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淺談保障人權(quán)為視角談公訴人如何迎接修訂后刑訴法的挑戰(zhàn)
論文摘要 尊重和保障人權(quán)寫入新刑事訴訟法不僅僅具有宣示性的意義，而是通過(guò)律師閱卷權(quán)范圍的擴(kuò)大、當(dāng)事人辯護(hù)權(quán)范圍的拓展、非法證據(jù)的排除等一系列的制度使保障人權(quán)落到實(shí)處，同時(shí)也對(duì)公訴工作提出了新的要求和挑戰(zhàn)。無(wú)可置疑的是，尊重和保障人權(quán)寫入刑訴法，在我國(guó)法治進(jìn)程中具有里程碑的重要意義。作為公訴人，我們應(yīng)該做的是如何提升自身能力和水平以積極的態(tài)度面對(duì)這一挑戰(zhàn)。
論文關(guān)鍵詞 保障人權(quán) 公訴人 刑訴法
一、“尊重和保障人權(quán)”制度以三項(xiàng)觸角延伸入修訂后刑事訴訟法
(一)非法證據(jù)排除的規(guī)定是對(duì)尊重和保障人權(quán)的直接體現(xiàn)
在修訂后刑事訴訟法中，首先規(guī)定了非法證據(jù)排除的范圍，即對(duì)刑訊逼供取得的犯罪嫌疑人供述、暴力手段獲得的被害人陳述、證人證言等要嚴(yán)格的排除。對(duì)于存在證據(jù)瑕疵的物證、書證如果能夠進(jìn)行補(bǔ)正或者合理解釋的，仍然可以作為證據(jù)使用，如果不能補(bǔ)正或者合理解釋的應(yīng)當(dāng)予以排除。其次，對(duì)于非法證據(jù)的排除機(jī)關(guān)進(jìn)行了明確，非法證據(jù)的排除傳統(tǒng)意義上一直理解為是審判機(jī)關(guān)的職責(zé)，而實(shí)際上，此次新刑訴法明確了對(duì)于非法證據(jù)的排除公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)同樣具有義務(wù)。再次，明確了非法證據(jù)排除的程序。非法證據(jù)排除的啟動(dòng)程序是由當(dāng)事人及辯護(hù)人啟動(dòng)，如果當(dāng)事人和辯護(hù)人認(rèn)為公訴機(jī)關(guān)指控被告人犯罪的證據(jù)中具有非法證據(jù)的，可以要求法庭進(jìn)行調(diào)查，法庭要求公訴機(jī)關(guān)承擔(dān)證明證據(jù)合法性的責(zé)任。如果公訴機(jī)關(guān)不能承擔(dān)證明責(zé)任，該項(xiàng)證據(jù)將不能作為定罪量刑的證據(jù)使用。
(二)辯護(hù)律師閱卷權(quán)范圍的擴(kuò)大是尊重和保障人權(quán)的本質(zhì)體現(xiàn)
修訂前刑事訴訟法對(duì)于辯護(hù)律師閱卷的權(quán)利是有一定限制的，在審查起訴階段，律師僅僅能夠查閱到訴訟文書卷，訴訟文書卷中除了起訴意見(jiàn)書及鑒定意見(jiàn)等相關(guān)訴訟流程材料外，并沒(méi)有過(guò)多的案件直接的證據(jù)材料。律師在審查起訴階段到檢察機(jī)關(guān)閱卷并無(wú)法掌握案件最為核心的內(nèi)容，修訂前刑事訴訟法之所以規(guī)定不得查閱證據(jù)卷，更多的是出于對(duì)公權(quán)力的一種保護(hù)，目的是為了確保公訴部門在審查起訴過(guò)程中能夠掌握更多的證據(jù)優(yōu)勢(shì)，更加有利的指控犯罪。但是，在這種證據(jù)掌握不對(duì)等的情況下，實(shí)際上對(duì)犯罪嫌疑人的辯護(hù)權(quán)是沒(méi)有充分維護(hù)的，至少是限制性的維護(hù)犯罪嫌疑人的辯護(hù)權(quán)。在律師法修訂后，很多公訴部門仍然強(qiáng)調(diào)，刑訴法并沒(méi)有修訂，辯護(hù)律師的閱卷權(quán)仍僅僅停留在訴訟文書卷上。這次修訂后刑事訴訟法的出臺(tái)，辯護(hù)律師的閱卷權(quán)從訴訟文書卷擴(kuò)大到證據(jù)卷，實(shí)現(xiàn)了律師法與刑訴法對(duì)辯護(hù)律師閱卷范圍的接軌，同時(shí)對(duì)公訴工作提出了更高的要求。
