三、行政訴訟中原告或第三人舉證期限制度之完善
《若干解釋》第31條規(guī)定：“被告在二審過程中向法庭提交在一審過程中沒有提交的證據(jù)，不能作為二審法院撤銷或者變更一審裁判的根據(jù)。”《證據(jù)規(guī)定》第1條規(guī)定：“根據(jù)行政訴訟法第三十二條和第四十三條的規(guī)定，被告對作出的具體行政行為負(fù)有舉證責(zé)任，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)，提供據(jù)以作出被訴具體行政行為的全部證據(jù)和所依據(jù)的規(guī)范性文件。被告不提供或者無正當(dāng)理由逾期提供證據(jù)的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。被告因不可抗力或者客觀上不能控制的其他正當(dāng)事由，不能在前款規(guī)定的期限內(nèi)提供證據(jù)的，應(yīng)當(dāng)在收到起訴狀副本之日起十日內(nèi)向人民法院提出延期提供證據(jù)的書面申請。人民法院準(zhǔn)許延期提供的，被告應(yīng)當(dāng)在正當(dāng)事由消除后十日內(nèi)提供證據(jù)。逾期提供的，視為被訴具體行政行為沒有相應(yīng)的證據(jù)。”從上述規(guī)定可以看出，被告延期舉證的條件比原告延期舉證的條件要嚴(yán)格得多。從行政訴訟的功能以及行政訴訟中原告、被告在行政程序中所處的地位而言，我們完全可以理解。
但是，從訴訟公平原則出發(fā)，對行政訴訟中原告或第三人的舉證期限也不能無原則地放寬。針對原告或第三人為了自己的利益而可能出現(xiàn)的證據(jù)隨時(shí)提出主義，以及法院可能基于某種不當(dāng)考慮而可能作出某種不利于原告或第三人的行為，可以規(guī)定原告或第三人舉證的最低期限。這可以參照《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第33條的規(guī)定。原告或第三人舉證最低期限的規(guī)定，可以有效防止原告或第三人在事實(shí)上可能出現(xiàn)的證據(jù)隨時(shí)提出主義，也可以最大限度地限制法院在該問題上的自由裁量權(quán)，從而有效抵御法院指定過短的舉證期限而損害原告或第三人的合法權(quán)益。
在向嚴(yán)格法治主義過渡的階段，對原告或第三人延長至二審程序中舉證的正當(dāng)事由應(yīng)作出更加嚴(yán)格且清晰的規(guī)定?！蹲C據(jù)規(guī)定》第7條對原告或者第三人延期提供證據(jù)的“正當(dāng)事由”雖然沒有作明確的規(guī)定，但一般是指原告或者第三人確實(shí)因?yàn)榭陀^上的原因而未能提供有關(guān)證據(jù)。原告或者第三人不能在開庭審理前或者證據(jù)交換日提交有關(guān)證據(jù)的客觀原因有多種，如：因不可抗力等原因而不能在舉證期限內(nèi)提供有關(guān)證據(jù)；由于第三方的原因使得當(dāng)事人不能在舉證期限內(nèi)提供有關(guān)證據(jù)；其他因證據(jù)收集上的障礙使得當(dāng)事人不能在舉證期限內(nèi)提供有關(guān)證據(jù)等。原告或者第三人確實(shí)有正當(dāng)事由需要延期提交證據(jù)的，必須向法院提出申請。只有得到法院準(zhǔn)許后，才能延期提交證據(jù)，而且原告或者第三人延期提交證據(jù)的期限一般只延長到法庭調(diào)查中。逾期提供證據(jù)的，視為放棄舉證權(quán)利。但這里的問題是，如果原告或者第三人逾期提供的證據(jù)能夠證明被訴行政行為違法，法院該如何裁判呢？對此，學(xué)界有不同的觀點(diǎn)，一種觀點(diǎn)認(rèn)為，由于原告或者第三人逾期提供證據(jù)，視為放棄權(quán)利，因此法院只根據(jù)被告提供的證據(jù)對被訴行政行為的合法性進(jìn)行審查。