消防行政訴訟之理性分析
行政訴訟是我國(guó)一項(xiàng)基本的法律救濟(jì)制度,對(duì)公民、法人和其他組織等行政管理相對(duì)人的合法權(quán)益是最直接、最實(shí)際的保護(hù)。近年來(lái),消防行政執(zhí)法在推進(jìn)依法行政的進(jìn)程方面,取得了長(zhǎng)足發(fā)展和進(jìn)步,但同時(shí)不可避免地有一些行政訴訟案件發(fā)生,通過(guò)這些案件進(jìn)行理性分析,不難發(fā)現(xiàn)一些問(wèn)題和規(guī)律。
一、消防行政訴訟案件的主要特點(diǎn)
1、
數(shù)量上偏少。據(jù)遼寧省消防部門統(tǒng)計(jì),1998年至2001年3年間,全省各級(jí)公安消防機(jī)構(gòu)共檢查單位22.7萬(wàn)個(gè),整改一般火災(zāi)隱患
299624 項(xiàng),辦理行政處罰案件21336起,其中警告4732 起,罰款處罰12230起,責(zé)令三停處罰4052起,行政拘留322
人。與上述消防行政執(zhí)法行為相比,同期全省僅發(fā)生行政訴訟案件7起,在具體行政行為總數(shù)中所占比例極小。與工商、稅務(wù)、城管等大多數(shù)行政部門相比,甚至與治安、交通等警種相比,行政訴訟案件數(shù)量要少很多。
2、
行政處罰決定和火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論是訴訟熱點(diǎn),其中針對(duì)火災(zāi)調(diào)查結(jié)論的訴訟案件占很大比例。據(jù)統(tǒng)計(jì),1998年《消防法》頒布實(shí)施以來(lái),遼寧省共發(fā)生行政訴訟案件13起,主要是當(dāng)事人不服消防部門做出的行政處罰、行政許可和火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論,其中當(dāng)事人不服火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論引發(fā)的行政訴訟案件就有8起,占發(fā)案總數(shù)的62%;不服行政處罰決定引發(fā)的行政訴訟案件有3起,占發(fā)案總數(shù)的23%。
3、
行政訴訟案件的發(fā)生大都與民事訴訟有關(guān)。許多當(dāng)事人提起火災(zāi)行政訴訟,大都是為挽回民事訴訟中敗訴責(zé)任而提起的,當(dāng)事人認(rèn)為民事案件敗訴主要原因是由于消防部門出具的火災(zāi)原因和火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定結(jié)論不利于自己,便在提起上訴或者申訴期間,試圖通過(guò)提起行政訴訟,推翻消防部門的結(jié)論,從而達(dá)到在民事案件審理中占據(jù)主動(dòng),直至勝訴的目的;也有的是擔(dān)心在今后的民事訴訟中,依據(jù)消防部門出具的火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論,可能要承擔(dān)敗訴責(zé)任而提起的訴訟。此外,在對(duì)行政許可不服提起的訴訟案件中,出現(xiàn)了新苗頭,如:大連市民劉某因?qū)λ?gòu)商品房不滿意,為達(dá)到退房的目的,在采取其他辦法無(wú)效的情況下,以消防驗(yàn)收合格這一具體行政行為錯(cuò)誤為由,將消防部門告上法庭。
4、
從案件審理結(jié)果看,消防部門勝訴較多。截至目前,遼寧省發(fā)生的13起消防行政訴訟案件中,裁定中止訴訟1起,維持消防部門決定5起,駁回原告起訴4起,正在審理3起,遼寧省消防部門尚沒有在行政訴訟案件中敗訴,全國(guó)其他地方消防部門勝訴率亦很高。
二、 消防行政訴訟中存在的主要問(wèn)題和解決對(duì)策
1、
火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論是否可以列入行政訴訟案件的受案范圍,法律規(guī)定之間有沖突,各地法院的做法亦有所不同,客觀上造成了一定程度的執(zhí)法紊亂。
火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論是否可以列入行政訴訟案件的受案范圍,不但理論界存在爭(zhēng)議,在法律規(guī)定之間也同樣存在沖突?!豆膊筷P(guān)于對(duì)火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定不服是否屬于行政訴訟受案范圍的批復(fù)》(以下簡(jiǎn)稱公復(fù)字[2000]3號(hào)文件)對(duì)此明確作出了否定的答復(fù),《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》也規(guī)定,“火災(zāi)原因,火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定為最終決定”。但在2000年03月10日,最高人民法院發(fā)布《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》后,人民法院開始受理火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論的行政訴訟案件。