(三)采取強(qiáng)制措施及時(shí)通知家屬是對(duì)尊重和保障人權(quán)具體體現(xiàn)
采取強(qiáng)制措施客觀上會(huì)限制公民的人身自由，及時(shí)通知家屬是對(duì)犯罪嫌疑人合法權(quán)益的保障，是刑事訴訟中人權(quán)保障的重要內(nèi)容。此次修改刪除了逮捕后有礙偵查不通知家屬的情形，增加指定居所監(jiān)視居住通知家屬的規(guī)定，嚴(yán)格限制拘留后不通知家屬的范圍，并規(guī)定有礙偵查的情形消失之后應(yīng)立即通知家屬。這是保障人權(quán)的具體體現(xiàn)，這一變化最大限度平衡了“通知家屬”與“偵查需要”之間的矛盾。
二、“尊重和保護(hù)人權(quán)”制度寫入刑訴法強(qiáng)化了公訴部門三項(xiàng)主體資格
(一)非法證據(jù)排除的規(guī)定要求公訴機(jī)關(guān)成為證據(jù)合法性之“訴”的主體
修訂后刑訴法使公訴機(jī)關(guān)成為多元化“訴”的職能主體。通常意義上，公訴機(jī)關(guān)是指控犯罪之“訴”的主體。刑事訴訟法修改之后，公訴機(jī)關(guān)也成為了證明證據(jù)合法性之“訴”的主體。公訴機(jī)關(guān)不但要運(yùn)用已掌握的證據(jù)指控犯罪，同時(shí)要對(duì)所運(yùn)用證據(jù)的合法性進(jìn)行證明。其一，作為一名合格的公訴人，應(yīng)當(dāng)對(duì)用于指控犯罪的所以證據(jù)多進(jìn)行細(xì)致的審查，這一審查絕不僅僅是停留在對(duì)該證據(jù)是否能夠指控犯罪、指控犯何罪的程度上，而是必須對(duì)該證據(jù)的來(lái)源是否合法、形式是否合法等系列問(wèn)題都要做好應(yīng)對(duì)。其二，刑事訴訟法的修訂內(nèi)容中增設(shè)了庭前會(huì)議制度，在法院召開庭前會(huì)議過(guò)程中，公訴人應(yīng)當(dāng)具體了解當(dāng)事人及辯護(hù)人對(duì)于非法證據(jù)排除的想法和觀點(diǎn)，就非法證據(jù)排除問(wèn)題，向當(dāng)事人和辯護(hù)律師作出答辯，如無(wú)法當(dāng)時(shí)答辯的，在庭前會(huì)議結(jié)束后，及時(shí)做好補(bǔ)證工作。其三，公訴機(jī)關(guān)在當(dāng)事人、辯護(hù)律師或者審判機(jī)關(guān)對(duì)證據(jù)的合法性提出質(zhì)疑時(shí)，公訴機(jī)關(guān)要采用要求偵查人員到庭說(shuō)明證據(jù)來(lái)源以及要求法院延期審理自行對(duì)證據(jù)合法性調(diào)查等方式，對(duì)證據(jù)的合法性進(jìn)行說(shuō)明，以說(shuō)服審判機(jī)關(guān)對(duì)該證據(jù)予以采信。
(二)辯護(hù)律師閱卷權(quán)范圍擴(kuò)大要求公訴機(jī)關(guān)成為庭審中積極應(yīng)變的主體
