現(xiàn)行體制下電力行政執(zhí)法模式探討
[關(guān)鍵詞]
電力設(shè)施保護(hù)，行政執(zhí)法，授權(quán)，模式0、引言
不斷深化的電力體制改革越來越深刻地影響著電力行政執(zhí)法模式。政企分開后，電力企業(yè)不再具有行政執(zhí)法權(quán)，電力設(shè)施與電能保護(hù)的行政執(zhí)法權(quán)根據(jù)政府文件的規(guī)定交由政府綜合經(jīng)濟(jì)管理部門行使，而政府綜合經(jīng)濟(jì)管理部門限于人力、物力、經(jīng)驗(yàn)，不能及時(shí)、有效地處理電力行政執(zhí)法中的相關(guān)問題，無法形成一支與其所在行政區(qū)域內(nèi)電力設(shè)施和電能安全保護(hù)相對應(yīng)的行政執(zhí)法隊(duì)伍。
而現(xiàn)階段，我國電力行業(yè)行政執(zhí)法所依賴的電力立法尚難有較大突破，電力行政執(zhí)法因而成為當(dāng)前行業(yè)內(nèi)引人關(guān)注的難題。本文通過對電力行政執(zhí)法模式的理論探討，結(jié)合地方的電力行政執(zhí)法模式實(shí)踐進(jìn)行分析，試圖找到解決難題的辦法。
1、授權(quán)行使行政執(zhí)法權(quán)的條件
電力行政執(zhí)法是電力行政執(zhí)法主體執(zhí)行法律、法規(guī)和規(guī)章的行政行為，具體包括電力行政處理、電力行政處罰、電力行政檢查、電力行政處置等行政執(zhí)法種類，其中電力行政處理分為電力行政許可、電力行政確認(rèn)和電力行政獎(jiǎng)勵(lì)等。電力行政處罰是電力行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)組織對違反電力法律、法規(guī)、規(guī)章的自然人、法人或其他組織實(shí)施的一種行政制裁，是最主要的電力行政執(zhí)法權(quán)，而現(xiàn)階段電力行政執(zhí)法的難題也就在于電力行政處罰權(quán)的行使，電力行政處罰權(quán)是電力行政執(zhí)法權(quán)的集中表現(xiàn)，因此在一定意義上講，電力行政主體行使電力行政處罰權(quán)模式?jīng)Q定了行使執(zhí)法權(quán)的模式。
在目前電力行政執(zhí)法主體存在事實(shí)上缺位的情況下，電力行政執(zhí)法需要授權(quán)。其必要條件如下：
(1)授權(quán)形式特定。即必須是由享有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)制定權(quán)的國家機(jī)關(guān)，以制定法律、法規(guī)形式進(jìn)行授權(quán)。由國務(wù)院部、委員會(huì)以及地方政府所制定的行政規(guī)章并不能進(jìn)行授權(quán)。
(2)授權(quán)范圍特定。被授出的行政執(zhí)法權(quán)應(yīng)是共有權(quán)力，而非專有權(quán)力。共有權(quán)力是并不專屬于某一特定機(jī)關(guān)所享受的權(quán)力，而專有權(quán)力只能由法律規(guī)定的某一特定機(jī)關(guān)行使。如行政拘留等限制人身自由的行政處罰權(quán)就是公安機(jī)關(guān)的專有權(quán)力，不能通過授權(quán)方式由其他組織實(shí)施。鑒于授權(quán)是由特定的國家機(jī)關(guān)把某些行政權(quán)力授予非行政機(jī)關(guān)的組織行使，使該組織取得了行政管理授權(quán)的主體資格，即可以自己的名義獨(dú)立行使這些權(quán)力，也同時(shí)以自己的名義獨(dú)立承擔(dān)因行使這些權(quán)力所引起的法律后果。被授權(quán)的組織從其組織特性和設(shè)立初衷而言是不具備行政執(zhí)法功能的，被授權(quán)組織在經(jīng)過法律、法規(guī)授權(quán)之后，成為具有法定和固有職權(quán)的組織，其權(quán)限已由法律、法規(guī)固化，因此，被授權(quán)的組織應(yīng)在法律、法規(guī)規(guī)定范圍內(nèi)開展行政執(zhí)法。
(3)必須授權(quán)給具有管理公共事務(wù)職能的組織。作為被授權(quán)行使行政權(quán)力的組織，應(yīng)當(dāng)具有熟悉有關(guān)法律、法規(guī)和業(yè)務(wù)的正式工作人員，還應(yīng)具有相應(yīng)的檢查、鑒定等實(shí)施行政執(zhí)法的技術(shù)條件并且能夠獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。但法律并未限制作為行政授權(quán)對象的組織類型，《行政處罰法》僅規(guī)定了一個(gè)組織要能夠成為被授權(quán)行使行政處罰權(quán)的組織，關(guān)鍵要素是該組織須具備管理公共事務(wù)職能。從實(shí)踐來看，具備管理公共事務(wù)職能的組織，包括社會(huì)團(tuán)體、事業(yè)組織和企業(yè)在內(nèi)，均可成為被授權(quán)對象。
2、非常設(shè)機(jī)構(gòu)行使行政執(zhí)法權(quán)模式
2.1、模式的依據(jù)
