guān)的責任。
但是，在現(xiàn)代社會，從權(quán)力的運作方式來看，政府權(quán)力在不斷擴張。社會發(fā)展也要求政府擴張權(quán)力，而權(quán)力的擴張如果缺少了邊界，那么權(quán)力總會越過邊界而發(fā)生濫用權(quán)力的現(xiàn)象。當今世界，各個國家的政府在發(fā)展的過程中，總會碰到政府權(quán)力擴張的現(xiàn)象，政府自身也有不斷擴張權(quán)力的動力，如果缺少對于權(quán)力的控制的方式，政府權(quán)力仍將繼續(xù)增長。
公共部門權(quán)力的增長具有兩面性，由于國家權(quán)力的存在，可以促進經(jīng)濟的發(fā)展，但是國家權(quán)力的存在也可能阻礙經(jīng)濟的發(fā)展，正如諾思所說：“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源。”［1］政府權(quán)力運用適當可以讓經(jīng)濟取得快速發(fā)展，乃至出現(xiàn)超越常規(guī)速度的發(fā)展，但是，一旦政府權(quán)力使用不當，將會嚴重危害到民主政治前途。在民主政治發(fā)展的基本上，最好的解決之途就是：“授予政府多少權(quán)力，必須課以相等的責任。”
（二）政府公共管理責任的義務(wù)性
對于公共管理主體來說，承擔政府管理責任的過程，是一個為公民服務(wù)的過程，這一過程體現(xiàn)了政府的義務(wù)性。從理論上說，公共管理的責任和義務(wù)是一致的，乃至是同一個概念，只是在一般的倫理學中，為了向近代以來的政治學和法學原則妥協(xié)，把責任和義務(wù)分開。其實，“責任和義務(wù)是同一個東西，在人的某種社會關(guān)系中，是以外在規(guī)定的形式存在的，而在另一種社會關(guān)系中，就成了人的內(nèi)在規(guī)定，在本質(zhì)上，責任和義務(wù)是統(tǒng)一的，都是人與他人、與社會的一種特殊關(guān)系，只是在人類社會歷史發(fā)展的一些特定的階段，責任義務(wù)才出現(xiàn)了分離的狀態(tài)。”［3］
近代社會，雖然在政治理念上提出了平等的要求，而在事實上人們之間的社會等級差別并沒有真正取消，所以，關(guān)于責任和義務(wù)的概念區(qū)分也依然存在。由于近代社會在意識形態(tài)領(lǐng)域中造成了對社會等級的痛恨，進而這種情感在人們的心理結(jié)構(gòu)中所產(chǎn)生的作用總表現(xiàn)為極力去模糊那些具有等級社會特征的概念的質(zhì)，更多地賦予其形式化的內(nèi)涵。所以，公共管理責任和義務(wù)越來越不趨于同一。
政府公共管理的責任，也就是政府公共管理的義務(wù)。這種義務(wù)主要體現(xiàn)為兩個方面：一是政府行為向國家權(quán)力主體承擔盡責效力、謀取利益、提供公共服務(wù)和遵法執(zhí)行的義務(wù)。我國的公共管理責任體現(xiàn)為政府要向產(chǎn)生它的人民代表大會負責，最終體現(xiàn)為向主權(quán)的所有者--公民盡義務(wù)；二是與政府層級節(jié)制的行政權(quán)力的下授權(quán)相一致，下級官員對于上級官員負責，承擔忠于職守、努力工作、提高效率和遵紀守法的義務(wù)，這種義務(wù)具有行政法規(guī)的性質(zhì)。
（三）政府公共管理責任的制度性
政府公共管理責任是政府整體政治法律制度的一部分，又自成體系。
首先，公共管理責任在國家整體政治制度中，政府機關(guān)和行政官員的行為受到法律、法規(guī)的制約，在現(xiàn)實中與政治法律過程中的其它國家機關(guān)及其官員發(fā)生相互制約的關(guān)系。當公共管理主體的行為違法亂紀時，就會被追究責任，這種內(nèi)在機制，是國家政治制度的一重要的組成部分，是國家政治制度發(fā)生作用的結(jié)果。
