論文關鍵詞：壟斷行政壟斷反壟斷
　　論文摘要：行政壟斷在我國主要表現(xiàn)為行業(yè)壟斷和地區(qū)壟斷，不僅阻礙我國經(jīng)濟的發(fā)展，也與國際經(jīng)濟一體化的趨勢不相適應。為了有效抑制行政壟斷，立法時應考慮對行政權進行有效規(guī)制，充分運用行政指導的作用，設立具有獨立地位的反壟斷執(zhí)法機構，建立嚴格的法律責任制度。
壟斷的起源可追溯于人類社會的早期歷史，無論是在中國，還是在西方浩如煙海的古代文化典籍中，都直接或間接折射出壟斷思想的文字。行政壟斷作為一種經(jīng)濟現(xiàn)象，源自封建社會的官商一體。中國歷代封建王朝都實行重農(nóng)抑商的政策，將重要的生活資料、生產(chǎn)資料如鹽、鐵、金銀等實行國家專營專賣，防止私人資本的擴充，危及到封建等級制度的結果。
　　行政壟斷不僅存在于計劃經(jīng)濟下的社會主義國家，同樣存在于西方市場經(jīng)濟國家，只是計劃經(jīng)濟下的行政壟斷是依附與體制而廣泛存在的，比市場經(jīng)濟條件下的行政壟斷更具有必然性和普遍性。
　　一、行政壟斷的現(xiàn)狀及弊端
　　所謂行政壟斷，是指各級政府及其所屬部門或其授權的單位，憑借行政權力扶持或培植一定范圍的經(jīng)營者，使之限制競爭從而形成壟斷的狀態(tài)和行為。行政壟斷就其形式而言，可謂林林總總，形式繁多。但當前，在我國主要有兩種表現(xiàn)形式。
　　一是行業(yè)壟斷。
　　行業(yè)壟斷是計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物，一直延續(xù)到現(xiàn)在。這些行業(yè)基本上都是關系國計民生的基礎設施產(chǎn)業(yè)。如，一些行政管理和生產(chǎn)經(jīng)營不分的“掛牌公司”，承擔著國家管理行業(yè)任務的大集團以及以各種名義掛靠某局某部的享受優(yōu)惠待遇的“嫡系”企業(yè)。雖然國家一再強調(diào)政企必須脫鉤，但仍有為了利益名脫實掛的單位存在。這些行業(yè)壟斷帶來的后果是效率低、服務差、缺乏競爭性，甚至限制了新技術的應用。如，民航部門、鐵路部門等交通運輸部門，為了自身的利益，票價說漲就漲，置乘客的感受與意見不顧，獨斷專行。民航和鐵路就曾經(jīng)先后被推上被告席，乘客與其打起行政官司。近年狀況有所好轉，廣州鐵路首先實行春運提價聽證程序，但效果如何需要乘客認可。
　　江蘇公路春運價格也在省交通部門、省物價部門聯(lián)合主持下召開價格聽證會，但最后票價漲了3O。據(jù)調(diào)查，5O9／6以上的人員對這樣的公路票價上調(diào)方案持否定態(tài)度；而且部分專家代表對客運部門提供的聽證材料表示疑慮，因為客運部門列出虧損的聽證材料并未附上會計事務所的審計報告，其真實性難以辨別。其實聽證只是決策程序中的一個環(huán)節(jié)，最后的決策權還是在政府，但對于一個涉及群眾切實利益而且處于劣勢的情況下，是不是應該考慮一下大多數(shù)乘客的意見呢?聽證程序是一種聽取他人意見以便作出公正裁決的一種制度。聽證不應該只是一種形式，更要體現(xiàn)一種實質(zhì)效果。如果聽證并不能體現(xiàn)真正的民主，那還不如不舉行聽證。備受關注的電信資費辦法一出臺，“明降暗升”的實質(zhì)一目了然，引來一片罵聲，取消入網(wǎng)費和初裝費也激起老百姓的一片罵聲。又如與每個人息息相關的水價、電價、郵資費等也是說漲就漲，想收多少就收多少，消費者毫無救濟途徑，只好忍氣吞聲。
　　近年來，隨著市場經(jīng)濟的進一步深入發(fā)展，行業(yè)壟斷又出現(xiàn)兩個最大也是最難解決的問題，那就是關于“醫(yī)改”和“教育”問題。所謂醫(yī)療改革實際上就是通過職工參加醫(yī)療保險，由全社會來承擔本應由國家承擔的責任?？梢恍┑胤秸疄榱俗陨淼睦娑鴱娖嚷毠さ街付ǖ乃幍曩徺I非處方藥品。這樣就會使其他藥店在競爭中處于不利的地位。