公安部、國家經(jīng)貿(mào)委1999年頒布的《電力設(shè)施保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》第三條規(guī)定“各級地方人民政府設(shè)立的由同級人民政府所屬有關(guān)部門和包括電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)、發(fā)電企業(yè)在內(nèi)的電力企業(yè)負(fù)責(zé)人組成的電力設(shè)施保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)所轄行政區(qū)域內(nèi)電力設(shè)施的保護(hù)工作，其辦事機(jī)構(gòu)設(shè)在相應(yīng)的電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)，負(fù)責(zé)電力設(shè)施保護(hù)的日常工作”。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)電力設(shè)施保護(hù)工作的通知》(國辦發(fā)[2006]10號(hào))中要求“地方各級人民政府要切實(shí)負(fù)起責(zé)任，加強(qiáng)電力設(shè)施保護(hù)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，成立由政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，發(fā)展改革、電力監(jiān)管、公安、工商、林業(yè)、土地、建設(shè)等相關(guān)部門以及電力企業(yè)負(fù)責(zé)人參加的電力設(shè)施保護(hù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，落實(shí)職責(zé)分工，統(tǒng)籌研究保障措施，加強(qiáng)信息通報(bào)交流，及時(shí)解決電力設(shè)施保護(hù)工作中的重大問題”。
2.2、模式分析
《電力設(shè)施保護(hù)條例實(shí)施細(xì)則》頒布后，各地基本上都成立了電力設(shè)施保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組并設(shè)立了辦公室。但電力設(shè)施保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組及下設(shè)的辦公室不能以自己名義行使行政執(zhí)法權(quán)，而只能針對不同的違法行為，分別由電力設(shè)施保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組中的公安、工商、土地等部門以各自名義分別開展行政執(zhí)法工作。在此過程中，電力設(shè)施保護(hù)辦公室主要發(fā)揮協(xié)調(diào)、信息溝通的作用。電力設(shè)施保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組和下設(shè)的辦公室屬臨時(shí)機(jī)構(gòu)，不會(huì)受行政編制等問題的困擾，將其作為一個(gè)以電力管理部門牽頭，聯(lián)合公安、工商、電力監(jiān)管、林業(yè)、土地、電力企業(yè)等部門共同執(zhí)法的行政執(zhí)法主體，相對于下文其他幾種模式，這種模式是具有較為突出優(yōu)勢的。因此，通過立法授權(quán)，使電力設(shè)施保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組或下設(shè)的辦公室具體行使行政執(zhí)法職能，又因?yàn)閷?shí)踐中該小組及下設(shè)辦公室通常設(shè)立在電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)，便可充分利用電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)的人、財(cái)、物等資源。例如僅就人力資源的利用來說，原來的電力執(zhí)法大隊(duì)的執(zhí)法人員都有行政執(zhí)法證，具備豐富的行業(yè)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，熟悉電力設(shè)施及電能保護(hù)的有關(guān)情況。如陜西省電力企業(yè)中具有行政執(zhí)法證的人員達(dá)1328人，該部分人員絕大多數(shù)具有一定執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)，然而在電力工業(yè)政企分開改革后，這部分人員大多被分流或承擔(dān)其他職責(zé)，如能采用授權(quán)電力設(shè)施保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組或下設(shè)的辦公室進(jìn)行行政執(zhí)法模式，則可在不改變編制之前將部分人員由電力設(shè)施保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組統(tǒng)一管理并開展行政執(zhí)法工作。
地方政府設(shè)立的電力設(shè)施和電能保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組或下設(shè)的辦公室能否通過法律、法規(guī)的授權(quán)而取得相應(yīng)的行政執(zhí)法權(quán)呢?