首先，公訴部門應(yīng)當(dāng)及時(shí)閱卷，發(fā)現(xiàn)證據(jù)存在形式上瑕疵的情況下，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)偵查機(jī)關(guān)積極做好應(yīng)對(duì)，做好補(bǔ)正或者合理解釋工作。其次，案件材料中存在相互矛盾的證據(jù)情況下，公訴部門不能僅強(qiáng)調(diào)運(yùn)用有罪證據(jù)，對(duì)于無(wú)罪、罪輕證據(jù)必須引起足夠的重視，因?yàn)檗q護(hù)律師在掌握了案卷中無(wú)罪、罪輕證據(jù)的情況下，很有可能會(huì)就無(wú)罪、罪輕的證據(jù)再次取證，強(qiáng)化無(wú)罪、罪輕的證據(jù)，甚至?xí)品V機(jī)關(guān)的指控。再次，辯護(hù)律師通過(guò)在審查起訴階段閱卷，與原來(lái)在法院才能全面閱卷相比較，提早一個(gè)程序看到證據(jù)卷，辯護(hù)律師有了更加充裕的時(shí)間，準(zhǔn)備有針對(duì)性的辯護(hù)，公訴人應(yīng)當(dāng)對(duì)案件全部吃透、搞懂，特別是一些專業(yè)性較強(qiáng)的案件，更需要公訴人提前做好功課，以應(yīng)對(duì)庭審中辯護(hù)人的辯護(hù)。最后，辯護(hù)律師在閱卷后，有權(quán)就犯罪嫌疑人在偵查機(jī)關(guān)所做的供述進(jìn)行核對(duì)，我們不得不承認(rèn)，辯護(hù)律師的職業(yè)道德和操守也是參差不齊的，因此，對(duì)于向犯罪嫌疑人核對(duì)其在偵查機(jī)關(guān)的供述時(shí)，是否會(huì)對(duì)嫌疑人的供述有一定的干擾，公訴人也要做好充分的心理和證據(jù)上的準(zhǔn)備。
(三)采取強(qiáng)制措施及時(shí)通知家屬要求公訴機(jī)關(guān)成為監(jiān)督偵查機(jī)關(guān)的主體
采取強(qiáng)制措施后應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知家屬，在修訂前刑事訴訟法中也有相應(yīng)的規(guī)定，但同時(shí)規(guī)定對(duì)有礙偵查的情形可以不通知家屬，實(shí)踐中對(duì)于哪些情形是真的有礙偵查哪些情形是偵查機(jī)關(guān)剝奪了犯罪嫌疑人及其家屬的知情權(quán)較難分辨。修訂后刑事訴訟法中對(duì)于這些問(wèn)題進(jìn)行了細(xì)化，對(duì)于偵查機(jī)關(guān)采取強(qiáng)制措施后應(yīng)當(dāng)及時(shí)通知家屬作出更加嚴(yán)格的規(guī)定。作為具有監(jiān)督職責(zé)的公訴部門在審查案卷的同時(shí)，對(duì)于訴訟文書材料要更加仔細(xì)、嚴(yán)格的審查，對(duì)于偵查機(jī)關(guān)具有違反法律規(guī)定的情況，應(yīng)當(dāng)要求偵查機(jī)關(guān)說(shuō)明情況，確實(shí)存在違法行為的，視情況的嚴(yán)重程度應(yīng)當(dāng)口頭糾違法或書面發(fā)出糾正違法通知書。此時(shí)，公訴部門不僅僅承當(dāng)著將案件訴出、訴準(zhǔn)的職責(zé)，還承擔(dān)著對(duì)偵查機(jī)關(guān)的所有偵查活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督的職責(zé)。
三、“尊重和保護(hù)人權(quán)”制度寫入新刑訴法要求公訴人提升三項(xiàng)責(zé)任感
(一)公訴人在指控犯罪時(shí)應(yīng)有責(zé)任重如山的緊迫感