　　對于教育壟斷問題，由于近幾年來國家將承擔教育的責任交給社會，鼓勵各大高校擴招辦學，鼓勵私立開辦私立學校，導致學生交費一路飆升，九年義務教育早已變成實質(zhì)上的收費制。各大高校巧立名目收費，大搞社會產(chǎn)業(yè)化而不顧各地貧富差距，致使許多學生要么無法讀書，要么負債累累。盡管各個高校使盡渾身解數(shù)，如助學貸款、勤工儉學等，但相對數(shù)額巨大的學費來說，仍非一個普通家庭所能承受的。“教育費用隨著社會發(fā)展的提高是合理的，但這種提高超越了社會大多數(shù)人的承受能力并以國家公權力強制推行的時候，則是一種壟斷”。“我國大多數(shù)老百姓還不富裕，不能利用國人重視教育的傳統(tǒng)向老百姓過多索取”。_】
　　另一個行政壟斷就是地區(qū)壟斷。地區(qū)壟斷實質(zhì)上就是我們常說的地方保護主義，其主要表現(xiàn)形式就是地方政府禁止外地產(chǎn)品進入本地市場，或者阻止本地原材料銷往外地，由此便使全國本應統(tǒng)一的市場分割成一個個狹小的市場。這是一道由地方政府設置的，用以保護本地區(qū)產(chǎn)品質(zhì)量低劣、缺乏競爭力的落后企業(yè)免受外來產(chǎn)品沖擊的屏障。經(jīng)濟體制改革以來，隨著中央和地方政府在財政上的分開，此類矛盾更加升級。在汽車行業(yè)尤為突出。
　　從1997年到2000年，陜西省、湖北省、吉林省、沈陽市等有關主管部門先后以通知、決定、規(guī)定等形式限制外地生產(chǎn)的汽車，并互相封殺。在全國范圍內(nèi)有近3O個城市對經(jīng)濟型的轎車有各種限制。這種地方封鎖的現(xiàn)象不僅表現(xiàn)在汽車領域，1994年黑龍江市雞西地區(qū)的啤酒遭到周邊地區(qū)的封殺，8個月被沒收1．3萬箱。1997年初，河南省固始縣政府為了防止外地化肥流入本地，專門發(fā)布地方封鎖的文件，明令禁止從外地購買化肥，并明確責任。
　　行政壟斷對我國經(jīng)濟帶來的消極影響是顯而易見的。它比經(jīng)濟壟斷所帶來的影響更廣泛、更持久、更嚴重。從本質(zhì)上來講是用行政權力抹煞自由競爭的精神，顛覆了市場經(jīng)濟存在的基礎，與市場經(jīng)濟中的公平競爭理念相悖，其危害性遠甚于經(jīng)濟壟斷。市場經(jīng)濟的基本特征就是市場的統(tǒng)一、開放，而行政壟斷總是以某一地區(qū)或某一部門的利益為出發(fā)點，將該地區(qū)或該部門隔絕開來，形成地區(qū)封鎖和部門經(jīng)濟封鎖，從而直接阻礙和破壞全國性統(tǒng)一和開發(fā)市場的形成。被保護部門和地區(qū)，為了爭取一個“正當?shù)暮戏ǜ偁?rdquo;，不再把精力放在如何通過技術創(chuàng)新和科學管理來提高競爭能力，而是將大量費用用于行賄，以取得相關部門的庇護，是導致官商勾結、權錢交易等嚴重的社會腐敗問題。
　　二、行政壟斷與WTO規(guī)則的沖突
　　2001年12月11日，中國正式加入世界貿(mào)易組織，遵守wTo規(guī)則，履行我國政府的承諾是最起碼的義務。經(jīng)濟的全球化對我國企業(yè)即是一種機遇，更是一種挑戰(zhàn)。隨著越來越多的外國企業(yè)和外國產(chǎn)品進入中國市場，我國企業(yè)將面臨著更為嚴峻的市場競爭。
　　wTO規(guī)則中有兩個重要的原則，一是國民待遇原則，另一個是透明度原則。國民待遇原則是國際貿(mào)易中一項傳統(tǒng)的制度，它是指貿(mào)易國之間相互保證給與對方國家的自然人、法人或商人在本國境內(nèi)享有與本國自然人、法人或商人同樣的待遇。透明度原則是指成員方必須公布正式實施的有關進出口貿(mào)易的政策、法律及規(guī)章，以及成員方政府或政府機構簽訂的影響國際貿(mào)易的現(xiàn)行協(xié)定的義務。實行透明度制度的目的，是使各成員方貿(mào)易管理具有透明度，防止成員方之間進行不公開的、與世界貿(mào)易組織協(xié)定不相適應的貿(mào)易管理，從而造成歧視貿(mào)易和貿(mào)易壁壘。