需要先分析一下電力設(shè)施和電能保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組和下設(shè)的辦公室是否是組織。組織通常被認(rèn)為是從事旨在達(dá)到某種目的而活動(dòng)的團(tuán)體或集團(tuán)，組織往往是與制度是相聯(lián)系的。諾斯曾形象地把制度與組織的關(guān)系比喻為一個(gè)社會(huì)的游戲規(guī)則和這個(gè)社會(huì)游戲的參與者即角色之間的關(guān)系。或者說，組織是制度或規(guī)則的集合。法學(xué)意義上的組織更多是指人的集合體，這個(gè)集合體具有一定的規(guī)則。無論經(jīng)濟(jì)學(xué)或法學(xué)，通常將組織區(qū)分為企業(yè)組織、政府組織、社團(tuán)組織等等。從這個(gè)意義上講，電力設(shè)施和電能保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組及其下設(shè)的辦公室都屬于組織，電力設(shè)施和電能的行政執(zhí)法保護(hù)工作則無疑屬于公共事務(wù)。
基于此，可以認(rèn)為電力設(shè)施和電能保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組及下設(shè)的辦公室符合被法律、法規(guī)授權(quán)行使行政執(zhí)法權(quán)并給相對人以行政處罰的條件。在取得授權(quán)后就具備了以自己的名義在法定的范圍內(nèi)開展行政執(zhí)法并對相對人進(jìn)行行政處罰的主體資格，并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，而因?qū)嵤┬姓?zhí)法引起行政復(fù)議和行政訴訟的，則以自己的名義參加行政復(fù)議和訴訟。
3、電力管理部門與公安機(jī)關(guān)、電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)聯(lián)合執(zhí)法模式
3.1、模式的依據(jù)
電力管理部門擁有行政執(zhí)法權(quán)，在解決電力行政執(zhí)法難題中應(yīng)當(dāng)處于主導(dǎo)地位。按照《電力法》等法律、法規(guī)，其不僅擁有對電力事業(yè)的監(jiān)督管理權(quán)，而且應(yīng)當(dāng)履行因行使管理權(quán)須承擔(dān)的義務(wù)，如對電力設(shè)施保護(hù)區(qū)設(shè)立標(biāo)志等。電力管理部門還擁有對電力企業(yè)和用戶執(zhí)行電力法律、行政法規(guī)情況的監(jiān)督檢查權(quán)、行政處理權(quán)、行政處罰權(quán)。需要指出的是，根據(jù)《治安管理處罰法》公安機(jī)關(guān)對破壞電力設(shè)施和竊電的治安案件有治安管理處罰權(quán)，有權(quán)對因破壞電力設(shè)施、竊電而違反治安管理法規(guī)的個(gè)人執(zhí)行行政拘留。無論電力行政執(zhí)法采取哪一種模式，這些權(quán)力專屬于公安機(jī)關(guān)。
按照《電力法》和《用電檢查管理辦法》，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)不僅享有用電檢查權(quán)，而且對危害供電、用電安全和擾亂供電、用電秩序行為有制止權(quán)。上述有關(guān)法律規(guī)定構(gòu)成三方聯(lián)合執(zhí)法的法律依據(jù)，也明確了三方在聯(lián)合執(zhí)法時(shí)的各自法律地位，即由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)進(jìn)行用電檢查并制止有關(guān)違法行為，同時(shí)根據(jù)違法行為的性質(zhì)與類屬，分別報(bào)告電力管理部門和公安機(jī)關(guān)，由電力管理部門和公安機(jī)關(guān)根據(jù)法律規(guī)定進(jìn)行行政處罰。
3.2、三方聯(lián)合執(zhí)法實(shí)踐
一些地方已經(jīng)進(jìn)行了電力管理部門、電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)及公安機(jī)關(guān)三方聯(lián)合執(zhí)法的嘗試。例如湖北省巴東縣近幾年來按照“預(yù)防為主、整治為輔、打防結(jié)合、安全第一”的思路，建立獨(dú)特的政府主導(dǎo)、部門配合、企業(yè)實(shí)施、群防群治的電力設(shè)施保護(hù)綜合性模式。黑龍江省則在省公安廳下設(shè)直屬分局，依托電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)共同開展電力行政執(zhí)法。
3.3、對三方聯(lián)合執(zhí)法模式的分析