保障人權(quán)和指控犯罪之間是具有辯證關(guān)系的，作為一名公訴人同時(shí)肩負(fù)著這兩項(xiàng)職責(zé)。在法庭上，公訴人是代表公權(quán)力的一方，應(yīng)以指控犯罪為己任。新的刑事訴訟法對(duì)公訴人指控犯罪的水平和能力提出了更高的要求和更新的挑戰(zhàn)。其一，在審查案件過(guò)程中，公訴人要更加細(xì)致，不放過(guò)蛛絲馬跡，對(duì)于存在瑕疵的證據(jù)要及時(shí)發(fā)現(xiàn)，有條件的要求偵查機(jī)關(guān)及時(shí)補(bǔ)正，對(duì)于無(wú)法補(bǔ)正的非法證據(jù)，及時(shí)予以排除。積極補(bǔ)充新的證據(jù)，確保案件能夠得到公正的處理，避免因非法證據(jù)被排除，犯罪分子逍遙法外，使得最廣大的民眾對(duì)法律懲治犯罪、保護(hù)人民的宗旨產(chǎn)生質(zhì)疑。其二，在庭審前，積極做好準(zhǔn)備工作，預(yù)測(cè)庭審中出現(xiàn)的各種情況，如因辯護(hù)律師與被告人核實(shí)供述，被告人翻供的情況，證人出庭作證，改變證言的情況等。由于新的刑事訴訟法對(duì)于辯護(hù)律師的閱卷權(quán)及證人出庭作證等問(wèn)題作出了更加有利于辯護(hù)方的規(guī)定，平衡了公權(quán)與私權(quán)，作為公訴人必須以緊迫感取代處于公權(quán)力一方的優(yōu)越感。
(二)公訴人在化解社會(huì)矛盾時(shí)應(yīng)有心系群眾的親民感
作為公訴人，我們時(shí)常要捫心自問(wèn)是“為誰(shuí)掌權(quán)、為誰(shuí)司法、為誰(shuí)服務(wù)”。對(duì)于這句話的回答，就會(huì)使我們永遠(yuǎn)不脫離人民群眾，永遠(yuǎn)心系人民群眾。處理案件分為三個(gè)境界，其一，案件事實(shí)清楚，明辨是非，這是基礎(chǔ)要求。其二，案結(jié)事了，矛盾化解，這是較高層次的要求。其三，是有所延伸，參與社會(huì)管理創(chuàng)新，這是更高層次的要求。在我們平時(shí)辦案過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以最高層次要求為追求的目標(biāo)。作為一名公訴人每一起案件都達(dá)到參與社會(huì)管理創(chuàng)新的程度可能難以達(dá)到。但是只要心系群眾，保持親民感，化解矛盾的目標(biāo)應(yīng)該是可以達(dá)到的。公訴部門在指控犯罪的同時(shí)，做好當(dāng)事人之間的安撫、調(diào)解工作，促使雙方達(dá)成和解協(xié)議，被害人一方真誠(chéng)的原諒被告人一方，這一被打破的社會(huì)關(guān)系完全是可以得到恢復(fù)的。社會(huì)矛盾的化解需要公訴人具有心系群眾的親民感。
(三)公訴人在處理未成年人犯罪案件時(shí)應(yīng)有不可推卸的責(zé)任感
新的刑事訴訟法中將未成年人案件作為特別程序中的一章進(jìn)行單獨(dú)設(shè)置?？梢?jiàn)，對(duì)未成人犯罪問(wèn)題的重視程度。在處理未成年人犯罪的案件時(shí)，公訴人身上又多了一份不可推卸的社會(huì)責(zé)任感。未成年人雖然實(shí)施了犯罪，但由于受到年齡、生活閱歷等多方面的限制，在受到偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的訊問(wèn)時(shí)，其自我保護(hù)或辯護(hù)的能力相對(duì)較弱。為了充分保護(hù)未成年人的人權(quán)，在對(duì)其進(jìn)行訊問(wèn)時(shí)應(yīng)當(dāng)有法定代理人在場(chǎng)，這是對(duì)未成年人特殊人權(quán)保護(hù)的一種手段。未成年人具有極強(qiáng)的可塑性，雖然我們面對(duì)的是觸犯了刑法的未成年人，但是對(duì)于這類人群，懲罰不是最終的目的，公訴人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起教育和感化這份社會(huì)責(zé)任。