其次，公共管理主體的責任都是通過行政法規(guī)的形式制度化、固定化和合法化，并以此作為追究政府行為責任的依據(jù)。這樣既便于政府盡自己的義務(wù)來負責，又可以以此來規(guī)定政府的行為，使政府的行為做到行之有據(jù)。
再次，公共管理責任是一個制度化了的控權(quán)體系。在民主政治的社會里，公共管理責任，主要依靠外在的控權(quán)體系來約束政府權(quán)力，為了確保公共的意志和法律得以執(zhí)行，就需要依據(jù)控權(quán)的程序來防止和反對政府權(quán)力用來追求自身的利益，防止政府為了自身的利益而置公共利益于不顧。建立和健全政府責任的控權(quán)體系，以政府的制度化責任來規(guī)范政府的行為。
二、政府在公共管理過程中承擔責任的重要性
（一）政府公共管理責任的確立是民主政治的體現(xiàn)從政府合法性角度上看，政府的權(quán)力來源于人民，當然應(yīng)對人民負責。政府公共管理責任作為民主政治時代的一種基本價值理念，它要求政府必須回應(yīng)社會和民眾的基本要求并積極采取行動加以滿足；政府必須積極地履行其社會義務(wù)和職責；必須承擔道義上的、政治上的和法律上的責任；政府必須接受來自內(nèi)部的和外部的控制以保證責任的實現(xiàn)。政府必須對民意負責，進而應(yīng)對民選的代議機構(gòu)負責。因此主權(quán)的擁有者要想有效地掌握控制權(quán)力，則對于一個機構(gòu)的任何授權(quán)，必須同時課以相應(yīng)的責任。權(quán)力如果分散并有邊界，那就容易控制。但政府機構(gòu)擁有較大的權(quán)力，并且在現(xiàn)代社會中這種權(quán)力呈不斷擴張的趨勢，假如這種趨勢繼續(xù)發(fā)展而越過了某種邊界，致使民主控制失去了作用，那就可能鼓勵獨裁政治的出現(xiàn)。
從西方國家政府無責到政府負有限責任，直至負全責，這是西方民主政治的體現(xiàn)。責任型政府職能的確立是西方國家控權(quán)理論在公共管理理論上運用的結(jié)果，而權(quán)力制衡正是我們所缺少的。西方國家責任型政府理論，就是強調(diào)政府應(yīng)承擔的責任，然后控制政府的責任，追究政府的不負責任行為。這是對政府有效的監(jiān)督方式之一，因為，處置權(quán)的實現(xiàn)，才能讓政府行使權(quán)力時能夠慎重，否則會被追究責任，政府官員由此而承擔失職責任。建立責任追究制，使政府不敢輕易濫用權(quán)力。
（二）政府公共管理責任的確立是依法治國的體現(xiàn)
以制約國家權(quán)力和保障自由人權(quán)為核心的現(xiàn)代法治，是與民主政治和商品經(jīng)濟相伴生的偉大制度化運動。依法治國的實質(zhì)是依法對“國家”進行治理，這里的“國家” 是包括政府在內(nèi)的政治意義上的國家政權(quán)機關(guān)，是法治的客體，而公民和社會是法治的主體。當然，依法治國必然要求國家機關(guān)依法立法、依法行政和依法審判，也就是要求國家行為法制化。不過，這是依法治國對國家運行機制的具體要求，是社會對國家進行限制這一法治原則的具體體現(xiàn)，而不是依法治國的本質(zhì)本身。法治下的政府必須對法律負責，受法律監(jiān)督。對政府而言，政府責任不僅意味著政府要對公民負責，而且要對法律負責。政府的行政行為必須在法律規(guī)定的范圍內(nèi)按法定程序?qū)嵤?，嚴格依法行政；行政?quán)不得濫用，必須接受法律的制約；濫用行政權(quán)力造成的損害必須能夠經(jīng)過法定程序予以救濟，并對行政違法責任人追究責任。
