【摘要】 隨著社會(huì)的發(fā)展,政府的行政職能在不斷擴(kuò)大,行政管理方式也在發(fā)生著重大的變化。
　　【關(guān)鍵詞】 行政指導(dǎo) 法制化
　　
　　行政指導(dǎo)作為一種新型的政府行為,對(duì)傳統(tǒng)行政法學(xué)理論產(chǎn)生了很大影響。它是由行政主體為實(shí)現(xiàn)一定行政目的對(duì)行政相對(duì)方作出的行為。行政主體是運(yùn)用柔性的非強(qiáng)制手段作出行政指導(dǎo)行為的。一般來(lái)說(shuō),不具有直接的法律約束力,而且,相對(duì)方是否服從視自己的意愿而定。正因?yàn)樾姓笇?dǎo)有別于傳統(tǒng)行政行為,故行政法學(xué)界對(duì)行政指導(dǎo)的性質(zhì)爭(zhēng)論得相當(dāng)激烈。本人認(rèn)為,無(wú)論行政指導(dǎo)被界定為何種性質(zhì)的行為,它仍然是行政主體行使行政管理職權(quán)的行為,仍然是行政機(jī)關(guān)權(quán)威性的一種特殊表現(xiàn),是行政權(quán)力弱化的一種表現(xiàn)。當(dāng)前,在我國(guó),行政指導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)、科技、體育、教育等領(lǐng)域被廣泛采用,并以建議、提倡、鼓勵(lì)、限制等多種形式大量涌現(xiàn),取得了明顯的實(shí)施效果。然而,由于這種“新生”事物越發(fā)壯大的同時(shí)卻沒(méi)有相應(yīng)的約束和制度的保障,致使我國(guó)的行政指導(dǎo)在實(shí)踐中面臨了諸多問(wèn)題。主要有:
　　(1)行政指導(dǎo)與行政命令界限不清,遇到相對(duì)方持反對(duì)態(tài)度時(shí),行政主體往往采用行政命令手段來(lái)完成行政指導(dǎo)的內(nèi)容,這就使行政指導(dǎo)具有更強(qiáng)、更廣泛的事實(shí)強(qiáng)制力;
　　(2) 行政化的社會(huì)傳統(tǒng)使得越權(quán)行政指導(dǎo)的大量存在;
　　(3) 行政指導(dǎo)的透明度不夠,“黑箱操作”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生,容易誘發(fā)腐敗行為;
　　(4)相對(duì)方因接受行政指導(dǎo)而遭受不利時(shí)卻救濟(jì)無(wú)門(mén)的現(xiàn)象時(shí)有存在;
　　(5) 行政指導(dǎo)行為的規(guī)范化、制度化的程度低。
　　(6)一些行政機(jī)關(guān)及其工作人員在實(shí)際運(yùn)作中有時(shí)將行政指導(dǎo)措施當(dāng)成行政指令(命令)措施操作,從而侵害了行政相對(duì)方的自主權(quán)益,導(dǎo)致了行政相對(duì)方“希望指導(dǎo)又害怕指導(dǎo)的矛盾心理。”
　　(7) 法律上缺乏對(duì)行政指導(dǎo)的約束和糾錯(cuò)機(jī)制。行政指導(dǎo)作為一種行政活動(dòng)方式,必然存在違法運(yùn)用不當(dāng)運(yùn)用或出現(xiàn)失誤的可能,因而需要加以約束和設(shè)定補(bǔ)救辦法。但目前我國(guó)法律在這方面的規(guī)定還幾乎是空白,這使得行政指導(dǎo)的實(shí)施缺乏必要的制度保障。
　　這些實(shí)踐中的問(wèn)題使得我國(guó)行政指導(dǎo)的積極意義得不到正常發(fā)揮,那么,如何解決這些問(wèn)題呢?本人認(rèn)為,將行政指導(dǎo)納入法治化的軌道,以法律來(lái)控制行政指導(dǎo)的運(yùn)行應(yīng)是我國(guó)行政法學(xué)界和實(shí)踐部門(mén)當(dāng)務(wù)之急的共同任務(wù)。具體為:
　　1.行政指導(dǎo)主體內(nèi)容依據(jù)的法治化
　　(1)行政指導(dǎo)的主體必須合法
　　行政指導(dǎo)必須由合法成立的行政機(jī)關(guān)在其權(quán)限以內(nèi)作出才有效。因此,沒(méi)有合法成立的機(jī)關(guān)所作出的指導(dǎo)和行政機(jī)關(guān)在其權(quán)限范圍以外所作出的指導(dǎo)都是無(wú)效的指導(dǎo)。
　　(2)行政指導(dǎo)的內(nèi)容必須合法
　　行政指導(dǎo)的內(nèi)容不得違背憲法、法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章和其他行政規(guī)范性文件之規(guī)定。即便是無(wú)具體行政行為法規(guī)定的行政指導(dǎo),也不得違背憲法和法律的基本精神、基本原則及政策。行政機(jī)關(guān)不得假借行政指導(dǎo)的方式去剝奪或限制公民的基本權(quán)利。
　　(3)行政指導(dǎo)的依據(jù)必須合法