此次刑事訴訟法的修改，修改的條款和內(nèi)容占到全部法條的80%以上，修改內(nèi)容之多、之廣不言而喻。其中尊重和保障人權(quán)寫入刑訴法，與憲法接軌是最大的亮點(diǎn)之一。身為公訴人，我們不僅要學(xué)習(xí)和掌握新刑訴法作為辦案的依據(jù)，更要領(lǐng)會(huì)新刑訴法的制定精神和背景，將尊重和保障人權(quán)的精神深入、徹底地貫徹在執(zhí)法活動(dòng)中。
淺談澳門基本法附件二中的“備案”用語(yǔ)分析
論文摘要 備案在我國(guó)的許多法律法規(guī)中被使用，目的是對(duì)備案標(biāo)的的審查監(jiān)督，我國(guó)實(shí)施一國(guó)兩制制度，中央有權(quán)通過(guò)備案方式監(jiān)督特別行政區(qū)權(quán)力的行使，特別行政區(qū)基本法中關(guān)于“備案”用語(yǔ)不完全等同于我國(guó)其他法律、法規(guī)的“備案”用語(yǔ)，《澳門基本法》附件二中“備案”與基本法第17條的“備案”用語(yǔ)不同，附件二中“備案”具有批準(zhǔn)的涵義。
論文關(guān)鍵詞 澳門基本法 備案 審查 監(jiān)督
我國(guó)實(shí)施一國(guó)兩制，澳門特別行政區(qū)作為我國(guó)的地方行政區(qū)域，特別行政區(qū)享有立法權(quán)，通過(guò)立法備案的特殊方式接受全國(guó)人大常委會(huì)和中央人民政府的監(jiān)督，區(qū)別于大陸的立法審批制度，立法備案制度維護(hù)了國(guó)家法律統(tǒng)一性，有利于澳門特別行政區(qū)的工作和基本法的實(shí)施。
《澳門基本法》的附件二第3條規(guī)定“特別行政區(qū)立法會(huì)的產(chǎn)生辦法和法案、議案的表決程序，如需對(duì)本附件的規(guī)定進(jìn)行修改，須經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)，行政長(zhǎng)官同意，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)備案”。有學(xué)者認(rèn)為上述有關(guān)修改比其他條例通過(guò)的程序嚴(yán)格，但是備案的程序卻是相同的 。
從基本法附件二第3條來(lái)看，立法會(huì)產(chǎn)生辦法的修改，必須在《澳門基本法》第68條、第144條規(guī)定的范圍內(nèi)，并且符合全國(guó)人大常委會(huì)的解釋和決定，根據(jù)社會(huì)發(fā)展需要可以對(duì)附件二進(jìn)行修改，對(duì)附件二的修改亦屬于對(duì)立法會(huì)立法權(quán)的范圍，按照《澳門基本法》第17條的規(guī)定，立法會(huì)通過(guò)的法律須向全國(guó)人大常委會(huì)備案，立法會(huì)產(chǎn)生辦法也不例外，但附件二第3條規(guī)定立法會(huì)產(chǎn)生辦法的修改需向全國(guó)人大常委會(huì)備案，既然第17條已經(jīng)規(guī)定了特區(qū)立法機(jī)關(guān)制定的法律報(bào)全國(guó)人大備案是基本法規(guī)定的法定義務(wù)，附件二為什么特別規(guī)定立法會(huì)產(chǎn)生辦法的修改要進(jìn)行備案，附件二第3條的規(guī)定是不是贅述?