政府公共管理責任的確立是依法治國的必然要求，法治之下的政府必然是責任政府，必須對公民和社會負責，而不是凌駕于公民和社會之上的官僚機構(gòu)。在法治國家，政府的行政權(quán)是人民賦予的，并通過法律予以明確規(guī)定，立法機關(guān)和司法機關(guān)有權(quán)依法對政府責任的履行情況進行監(jiān)督。
（三）政府公共管理責任的確立是政府廉潔的體現(xiàn)
政府公共管理責任的確立不僅是民主政治的必然要求，也是實現(xiàn)政府高效廉潔的基本前提。實現(xiàn)高效行政是實現(xiàn)政府公共管理責任的基本目標和應(yīng)有之義。如果一個政府管理缺乏效率，不能為公民和社會提供優(yōu)良的公共物品和公共服務(wù)，不能有效地推動社會經(jīng)濟和文化的發(fā)展，就是政府的失職。因此，政府履行職責也體現(xiàn)在效率上，體現(xiàn)在為公民和社會提供高效的組織管理和社會服務(wù)上，也體現(xiàn)為有效地利用各種公共資源造福人類，總之，體現(xiàn)在有效地推動社會生活的全面發(fā)展上。
同樣，廉政也必然要求政府是負責任的政府。廉政意味著政府及其官員堅持公共利益高于一切的原則，如果政府官員為政不廉，政府中以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象泛濫，實質(zhì)上是政府官員以瀆職為前提謀取個人私利，將個人利益置于公共利益之上，這樣的政府顯然不會是負責任的政府。責任政府與行政效率具有內(nèi)在的互動關(guān)系，一個政府有效率才能切實地履行政府責任，同時負責任的政府才能有效率。責任政府與廉政也是相輔相成的。政府公共管理責任的確立與廉政具有共同的制度基礎(chǔ)和人格基礎(chǔ)，貪污腐敗官員在人格上的墮落表明已經(jīng)失去了對公民、對社會的負責精神，一個不廉潔的政府不可能把公民的利益放在至高無上的位置，全心全意對公民負責。因此，公民對政府高效廉潔的訴求，最終轉(zhuǎn)化為建構(gòu)政府公共管理責任機制，只有負責任的政府才能實現(xiàn)高效廉潔。
（四）政府公共管理責任的確立是政府能力的體現(xiàn)
依據(jù)官僚層級制建立起來的政府，在實際管理和提供公共服務(wù)過程中存在著效率低下、相互推諉和爭奪權(quán)力等多種不負責任的行為和現(xiàn)象。在公眾合法權(quán)益不斷受到侵害，國家資產(chǎn)也不斷遭受損失的今天，人民呼吁責任政府的出現(xiàn)。如果不負責任的狀況嚴重發(fā)展下去就會使公眾對政府的信任度進一步下降，甚至會影響到政府的合法性，使政府的管理面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)，因此必須建構(gòu)責任政府。
確立政府在公共管理中的責任，可以提升政府的管理能力。一個不負責任的政府很難說是一個管理能力強、管理效能高的政府。政府只有時刻對自己的行為向公眾負責，才有利于自身的發(fā)展，不斷提高執(zhí)政能力和管理水平。要實現(xiàn)全面建設(shè)小康社會的目標，也要求提高政府的管理能力和有效性。這種全面的小康社會是協(xié)調(diào)的、可持續(xù)發(fā)展的社會，要求政府對社會各領(lǐng)域的管理負起更加重要的責任，而不是僅僅關(guān)注經(jīng)濟增長和發(fā)展，更重要的還有社會公平發(fā)展。“只有權(quán)衡各方面利益的政策策略才能夠同時實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)增長、社會公平發(fā)展的目標。”［4］這對政府的管理能力和水平提出了很大的挑戰(zhàn)。解決社會穩(wěn)定和社會的可持續(xù)發(fā)展的重大問題迫切要求建立責任政府。
三、政府在公共管理過程中承擔責任的方式
（一）讓公眾來評議政府