在當(dāng)前階段，尤其是在尚無地方立法明確授權(quán)的情況下，聯(lián)合執(zhí)法模式可在一定程度上解決電力行政執(zhí)法事實(shí)上的“真空”問題，具有一定合理性，但在實(shí)踐中仍然存在一些問題，例如執(zhí)法程序、執(zhí)法范圍、聯(lián)合工作機(jī)制等問題都需一一理順。這些問題如果能予以解決，則在當(dāng)前情況下這種模式可作為一種解決電力行政執(zhí)法難題的可行的辦法。
4、成立專門機(jī)構(gòu)行使電力行政執(zhí)法權(quán)模式
4.1、模式的可行性與難點(diǎn)
各級人民政府如果能夠成立專門的“電力設(shè)施和電能保護(hù)辦公室”或類似行政機(jī)構(gòu)，在取得法律法規(guī)授權(quán)的情況下，負(fù)責(zé)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)本行政區(qū)域內(nèi)電力設(shè)施和電能的保護(hù)工作，是較為理想的方案。但實(shí)施該模式有兩大難點(diǎn)：(1)機(jī)構(gòu)和編制審批難?？紤]目前政府機(jī)構(gòu)改革行政機(jī)關(guān)縮編、機(jī)構(gòu)精簡的大趨勢，設(shè)立類似的行政機(jī)構(gòu)難度較大。(2)資金、技術(shù)方面的困難。電力設(shè)施和電能保護(hù)工作量大，需要一定數(shù)量的專業(yè)技術(shù)人員，需要資金和技術(shù)投入，但政府部門在人員、技術(shù)和資金投入都存在困難。而成立一個(gè)事業(yè)機(jī)構(gòu)以接受電力管理部門委托的方式進(jìn)行行政執(zhí)法，也存在著上述類似問題。
4.2、相關(guān)實(shí)踐探索和存在的問題
為解決電力行政執(zhí)法主體事實(shí)上的缺位問題，湖北省荊州市于2006年5月19日成立了事業(yè)編制的荊州市電力行政執(zhí)法大隊(duì)，其行政事業(yè)編制為5 名，人員全部從財(cái)政全額撥款單位在編在崗人員中選調(diào)。但如果按照實(shí)際需求配比，僅荊州11個(gè)縣市的專業(yè)執(zhí)法人員就應(yīng)配置到117人左右。按照1998年8 月荊州電力局法制辦公室會(huì)同荊州市經(jīng)委相關(guān)人員對執(zhí)法成本作過的一次估算：當(dāng)?shù)卣谥匦陆M建電力行政執(zhí)法主體的過程中，對其場所、設(shè)施、技術(shù)裝備等一次性投入需1200萬元左右，日常執(zhí)法成本每年需支付800到1000萬元左右，這一結(jié)果要比電力部門直接行使執(zhí)法職能時(shí)的成本高出69.7%。由此可見，成立專門的行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)不僅設(shè)立難，而且運(yùn)行難，因此在實(shí)踐中是不太可行的。
5、授權(quán)電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)或電力行業(yè)協(xié)會(huì)行使行政執(zhí)法權(quán)模式
5.1、該模式的依據(jù)
電力行政主管部門是行使電力行政執(zhí)法的主體，但是法律、法規(guī)授權(quán)的組織也可以成為行政執(zhí)法的主體。單就行政處罰權(quán)而言，《行政處罰法》第十七條規(guī)定：“法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織可以在法定授權(quán)范圍內(nèi)實(shí)施行政處罰”，即除了行政管理職能的行政機(jī)關(guān)擁有行政處罰權(quán)外，經(jīng)法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的非電力行政管理機(jī)構(gòu)的其他組織也可以行使行政處罰權(quán)。
公共事務(wù)是相對私人事務(wù)的一個(gè)概念，是指涉及全體社會(huì)成員的共同利益的社會(huì)事務(wù)，具有社會(huì)性、公益性。管理公共事務(wù)職能是指某一組織可以提供涉及全體社會(huì)成員公共利益的公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，這一職能為個(gè)人無法或不愿完成，該職能的行使將使全體社會(huì)成員受益。從這一點(diǎn)而言，電力行業(yè)協(xié)會(huì)和電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)均具備管理公共事務(wù)職能。
按照《電力供應(yīng)與使用條例》的規(guī)定，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)“依法負(fù)責(zé)本供區(qū)內(nèi)的電力供應(yīng)與使用的業(yè)務(wù)工作”，電網(wǎng)經(jīng)營管理的是公共物品，更牽涉供區(qū)內(nèi)全體公眾的共同需求、共同利益，因此完全具備公共事務(wù)管理職能，符合《行政處罰法》的授權(quán)條件。
5.2、對該模式的分析
5.2.1、不宜授權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)行使電力行政執(zhí)法權(quán)