　　面對這樣的必須遵守的規(guī)則，我們國內(nèi)目前存在的“行業(yè)壟斷”和“地區(qū)壟斷”到底何去何從?在國內(nèi)各行業(yè)之問存在著不平等，各地區(qū)存在著保護主義，國內(nèi)的企業(yè)之間都無法形成一個統(tǒng)一的競爭標準，拿什么來作為其他國家衡量國民待遇的標準呢?在各地方保護主義下的企業(yè)，缺乏競爭性，其產(chǎn)品的質(zhì)量、效率的程度可想而知。如，電信部門，到20世紀末，中國電信交換機總量約1～7億門，超過美國，已建成的“八橫八縱”光纜網(wǎng)，局用電話程控化比重高達99．8，長途傳輸數(shù)字比重高達98．59／5，現(xiàn)代化程度甚至超過了一些發(fā)達國家。尤其是移動電話比率大大超過了美國和澳大利亞。但由于中國電信的資費久高不下，使用效率相當?shù)?，中國電信擁有戶是德國?．4倍，但對方的營業(yè)收入?yún)s是我們的2．8倍。更為嚴重的是行業(yè)壟斷導致電信行業(yè)的服務意識不強，服務內(nèi)容和服務質(zhì)量長期不如人意，被消費者投訴更是居高不下，這正是行業(yè)壟斷結下的惡果。
　　隨著加入wTo后我國經(jīng)濟逐步融人全球經(jīng)濟，必須消除大量存在的各種地方經(jīng)濟壁壘，加快國內(nèi)市場的統(tǒng)一化，是一個緊迫的任務。中國有著一個龐大的市場，由于行政壟斷的存在，不僅肢解和分割了市場，使市場運作的公平競爭機制不復存在，對經(jīng)濟的發(fā)展和人民的生活造成了巨大的負面影響，而且不符合WTO規(guī)則中的國民待遇原則。破除地方保護主義，建立一個統(tǒng)一、有序、高效的市場也是wTo規(guī)則中國民待遇原則的要求。
　　另外，我國在wTo協(xié)議中對透明度也作了承諾，政府所采取的行政措施及執(zhí)行程序必須公開，應當定期出版專門刊物，用以公布相關法律、法規(guī)和其他措施，并保證個人和企業(yè)容易獲得。這對于長期實行經(jīng)濟和社會的集中管理，無須向社會公開的必要和還沒有形成管理公開化的傳統(tǒng)政府來說，又是一個挑戰(zhàn)。“多邊和各國不同層次的透明度，對于減少國內(nèi)保護主義壓力和實施協(xié)定是必不可少的。努力增加透明度和檢查各成員貿(mào)易政策占用了WTO很大一部分時間。這一過程被帕格瓦蒂教授稱為德拉庫拉原理，問題一曝光就會消失”。

三、反行政壟斷的立法建議
　　壟斷是現(xiàn)在社會的常態(tài)，世界各國都普遍存在，其區(qū)別在于國家對壟斷所采取的態(tài)度，或給予抑制，或給予保護。但由于壟斷是影響公平競爭秩序的主導力量，反壟斷在世界各國形成共識。但世界各國對壟斷卻沒有一個統(tǒng)一的概念。
　　各國壟斷的概念的形成，具有濃厚的民族特色，如美國以反托拉斯為代表，德國以反卡特爾為代表，日本以反私的壟斷為代表，中國以反行政壟斷為特色，一般不易模仿，也不易搬用，從而導致中國在立法上缺乏可借鑒的權威樣本。但現(xiàn)代反壟斷法從誕生發(fā)展至今已有百年，國外的經(jīng)驗以及反壟斷的共性，在總結本土經(jīng)驗的基礎上博采眾長，還是必要的。
　　我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)對行政壟斷的規(guī)定比較零散和空泛，權威不足。除了在《反不正當競爭法》、《價格法》和《招標投標法》中作一些規(guī)定外，絕大多數(shù)適用的是國務院以及各部委頒布的一些行政性法規(guī)、規(guī)章和政策性文件，效率低，而且層次不一。行政壟斷屢禁不止還有一個重要的原因是法律責任不明確、不嚴厲?！斗床徽敻偁幏ā返?0條規(guī)定“政府及所屬部門”實施行政壟斷的法律后果只是“由上級機關責令其改正；情節(jié)嚴重的，由同級或上級機關對直接責任人員給予行政處分”，這與行政壟斷所帶來的嚴重危害性很不對稱。