此后,雖然全國(guó)各地因不服火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論而引起的訴訟案件不斷發(fā)生,但是各地人民法院的處理卻各有不同。如發(fā)生在四川敘永縣的一起案件,法院以火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論屬行政確認(rèn)行為,進(jìn)行了受理和審判,同時(shí)提出《火災(zāi)事故調(diào)查規(guī)定》及公復(fù)字[2000]3號(hào)文件均非法律,并非《行政訴訟法》第十二條第四款所指的:“法律規(guī)定由行政機(jī)關(guān)最終裁決的具體行政行為”,而在人民法院司法審查的范圍之外。此外,在貴州云巖也發(fā)生了一起類似案件,法院卻在終審判決撤銷《火災(zāi)事故責(zé)任重新認(rèn)定決定書》之后,又通過(guò)審判監(jiān)督程序,根據(jù)公安部公復(fù)字[2000]3號(hào)文件,再審駁回了當(dāng)事人的起訴。2002年10月22日,寧夏自治區(qū)鹽池縣人民法院審理全區(qū)第一起當(dāng)事人不服火災(zāi)原因、火災(zāi)事故責(zé)任認(rèn)定引起的行政訴訟案件,經(jīng)法庭陳述和調(diào)查,鹽池縣人民法院以火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論不是具體行政行為為由,當(dāng)庭駁回原告了訴訟請(qǐng)求。
法律的沖突,使原本很嚴(yán)肅的執(zhí)法過(guò)程出現(xiàn)了隨意性,實(shí)踐中不但當(dāng)事人不知所措,人民法院也無(wú)所適從。
2、 消防體制特殊性帶來(lái)的弊端已波及到行政訴訟
我國(guó)實(shí)行的消防體制非常特殊,特殊性在于主體具有兩重性,一方面作為中國(guó)人民武裝警察部隊(duì),擔(dān)負(fù)保衛(wèi)國(guó)家、集體財(cái)產(chǎn)安全和公民生命、財(cái)產(chǎn)安全,撲救火災(zāi)的神圣使命,另一方面作為公安消防機(jī)構(gòu),具體履行政府消防管理的職責(zé),《中華人民共和國(guó)消防法》與此對(duì)應(yīng),分別規(guī)定了“公安消防隊(duì)”和“公安消防機(jī)構(gòu)”兩個(gè)法律主體概念。1998年遼寧省出現(xiàn)了全國(guó)第一例狀告119的行政訴訟案件后,這種兩重性帶來(lái)的一些弊端開始引起人們注意,實(shí)踐中,全國(guó)范圍的法院極少受理這類案件,尚未出現(xiàn)明顯問(wèn)題,但在理論界對(duì)于火災(zāi)撲救行為是否屬于行政行為、是否可訴等方面出現(xiàn)了不同的觀點(diǎn),一種觀點(diǎn)認(rèn)為火災(zāi)撲救行為不是具體行政行為,不應(yīng)納入行政訴訟受案范圍,另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為火災(zāi)撲救行為是行政救助行為,應(yīng)當(dāng)納入行政訴訟受案范圍,對(duì)火災(zāi)撲救中出現(xiàn)的不作為,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行國(guó)家賠償。在這方面,尚無(wú)權(quán)威性的定論,或許這個(gè)問(wèn)題的解決需要同理順消防體制一并考慮?;馂?zāi)撲救是否可能形成類似火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論那樣的訴訟難點(diǎn)還不得而知,但是這一點(diǎn)恰恰是最讓人憂慮的,為避免重蹈教訓(xùn),應(yīng)當(dāng)理論和實(shí)務(wù)上予以重視。
3、 個(gè)別執(zhí)法人員不能善待原告和自覺接受司法審查
個(gè)別執(zhí)法人員存在法律意識(shí)不強(qiáng),素質(zhì)不高的問(wèn)題,錯(cuò)誤地認(rèn)為提起行政訴訟的老百姓是刁民,對(duì)其歧視甚至敵視,總想找機(jī)會(huì)懲治其一番;對(duì)人民法院依法審查具體行政行為有抵觸情緒,認(rèn)為行政訴訟是將司法權(quán)凌駕于行政權(quán)之上,不愿主動(dòng)配合、協(xié)助人民法院對(duì)具體行政行為進(jìn)行審查;甚至以弄虛作假、規(guī)避法律等手段阻撓公民、法人行使訴權(quán),使其不敢告、不能告、或告后又撤訴。
4、 當(dāng)事人不敢訴和濫訴的現(xiàn)象并存
公民、法人不敢大膽行使訴權(quán),能忍則忍,能不告則不告;有的前面告了,后來(lái)又撤訴。很多人認(rèn)為:“縣官不如現(xiàn)管,贏官司只一次,受氣是一輩子。”與此相反,有的當(dāng)事人濫用訴權(quán),案件歷經(jīng)一審、二審和再審等階段仍不罷休;有的在提起民事賠償訴訟敗訴后,又以不知訴權(quán)為由向法院提取訴訟等等。