行業(yè)協(xié)會(huì)是由行業(yè)的競爭者構(gòu)成的非盈利組織，其目的是在促進(jìn)提高行業(yè)中的產(chǎn)品銷售和提供多邊性援助服務(wù)。行業(yè)協(xié)會(huì)具有非盈利性、民間性和自治性和公益性或互益性等特征。電力行業(yè)協(xié)會(huì)作為以電力企業(yè)為成員組成的非盈利組織，其職責(zé)和功能在于為區(qū)域內(nèi)電力企業(yè)提供“多邊性服務(wù)”。如授權(quán)其行使針對于破壞電力設(shè)施和盜竊電能的行政執(zhí)法權(quán)，其功能范圍將得以擴(kuò)大，與電力行業(yè)協(xié)會(huì)的組織特性相違背，因而不宜將電力行業(yè)協(xié)會(huì)作為被授權(quán)行使電力行政執(zhí)法權(quán)的組織。
5.2.2、電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)可以作為被授權(quán)的電力行政執(zhí)法主體
地方以立法形式授權(quán)電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)行使行政執(zhí)法權(quán)在研究和實(shí)踐有不同意見。持反對意見者認(rèn)為，電力企業(yè)作為市場主體，其原有的行政職能已經(jīng)分出，不宜再走回頭路。其次，如果作為市場主體的電網(wǎng)企業(yè)擁有對竊電等行為的行政執(zhí)法權(quán)，將集民事賠償請求權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)于一身，有悖市場經(jīng)濟(jì)條件下市場主體地位平等的原則。
我們認(rèn)為，這些看法具有片面性，原因如下：
(1)電力體制改革的重心是政企分開，通過立法授權(quán)將電力行政執(zhí)法要交由電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)行使并未改變其企業(yè)性質(zhì)，不存在與電力體制改革的大方向相沖突的問題。
(2)電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)具有較充分的人力、物力等資源，且具有一定技術(shù)和經(jīng)驗(yàn)，如能由電力企業(yè)來行使電力設(shè)施和電能保護(hù)的行政執(zhí)法權(quán)，能夠彌補(bǔ)當(dāng)前電力管理部門電力行政執(zhí)法能力之不足。
(3)電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)即使在體制改革后仍屬于具有國家壟斷和社會(huì)公用性質(zhì)的企業(yè)，符合作為授權(quán)行使行政執(zhí)法權(quán)的主體條件。如果以地方立法形式授權(quán)地方具有獨(dú)立法人地位的電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)行使該區(qū)域的電力設(shè)施和電能保護(hù)的行政執(zhí)法權(quán)，則會(huì)使電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)獲得依法授權(quán)行使電力行政執(zhí)法權(quán)的法律依據(jù)。
(4)通過法律法規(guī)授權(quán)獲得的行使針對電力設(shè)施和電能保護(hù)的行政執(zhí)法權(quán)有著嚴(yán)格的執(zhí)法范圍限定，作為被授權(quán)的執(zhí)法主體，不得將行政執(zhí)法權(quán)用于處理與其他民事主體的合同法律關(guān)系。
實(shí)踐中，是否履行供用電合同而發(fā)生的合同法律關(guān)系與違反行政法規(guī)導(dǎo)致的行政處罰關(guān)系往往界限分明，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)按照固化的授權(quán)范圍很難將行政執(zhí)法權(quán)用于處理因供用電合同而形成的民事關(guān)系。綜上所述，電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)經(jīng)授權(quán)可以行使電力行政執(zhí)法權(quán)。
5、結(jié)語
電力體制改革在客觀上造成了資源的重新配置，但未能實(shí)現(xiàn)優(yōu)化，從而使得電力行政執(zhí)法效能低下。改變電力行政執(zhí)法難的局面需要考慮其合法性、經(jīng)濟(jì)性和操作性。綜述以上4種模式，通過地方立法授權(quán)電力設(shè)施保護(hù)小組或小組下設(shè)的辦公室行使行政執(zhí)法權(quán)不僅在實(shí)施方面具備一定的操作性，而且這種模式更能將有關(guān)資源實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置并進(jìn)而達(dá)到電力行政執(zhí)法效能的最大化。