從制度設(shè)計上看，政府在公共管理過程中承擔責任，應(yīng)該有公眾的廣泛參與，因為公眾是政府行政行為的直接對象，他們對于政府行為的好壞，最有權(quán)力作出判斷。讓公眾來評議政府，更為有效和準確，并在正確評價的基礎(chǔ)上，追究相關(guān)政府部門的責任。從實踐上看，興起于江浙一帶的公眾評議政府制度，得到了全國各地政府廣泛的認同。讓公眾來評判政府的優(yōu)劣，已成為讓政府部門承擔相關(guān)責任的重要手段，這一手段大大促進了行政機關(guān)依法行政、有效行政。
首先，要讓公眾評價政府行為的憲法責任。我國的憲法第五條規(guī)定：“一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究，任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。”這一規(guī)定揭示了行政機關(guān)及其工作人員違反憲法也是應(yīng)該承擔違憲責任的。可以這樣說，憲法責任是政府公共管理的最核心的責任，離開了憲法責任，其他任何責任都成了無本之木、無源之水。憲法是國家的母法，任何行為只要是與憲法相違背，就肯定是不合法的，是應(yīng)該追究憲法責任的。所以，在現(xiàn)代民主國家，違憲行為是可訴的，有的國家甚至有專門的憲法法院，以審查公共管理過程中的政府的憲法責任。憲法權(quán)威的關(guān)鍵不在于公民是否服從，而在于政府自身是否服從。我們制訂憲法的目的，不是為了以憲法來管制公民，而是以之規(guī)制國家的權(quán)力、配置國家的權(quán)力。憲法不是為無限制的最高國家權(quán)威辯護，而是為人權(quán)神圣與有限政府立言。因此，政府的任何行為（包括行政立法行為）都不能與憲法相抵觸，憲法責任是公共管理過程的所應(yīng)承擔的最基本的也是最重要的責任。由于我國的法制建設(shè)還不夠健全，還沒有違憲責任追究機制，也沒有憲法法院，因此，往往出現(xiàn)違反了具體的法律（如刑法）可以追究責任，但是違反了憲法卻無法追究政府責任的局面。讓公眾來評判政府的憲法責任，這是維護人民主權(quán)所必需的；讓公眾對政府的行為從憲法的角度來評判，是保護政府行為不違憲的重要手段；讓公眾從憲法的角度來評價政府行為的責任，可以抓住要領(lǐng)，從最高層次的憲法精神上評判政府應(yīng)承擔的責任。
其次，要讓公眾評價政府行為的政治責任。在民主政治之下，政府的一切行為、政府官員的一切行為須以民意為歸依，統(tǒng)治者的權(quán)力建筑在被統(tǒng)治者的同意基礎(chǔ)上，這是民主政治的基礎(chǔ)所在，民主政治與傳統(tǒng)專制的最大區(qū)別之一在于政府要承擔政治責任。政府的政治責任主要有兩層含義：一是政府機關(guān)及其工作人員的所作所為必須合乎目的性，即合乎為人民服務(wù)的宗旨，而政府的決策必須依據(jù)人民的利益而制定，不可與人民的利益相違抗。如果政府決策失誤或者行為有損國家和人民的利益，雖然政府不承擔法律責任，但要承擔公共管理過程中的政治責任；二是行政機關(guān)的首長要負責決策得到有效的執(zhí)行。行政首長不一定非要親自去執(zhí)行不可，但他有責任拿出有效的措施，推動其下屬按既定的目標行事，以確保決策得到有效的執(zhí)行。如果行政首長所管轄的部門用人不當、管理不力、工作失察或在發(fā)現(xiàn)問題后又沒有采取補救措施，從而造成重大損失，那就是失職，就要承擔政治責任。追究政府的政治責任，要求我們應(yīng)把評判政府政治責任的權(quán)力交給公眾，因為政府的政治責任是圍繞公眾的利益進行的，公眾對于政府是否執(zhí)行了為人民的宗旨，最為關(guān)心