毋庸諱言,上述問(wèn)題應(yīng)予徹底解決,然而在現(xiàn)行法體制的制約下,無(wú)疑又是在短期內(nèi)難以解決的艱巨任務(wù)。既需要國(guó)家重視和決策,又需要全社會(huì)的廣泛關(guān)注和參與,更需要立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)以及行政法學(xué)界的通力協(xié)作和不懈努力,從立法,行政程序,司法制度及法制宣傳各方面,共同研究采取切實(shí)可行,能夠治標(biāo)又治本的有效措施?,F(xiàn)時(shí)期,國(guó)家不但要消除法律之間的沖突,還要加快消防工作改革和體制創(chuàng)新的步伐,盡快理順消防體制在運(yùn)行中表現(xiàn)出的不合理方面;消防部門要全面推進(jìn)依法行政,不但應(yīng)當(dāng)建立健全制度,提高執(zhí)法質(zhì)量和服務(wù)質(zhì)量,規(guī)范行政措施制定工作,完善行政執(zhí)法責(zé)任制和執(zhí)法過(guò)錯(cuò)責(zé)任追究制度,
更要擺正自己的位置,接受法律的監(jiān)督,依法履行自己的訴訟義務(wù);各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)法人員要加強(qiáng)學(xué)習(xí)和培訓(xùn),增強(qiáng)依法行政的意識(shí)和觀念,提高依法行政的自覺性和主動(dòng)性。各級(jí)人民法院要強(qiáng)化憲法和法律意識(shí),堅(jiān)持法律效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一,確保司法公正。
三、 今后消防行政訴訟發(fā)展趨勢(shì)的預(yù)測(cè)
1、 消防行政訴訟案件數(shù)量將上升
我國(guó)行政訴訟法實(shí)施以來(lái),行政訴訟案件逐年以兩位數(shù)的百分比上升,而在去年的約10萬(wàn)起行政訴訟案中,老百姓勝訴率達(dá)到40%(即4萬(wàn)件)左右。更為重要的是,更大數(shù)量的違法行政行為,由于有了行政訴訟而被制止在萌芽狀態(tài),或被糾正在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部。隨著公民法律知識(shí)和依法維權(quán)的意識(shí)不斷深入人心,隨著WTO規(guī)則對(duì)政府依法行政的約束,今后,越來(lái)越多的公民、法人都有可能將與消防部門的爭(zhēng)議訴諸于法律,除涉及行政處罰、火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論外,還將涉及消防行政許可、檢查、強(qiáng)制、命令等方面具體行政行為及部分抽象行政行為,那樣一來(lái),消防行政訴訟案件的數(shù)量也將逐年上升,這是符合客觀規(guī)律的。
2、 消防行政訴訟案件難度加大
近年來(lái),國(guó)家對(duì)消防工作特別是消防行政執(zhí)法工作進(jìn)行了較大的改革,隨著改革的進(jìn)一步深入,行政爭(zhēng)議往往同出現(xiàn)的新問(wèn)題交織在一起,出現(xiàn)復(fù)雜的趨勢(shì)。無(wú)論作為當(dāng)事人的消防部門和原告,還是作為裁判者的人民法院,都需要適應(yīng)可能出現(xiàn)的新變化。隨著消防體制的改革的深入,火災(zāi)撲救是否可訴終有定論。
3、人民法院對(duì)火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論司法審查的重點(diǎn)是程序?qū)彶?/p>
火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論作為行政確認(rèn)行為的可訴性問(wèn)題并不難,納入行政訴訟受案范圍已成必然,目前,有的地方法院和消防部門不但統(tǒng)一了認(rèn)識(shí),還率先作了了嘗試。真正的難題是對(duì)行政確認(rèn)行為的實(shí)體性審查。法院不可能具有火災(zāi)事故調(diào)查專門設(shè)備和專業(yè)人員;負(fù)責(zé)司法審查的法官也不可能僅憑自由心證的判斷,就撤銷專業(yè)性很強(qiáng)的火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論確認(rèn)行為。一般只能采取程序性審查。當(dāng)消防部門作出火災(zāi)事故調(diào)查結(jié)論的程序嚴(yán)重違法,或有惡意串通、弄虛作假等顯失公正的事實(shí),才可以判決撤銷或責(zé)令其重新作出。另外,由于人民法院無(wú)法對(duì)行政確認(rèn)行為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的合法性作出實(shí)體性裁判,那么,是否將其納入行政訴訟的受案范圍,將成為人民法院面臨的主要難題。