　　依法行政是行政法治的基本要求,一切行政活動(dòng)都必須具有法律上的依據(jù)。作為一種新型的政府行為,行政指導(dǎo)有些是有直接法律依據(jù)的(包括法律明文規(guī)定的或是由法律授權(quán)的),然而更多的行政指導(dǎo)則是沒(méi)有直接的法律根據(jù)。這些沒(méi)有法律依據(jù)的行政指導(dǎo)使傳統(tǒng)的依法行政原則受到嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。依法行政原則不僅包括行為法依據(jù),而且還包括憲法依據(jù)、行政組織法依據(jù)、程序法依據(jù)以及這些法律所體現(xiàn)的內(nèi)在精神。因此,只要政府的行為不違反法律所體現(xiàn)的原則和精神,符合一定的行政目的,就不能認(rèn)為它違背了依法行政原則。
　　本人認(rèn)為,要求行政指導(dǎo)都必須有行為法上的依據(jù)是不現(xiàn)實(shí)的,這樣只會(huì)大大縮小行政指導(dǎo)這種新型管理手段的生存空間,難于充分發(fā)揮行政指導(dǎo)在促進(jìn)社會(huì)發(fā)展中的作用。立法投入的再多,仍難免存在疏漏和滯后現(xiàn)象?，F(xiàn)實(shí)社會(huì)生活中總會(huì)存在缺少具體法律規(guī)范予以調(diào)整的“法律空域”。因此,不要求所有的行政指導(dǎo)必須有行為法依據(jù),但要求行政指導(dǎo)必須有組織法上的依據(jù),必須在組織法所規(guī)定的權(quán)限范圍內(nèi)行事,凡超越組織法規(guī)定的權(quán)限范圍所為的行政指導(dǎo),即為無(wú)效的行政指導(dǎo)。同時(shí),行政指導(dǎo)必須遵循法的一般原理與原則,并受到政策的約束。因此,本人認(rèn)為組織法、行為法、政策、法律原則在當(dāng)前中國(guó)都可以作為行政指導(dǎo)的依據(jù)。
　　2. 行政指導(dǎo)的程序的法治化
　　民主政治理性的表現(xiàn)在于程序的理性,而民主的可貴尤其表現(xiàn)在程序的正義上。如果程序不夠周密或者有違正義,就無(wú)法達(dá)到真正的民主政治。因此,民主社會(huì)特別強(qiáng)調(diào)程序的價(jià)值,而程序的優(yōu)先性及程序公平性也成為法治極重要的原則。行政指導(dǎo)不僅要滿足目標(biāo)的合理,更要注重過(guò)程的合理,而合乎理性的行政程序無(wú)疑是法治伸出的無(wú)形之手,駕馭著行政指導(dǎo)實(shí)現(xiàn)從過(guò)程合理到目標(biāo)合理的統(tǒng)一。
　　(1)規(guī)范行政指導(dǎo)決策中的聽(tīng)證程序
　　“聽(tīng)證是正當(dāng)法律程序的主要內(nèi)容”。 行政程序中的聽(tīng)證制度,是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)在執(zhí)行公務(wù)中的一種聽(tīng)證制度,即在一定的行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)員的主持下,在有關(guān)利害關(guān)系人的參與下,對(duì)特定問(wèn)題進(jìn)行論證、辯明。聽(tīng)證制度被公認(rèn)為是現(xiàn)代行政程序法的核心制度。政策論證是政策制定過(guò)程中不可缺少的環(huán)節(jié),也可視為聽(tīng)證制度在政策制定中的程序性反映。論證政策就是對(duì)已經(jīng)設(shè)計(jì)的各種政策方案的利弊得失進(jìn)行深入的討論、研究和分析,給予系統(tǒng)地、科學(xué)地論證,作出正確的估價(jià)。論證政策方案,必須遵循統(tǒng)一的政策目標(biāo),必須充分發(fā)揚(yáng)民主,提倡百家爭(zhēng)鳴。事實(shí)上,制定行政法規(guī)、規(guī)章過(guò)程中最具有實(shí)質(zhì)意義的程序是征求意見(jiàn)。因此有必要將體現(xiàn)聽(tīng)證程序價(jià)值的制度形態(tài),作為普遍的程序規(guī)則反映在與行政指導(dǎo)有關(guān)的行政立法、規(guī)范性文件制定及政策決策之中。
　　(2)規(guī)范行政指導(dǎo)推行程序
　　比較行政指導(dǎo)決策程序注重公正性、公平性而言,行政指導(dǎo)推行方式更注重效率與公開(kāi)。行政指導(dǎo)推行方式規(guī)范化,既能保證行政指導(dǎo)適時(shí)地作用于相對(duì)方,從而實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo),同時(shí)亦能有效地預(yù)防行政指導(dǎo)推行過(guò)程中出現(xiàn)的強(qiáng)制推行或變相強(qiáng)制推行。行政指導(dǎo)體現(xiàn)的是一種效率行政、民主行政。因此,行政指導(dǎo)推行方式的疏通功能、預(yù)防功能更是決定推行方式的主要矛盾的主要方面所在。
　　本人認(rèn)為,通過(guò)行政程序法的明文規(guī)定來(lái)規(guī)范行政指導(dǎo)推行方式,并禁止行政指導(dǎo)過(guò)程中的強(qiáng)制推行或變相強(qiáng)制推行,這對(duì)于疏通行政指導(dǎo)推行環(huán)節(jié),規(guī)范合理過(guò)程,實(shí)現(xiàn)合理目標(biāo)尤為重要。