再次，要讓公眾評價政府行為的行政責任。政府是一個依據(jù)層級節(jié)制原則建立起來的組織，依據(jù)官僚層級制的要求，在政府體系內(nèi)部，對上下級行政機關(guān)、領(lǐng)導及職務(wù)須任勞任怨地負行政責任和義務(wù)。政府機關(guān)一旦建立，經(jīng)過合法程序進入行政體系的公職人員應(yīng)當遵守法定的權(quán)限，不越權(quán)行事。政府是按官僚（層級）制構(gòu)成的國家組織，政府官員們“個人是自由的，僅僅在事務(wù)上服從官職的義務(wù)”、“處于固定的職務(wù)等級制度之中”、“接受嚴格的、統(tǒng)一的職務(wù)紀律和監(jiān)督”。
我國的政府行政組織具有嚴格的等級制，每一個公務(wù)員要嚴格地執(zhí)行權(quán)力機關(guān)的決定和命令。在層級節(jié)制的體系中，對上有服從的責任和義務(wù)，對下有監(jiān)督的義務(wù)。政府機關(guān)及其工作人員執(zhí)行職務(wù)，除了司法人員依法審查的訴訟案件不受上級的干涉外，一切行政機關(guān)及其工作人員對上級的命令有忠實服從的義務(wù)和責任。在執(zhí)行職務(wù)的過程中，有保守秘密的責任和義務(wù)，無論是否主管事務(wù)，均不得泄露；也不能以私人或代表機關(guān)的名義任意發(fā)表有關(guān)職務(wù)的談話。行政機關(guān)及其工作人員的行為自當符合法定的目的，不濫用職權(quán)，不容假借權(quán)力，以圖本身的利益或圖利他人或加害于人；行政機關(guān)和公職人員自當合理行使裁量權(quán)，避免行政失當。上述內(nèi)容都屬于政府公共管理的行政責任。最后，要讓公眾評價政府行為的道德責任。如果政府行為明顯與社會公德和公序良俗相背，就應(yīng)承擔相應(yīng)的道德責任。政府機關(guān)及其工作人員的生活與行為若不能適合人民及社會要求的道德標準和規(guī)范，將會失去統(tǒng)治的合法性和正當性，一個口碑不好的官員的形象必然會影響政府的形象。所以，在現(xiàn)代社會對于官員首先要求他是一個合格的“公民”，然后在此基礎(chǔ)上被選拔為擔當公共事務(wù)管理者，并由法定程序任命，最終從法律上和道義上獲得人們的認同。一個官員不僅要有嫻熟的政策執(zhí)行技術(shù)，更要有崇高的道德品質(zhì)。公共管理的道德責任對于公共管理事務(wù)來說有著重要的作用。對于公共管理來說，法律責任是一種被動的責任，而道德責任則是主動的責任。道德責任具有主動性和自覺性，政府及其工作人員只有具有了充分的道德責任，才能在法律對于他的崗位責任存在空缺的時候，更充分地履行其崗位責任。把評判政府行為的道德責任交給公眾，是促進政府行為具有合法性的重要手段。公眾主要從如下幾個方面評價政府的道德責任：一是為人民服務(wù)的公仆意識，這是社會主義公共管理道德責任的核心內(nèi)容；二是必須遵守公務(wù)員行為規(guī)范和職業(yè)道德；三是必須有工作責任心和盡職盡責的思想意識。
（二）讓政府回應(yīng)公眾
讓公眾評議政府只有追究政府責任的基礎(chǔ)和前提，要實現(xiàn)政府因行政行為失范而承擔責任，要求政府必須回應(yīng)公眾的評價和請求，否則政府責任承擔就成了空話。
“ 從最廣意義上來看，政府責任是指政府能夠積極地對社會民眾的需求做出回應(yīng)，并采取積極的措施，公正、有效率地實現(xiàn)公眾的需求和利益。從這個意義上講，政府的責任意味著政府的社會回應(yīng)。”［6］政府必須是“市場”導向（marketingorientation）。從“市場”的觀點來看，當一個政府回應(yīng)并滿足了“民眾市場”的要求時，政府便是有責任的。在公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給過程中，強調(diào)和樹立“顧客”（clients）的觀念和價值，倡導“顧客至上 ”（clientsfirst）、“顧客取向”（consumer-oriented）。