法院如果認(rèn)為僅從被告提供的證據(jù)分析，可以判斷被訴行政行為是合法的，可以不用考慮原告或者第三人逾期提供的反駁證據(jù)，并可以依法判決維持被訴的具體行政行為。第二種觀點(diǎn)不同意這種過于絕對的做法。該學(xué)者認(rèn)為，原告或者第三人放棄舉證的權(quán)利，并不等于被訴的具體行政行為就是合法的，法院并不能一概而論地作出維持判決。在原告或者第三人明顯不具有逾期提供證據(jù)的正當(dāng)事由的情況下，法院可以不接納這些證據(jù)。然而，在原告或第三人的正當(dāng)事由是否成立尚不明確的情況下，法院應(yīng)當(dāng)先接納原告或第三人逾期提供的證據(jù)，并進(jìn)行審查。如果之后被告有證據(jù)證明原告或第三人無正當(dāng)事由，那么，對于原告或第三人逾期提供的證據(jù)，法院不能接納。在這種情況下這些證據(jù)與法院對被訴具體行政行為合法性的認(rèn)定有密切的關(guān)系，主要有三種：第一，原告或第三人無正當(dāng)事由逾期提供了證據(jù)，被告不能證明被訴具體行政行為合法，而法院通過審查被訴具體行政行為的證據(jù)，能夠作出被告證據(jù)確鑿的判斷，則應(yīng)當(dāng)判決維持被訴的具體行政行為。第二，原告或第三人無正當(dāng)事由逾期提供的證據(jù)，能夠證明被訴具體行政行為違法，但是法院不能采納原告或第三人的證據(jù)。在這種情況下，法院應(yīng)當(dāng)依據(jù)《若干解釋》第56條第4項(xiàng)的規(guī)定，作出駁回原告訴訟請求的判決。第三，原告或第三人無正當(dāng)事由逾期提供的證據(jù)，使法官對被訴行政行為合法性產(chǎn)生懷疑的，法院應(yīng)當(dāng)作出駁回訴訟請求的判決。 [9]筆者認(rèn)為，第二種觀點(diǎn)是可取的。對原告或第三人逾期提供證據(jù)的情形應(yīng)當(dāng)作具體的分析，從而避免過于絕對的做法。當(dāng)然，要避免分歧的產(chǎn)生，最好的辦法是對正當(dāng)事由有個(gè)清晰的界定。
總之，只有在原告或第三人向法院說明了其在開庭審理前或者法院指定的證據(jù)交換日沒有提供證據(jù)的充足理由之后，法院才可以視其為有正當(dāng)理由而準(zhǔn)許其延期提供證據(jù)。在一般情況下，為了有利于行政主體查明證據(jù)，從而合法合理地作出行政行為，原告在行政程序中提供證據(jù)是原則，允許其到訴訟程序階段提供證據(jù)只能是例外?！蹲C據(jù)規(guī)定》第59條“被告在行政程序中依照法定程序要求原告提供證據(jù)，原告依法應(yīng)當(dāng)提供而拒不提供，在訴訟程序中提供的證據(jù)，人民法院一般不予采納”的規(guī)定正是緣于此理。也就是說，在訴訟階段，原告或第三人提出了其在行政程序中能夠而且應(yīng)當(dāng)提出的新證據(jù)，是不能作為法院認(rèn)定被訴具體行政行為違法的根據(jù)的。因此，有學(xué)者認(rèn)為，《證據(jù)規(guī)定》第7條第2款的規(guī)定是不科學(xué)的，應(yīng)當(dāng)明確原告證據(jù)在行政程序中提出的制度，有特殊情況可以允許原告在第一審程序中提出。 [10]雖然由于種種原因，原告證據(jù)行政程序中提出的制度不可能完全固化，但是至少應(yīng)對原告或第三人延長至二審程序中舉證的正當(dāng)事由作出更加嚴(yán)格的規(guī)定。