　　面對這種對于市場經(jīng)濟秩序極具危害性的行政壟斷，面對WTO規(guī)則，行政壟斷是到認真規(guī)范的時候了。筆者以為，為了有效地抑制行政壟斷，在立法時應考慮以下問題：
　　(一)對行政權進行有效規(guī)制
　　行政壟斷最表面、最直觀的的成因就是非理性的政府權力對經(jīng)濟生活的不當介入。這種介入源于行政權的經(jīng)濟化，行政主體在行使行政權時常常忽視行政權的固有屬性，而是通過行政權獲取經(jīng)濟利益，把行政權等同于經(jīng)濟權。所以首先要確立行政權是一項非贏利的權力，強調(diào)其從屬性、服務性。其次，要打破地方權力、部門權力的各自為政的局面，使地方和部門認識到他們的權力來自于法律和憲法的授權，是國家權力的構成部分，而不是他們固有的權力。最后要確保行政權在市場活動中良性運行，加快制定規(guī)范行政行為的規(guī)則，減少行政權在市場運行中的隨意性。
　　(-)充分運用行政指導的作用
　　行政指導是通過說服、教育、示范、勸告、建議、協(xié)商、政策指導、提供經(jīng)費幫助、提供知識、技術幫助等非強制性手段和方法，以實現(xiàn)一定行政目的的行為。在日本、法國、英國、奧地利等發(fā)達國家，行政指導成為重要的行政管理方法。尤其在日本，科學的行政指導有力地推動了戰(zhàn)后日本經(jīng)濟的發(fā)展。2000年在我國新疆，烏魯木齊市工商局運用行政指導圓滿處理了一起其辦事處限制啤酒銷售的競爭行為，這是運用行政指導方式制止行政壟斷的一次成功實踐。
　　(三)設立具有獨立地位的反壟斷執(zhí)法機構
　　我國現(xiàn)有的反壟斷機構是國家工商局和地方各級工商局，它只是一個普通的執(zhí)法機構，仍隸屬于各級政府，很難擺脫行政上千絲萬縷的復雜關系。在這方面可以借鑒發(fā)達國家以及烏克蘭國家的經(jīng)驗，設立一個“公平交易局”，其法律地位相當于美聯(lián)邦貿(mào)易委員會或者烏克蘭的反壟斷委員會公平交易局在人事編制和財務上直接隸屬于國務院，在法律上賦予它最高權威性，在審理案件中有獨立審判的權力，不受任何行政機關、社會團體和個人的干涉。日本禁止壟斷的規(guī)定是很完整，也是很嚴厲的，但作為執(zhí)法機構的日本公正交易委員會，有人戲稱為“裝飾品”。1989年9月16日的英國《經(jīng)濟學家》雜志上的一篇文章如此評價：“該法本身長滿牙，而問題是它所指定的執(zhí)法機構已經(jīng)訓練成不能咬人”。日本國人如此嘲諷：“一只從來不叫也不咬人的看門狗”。我國要注意吸收教訓，防止形式主義的存在，要設立一個高效、權威、公正、獨立的準司法機構來作為反壟斷的主管機構。
　　(四)建立嚴格的法律責任制度
　　只有建立起嚴密的責任承擔制度，才會觸動行政機關及其工作人員的“神經(jīng)”。既然行政壟斷是一種濫用權力限制競爭的違法行為，就應當對其規(guī)定嚴格的民事責任、行政責任甚至刑事責任。這符合我國憲法的規(guī)定，一切國家機關必須遵守憲法和法律，一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究，如何組織或個人都不得超越憲法和法律的特權。特別要強調(diào)的是一定要把組織責任和個人責任分開，從行政壟斷的定義可以看出行政壟斷的主體是政府及其所屬部門以及授權部門，承擔責任的主體是國家機關，公務員個人不能成為責任主體。但行政行為多是由公務員做出的，不對行為的后果承擔責任就沒有較強的責任心，所以要將組織責任和個人責任分開，不能因為單位承擔責任就忽視個人責任的追究。
　　(五)建立司法審查制度
　　目前我國的行政訴訟法和行政復議法還沒有將行政壟斷行為納入其救濟范圍，但中國在加入WTO已作出承諾，必須要履行世貿(mào)組織有關司法審查的義務。這就要求我國的反壟斷法也應與國際接軌，建立司法審查制度，對行政機關所實行的行政壟斷行為，受害的企業(yè)和消費者有權提出行政復議，如對行政復議不服，可以依法向人民法院提起行政訴訟。