其目的是使政府回應(yīng)社會的需要、公民（顧客）的需求，即要求政府具有“回應(yīng)性”（responsiveness）的能力。政府回應(yīng)公眾的核心，是使實質(zhì)正義與形式正義統(tǒng)一在一定的公共服務(wù)生產(chǎn)模式之中，通過減少中間環(huán)節(jié)和擴大社會參與，在保證公共產(chǎn)品和服務(wù)的正常供應(yīng)的同時，努力去滿足人們多樣性的個性需求和價值期望。實現(xiàn)政府對公眾的回應(yīng)是現(xiàn)代行政的重要標志，它與傳統(tǒng)公共行政的責任價值存在根本的區(qū)別：傳統(tǒng)公共行政的責任在方向上更多的是向上的，是對中央機構(gòu)、選舉性官員負責任，責任對象是政治決策者和行政上級機關(guān)；推行政府向公眾回應(yīng)后，政府責任的方向是向下的，是對機構(gòu)所要實現(xiàn)的目的和所要服務(wù)的社會群體即顧客負責。
政府回應(yīng)公眾是民主政治的重要體現(xiàn)，政府回應(yīng)公眾是以政府服務(wù)的對象為目的，政府回應(yīng)公眾可以避免政府行政過程中，因循守舊，脫離現(xiàn)實，只知執(zhí)行，不知變通等弊病。政府回應(yīng)公眾反對形式主義和對結(jié)果的忽視，認為負責任是為了實現(xiàn)特定的目的，目的既是機構(gòu)的使命所在，又是機構(gòu)存身的根基，因而獻身于規(guī)則不再足以保護官員免于批評和指責。負責任的政府是以公眾為本的政府，政府行政的目的成為政府行為靈活性的一個主要源泉，利用目的來指導行政機構(gòu)和行政官員，一方面可強化公共服務(wù)生產(chǎn)的針對性和適應(yīng)性，滿足社會中真正需要服務(wù)的那部分成員；另一方面通過擴大行政官員的自由裁量權(quán)，賦予其自主選擇更有效率、更經(jīng)濟的供應(yīng)公共服務(wù)的生產(chǎn)方式，在效率的基礎(chǔ)上實現(xiàn)公眾的需求。
（三）讓公眾追究政府責任
政府承擔責任的方式有很多，其中讓政府接受公眾追究責任的方式最為有效和持久，因為，公眾是政府施政的對象。政府如果沒有承擔起應(yīng)有的責任，讓政府自身糾偏，遠沒有讓公眾來糾偏更有動力。
政府的權(quán)力來源于公民的委托，要讓政府恪守這一原則，需要公眾督促政府及其工作人員“自覺”遵循。既然人非天使，絕大多數(shù)人在多數(shù)時候就得自愿遵守對其行為的眾多約束。一般來說，政府管理人員之所以會自愿服從，是因為“出于從倫理標準、中立默認至自利的種種原因。出于對自利的默認，出于不同的原因和倫理，大多數(shù)人都會自愿遵守?；蛘?，正如馬克斯·韋伯強調(diào)的，他們之所以這樣做，是因為他們深信權(quán)威系統(tǒng)的合法性。”［7］我國政府是按照社會主義制度來建立的，其工作人員必須以為人民服務(wù)為宗旨，我們從沒有放棄過對于公務(wù)員政治思想上的教育。我們對于公務(wù)員的要求是非常嚴格的，公務(wù)員就是人民的公仆，這種公仆精神需要做到自愿地投身到為公眾服務(wù)的行業(yè)中去，政府的公共權(quán)力就是為人民服務(wù)的權(quán)力，而絕不是相反。至于公務(wù)員是否真的為人民服務(wù)了，是否真的當好了“公仆”，政府及公務(wù)員自己說不能算數(shù)，公眾說了才能算數(shù)。