一般而言，原告或第三人舉證的最后期限應(yīng)當(dāng)設(shè)定在一審法庭調(diào)查結(jié)束之前，特殊情況下可以申請延期提供證據(jù)。但對正當(dāng)事由應(yīng)當(dāng)作出盡可能明確的范圍規(guī)定，以防止濫用?！蹲C據(jù)規(guī)定》第7條第1款規(guī)定的正當(dāng)事由是指，原告或第三人不能在開庭審理之前或者法院指定的證據(jù)交換日之前提供證據(jù)的客觀原因。例如，受到被告的阻撓或者遇到不可抗力等。對原告或第三人在二審程序中舉證應(yīng)當(dāng)作出更加嚴(yán)格的規(guī)定。如果允許原告或第三人的舉證期限可以比較簡單地延伸到二審程序，對被告來講也是不公平的，因?yàn)楸桓娴呐e證期限被嚴(yán)格限定在收到起訴書副本之日起10內(nèi)。因此，一般而言，為了體現(xiàn)對行政相對人的權(quán)益保障，行政訴訟中原告或第三人只要能夠作出合理的解釋和說明，就可以推定為有正當(dāng)事由。但這只是指一審期間原告或第三人延期舉證的正當(dāng)事由。二審期間法院接納原告或第三人提供證據(jù)的正當(dāng)事由，也即第7條第2款規(guī)定的正當(dāng)事由應(yīng)當(dāng)有著更為嚴(yán)格的規(guī)定。那么，這個(gè)更為嚴(yán)格的正當(dāng)事由應(yīng)當(dāng)包括哪些呢？有學(xué)者認(rèn)為這里的正當(dāng)事由應(yīng)當(dāng)包括《證據(jù)規(guī)定》第52條所確定的“新證據(jù)”。即這里的正當(dāng)事由與第52條規(guī)定的新證據(jù)是一致的。 [11]筆者認(rèn)為，如果這一理解成立，那么《證據(jù)規(guī)定》第7條兩款之間就不存在矛盾了，因?yàn)閮煽钏m用的范圍和條件是不相同的。但這只是學(xué)術(shù)上的一種理解。
嚴(yán)格來講，原告或第三人在開庭審理之前或者法院指定的證據(jù)交換日之前沒有收集證據(jù)，而在之后才收集，應(yīng)當(dāng)視為原告或第三人放棄舉證的權(quán)利。最好的做法就是嚴(yán)格按照《證據(jù)規(guī)定》第7條第1款的規(guī)定，要求原告或第三人在一審開庭前或法院指定的證據(jù)交換日提供證據(jù)，至多在有正當(dāng)理由的情況下可以延期至一審法庭調(diào)查階段。面對這一不可回避的現(xiàn)實(shí)問題，我們必須找到出路。對此，有學(xué)者認(rèn)為，盡管第1款和第2款都規(guī)定了正當(dāng)事由可以作為延期提供證據(jù)的理由，但并沒有對何為正當(dāng)事由作出具體的規(guī)定，在這兩款有矛盾的情況下，法院應(yīng)當(dāng)注意司法自由裁量權(quán)的正當(dāng)行使。對第2款中的正當(dāng)事由作出比較嚴(yán)格的解釋，以盡量限制原告在第二審程序中提供證據(jù)。 [12]但問題在于，第1款和第2款規(guī)定的正當(dāng)事由何以區(qū)分，而且第2款的正當(dāng)事由比第1款的正當(dāng)事由更加嚴(yán)格的理由何在？看來，要真正解決問題還必須有法律上至少是司法解釋上的規(guī)定。
注釋:
[1]參見畢玉謙主編：《證據(jù)法要義》，法律出版社2003年出版，第415～416頁。
[2]同上注，第416頁。
[3][美]馬丁·P·戈?duì)枺骸斗烧軐W(xué)》．齊海濱譯．北京三聯(lián)書店1987年版．第18頁。
[4]參見胡建淼主編：《行政訴訟法學(xué)》，高等教育出版社2003年版，第154～155頁。
[5]李國光主編：《＜關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定＞釋義與適用》，人民法院出版社2002年版，第229頁。
[6]同前注[1]，畢玉謙主編書，第420頁。
[7]參見趙金霞：《淺談我國行政訴訟中原告的舉證責(zé)任》，《山西省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2005年第4期。
[8]參見袁裕來：《對行政訴訟法（修改建議稿）若干條款的質(zhì)疑》，中國檢察出版社2006年版，第52頁。
[9]同前注[4]，胡建淼主編書，第155～156頁。
[10]參見徐繼敏：《行政證據(jù)通論》，法律出版社2004年版，第270頁。
[11]參見馬國賢、梁玉成：《行政訴訟證據(jù)規(guī)則精解》，中國法制出版社2005年版，第45頁。
[12]同前注[1]，畢玉謙主編書，第418頁。