讓公眾督促政府遵循公共責任，前提是要有明確的公共追究責任機制。這就需要政府及其工作人員至少明確個體哪種行為是合適的，哪些行為是不合適的，如果做了不合適的行為就要追究責任。有了這個“明確”，公眾就能很方便地督促政府負責任。在政府管理過程中，有些標準是十分明確的，一個機構(gòu)能正常運轉(zhuǎn)往往就是依靠這些標準來進行的結(jié)果。如不可運用公車辦私事、不準將辦公用品帶回家私用，這樣一些標準往往不需要任何教育，工作人員都應(yīng)該知曉。對于不需要教育就可盡知的標準，公眾亦能知曉，因此，只要具備了公眾追究政府及其工作人員責任的機制，就可以促使政府負起責任。當前，我們?nèi)鄙龠@種機制，如公車改革難以徹底進行，就是因為公車私用不是公眾不知曉，而是知曉后沒有追究政府責任的機制。如果完備了追究的機制，讓公眾來追究政府及其工作人員的責任，無疑是最有效的責任追究機制。
因為在民主政治的社會里主要依靠外在的控權(quán)體系來約束政府權(quán)力，所以還要求將公眾追究政府責任制度化。由于政府是按照官僚層級制建立起來的組織，這種組織的一個最大的特點是層級節(jié)制，在其組織系統(tǒng)內(nèi)，上級對下級基于隸屬關(guān)系，具有強烈的控制關(guān)系，以維系下級對上級的命令-服從關(guān)系，最終達到責任的目的。上級機關(guān)對于下級機關(guān)、上級領(lǐng)導對于下級就有很大的監(jiān)督權(quán)，下級最怕上級的監(jiān)督。這種監(jiān)督往往是最有效最直接的，但是這種責任監(jiān)督的機制有一定的缺陷。這一缺陷主要在于上級領(lǐng)導、上級機關(guān)是否有興趣監(jiān)督，是否會對腐敗的人和事“拍案而起 ”。實踐證明，由于上級與下級有千絲萬縷的聯(lián)系，或是認為監(jiān)督出下級的問題等于自身管理有問題，或是由于監(jiān)督與不監(jiān)督一個樣，或是多一事不如少一事，總之，上級對下級的監(jiān)督往往不到位，因此，也就出現(xiàn)行政監(jiān)督往往難以真正追究到違法亂紀的下級，最終使監(jiān)督權(quán)力成為虛設(shè)。作為最有監(jiān)督熱情的公眾，在追究政府責任方面往往處于弱勢，因為，責任追究往往是一種行使權(quán)力的行為，雖然公眾理論上是權(quán)力的擁有者，但是公眾不能靠自己去行使權(quán)力，只能依靠自己的代議機構(gòu)來行使。根據(jù)我國的政治體制，代行人民權(quán)力的人大，選擇產(chǎn)生“一府兩院”，政府責任得靠代議機關(guān)來監(jiān)督落實。而在政黨政治體制下，代議機關(guān)又是接受執(zhí)政黨領(lǐng)導的。這樣一來，公眾要行使監(jiān)督政府、追究政府責任的權(quán)力，往往要繞上很多個圈子，公眾權(quán)力落實的圈子越多，公眾權(quán)力越流于形式。所以，我們必須重視創(chuàng)造一種政治技術(shù)，以便于公眾最直接最簡便地追究政府責任。
筆者認為，讓公眾問責政府就是一種簡便的政治技術(shù)?，F(xiàn)在政府問責制雖然在一定程度上迫使官員依法行政，但這種政府責任追究制仍然是內(nèi)容追究責任制度，其制度性的缺陷是靠政府“自覺”來進行，而政府不可能永遠或在每一件需要承擔責任的事務(wù)上都自覺。只有公眾追究政府責任才是最有動力和持久的，因此，需要制度化公眾問責政府機制。公眾問責政府機制可以通過在公眾公正評價政府的基礎(chǔ)上，“一票否決”政府。公眾對政府部門不滿意，就問責政府部門領(lǐng)導，建立“不滿意就撤換”制度。政府是為公眾服務(wù)的，服務(wù)的質(zhì)量不夠好，完全可以做到讓能夠提供良好服務(wù)的人員來提供服務(wù)。“隨時撤換”政府部門的相關(guān)人員，這是馬克思主義原則的群眾路線，馬克思在總結(jié)巴黎公社的經(jīng)驗時，就已告訴了我們這一原則。
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