一、附件二“備案”用語(yǔ)與全國(guó)人大常委會(huì)的解釋
全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)依據(jù)《憲法》第67條第4項(xiàng)、《立法法》第42條第1款、《澳門基本法》第143條第1款規(guī)定擁有解釋法律的職責(zé)和權(quán)力，基本法作為全國(guó)性的基本法律，全國(guó)人大常委會(huì)所享有的基本法解釋權(quán)是一項(xiàng)憲法權(quán)力，具有排它的法律效力。全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《<澳門特別行政區(qū)基本法>附件一第七條和附件二第三條的解釋》(簡(jiǎn)稱《解釋》)證明了上述“備案要件”的說(shuō)法：“兩個(gè)附件中規(guī)定的須經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)，行政長(zhǎng)官同意，并報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)批準(zhǔn)或者備案，是指行政長(zhǎng)官的產(chǎn)生辦法和立法會(huì)的產(chǎn)生辦法修改時(shí)必經(jīng)的法律程序。只有經(jīng)過(guò)上述程序，包括最后全國(guó)人大常委會(huì)依法批準(zhǔn)或者備案，該修改方可效。”《解釋》明確了附件二修改的程序問(wèn)題，對(duì)澳門具有最高和最終的法律效力，所以關(guān)于附件二的修改中備案是必經(jīng)程序，經(jīng)過(guò)備案的立法會(huì)產(chǎn)生辦法才生效。澳門立法會(huì)意見(jiàn)書也明確了這一點(diǎn)，“立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過(guò)的決議案及其附件二修正案(草案)，只是公布經(jīng)立法會(huì)所作決議的中間行為，對(duì)于行政長(zhǎng)官是否同意經(jīng)立法會(huì)通過(guò)的修正案(草案)以及全國(guó)人大常委會(huì)是否對(duì)修正案以予備案，并無(wú)任何的法律約束力” 。
二、附件二中的“備案”用語(yǔ)的特殊性
有人會(huì)認(rèn)為備案在備案審查制度中既然只是起到程序方面上告知、登記、存檔的作用，那么為什么基本法第17條的關(guān)于“備案”的規(guī)定與附件二第3條關(guān)于“備案”的規(guī)定具有不同的性質(zhì)?有學(xué)者認(rèn)為全國(guó)人大常委會(huì)的《解釋》確定了備案是附件二修正案草案的生效要件，實(shí)質(zhì)上是企圖將附件二第3條的“備案“與附件一第7條的“批準(zhǔn)”等同 。實(shí)際上，附件二中的備案與基本法第17條的備案用語(yǔ)并不完全相同，并且與附件一中的“批準(zhǔn)”有類似的意義。
(一)附件二的修改屬于授權(quán)修改，受授權(quán)機(jī)關(guān)的監(jiān)督
《澳門基本法》是我國(guó)的基本法律，附件是基本法的組成部分亦屬于基本法律，按照誰(shuí)制定誰(shuí)修改的原則，附件二的修改屬于全國(guó)人大或者是全國(guó)人大常委會(huì)，但是附件二并沒(méi)有明確有權(quán)修改主體，根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的《解釋》，“附件二是否需要修改，澳門特別行政區(qū)行政長(zhǎng)官應(yīng)向全國(guó)人大常委會(huì)提出報(bào)告，由全國(guó)人大常委會(huì)依照《澳門基本法》第47條和第68條規(guī)定，根據(jù)澳門特別行政區(qū)的實(shí)際情況確定。修改行政長(zhǎng)官產(chǎn)生辦法和立法會(huì)產(chǎn)生辦法的法案，應(yīng)由澳門特別行政區(qū)政府向立法會(huì)提出”，可見(jiàn)附件二的修改權(quán)主體包括兩個(gè)——全國(guó)人大常委會(huì)決定是否修改，特區(qū)在符合基本法和全國(guó)人大常委會(huì)的解釋、決定的前提下，對(duì)具體內(nèi)容有修改權(quán)，這里的修改權(quán)仍然是授權(quán)性質(zhì)的，授權(quán)機(jī)關(guān)具有監(jiān)督被授權(quán)機(jī)關(guān)的立法行為的權(quán)力，所以全國(guó)人大常委會(huì)有權(quán)對(duì)其審查和批準(zhǔn)。
(二)附件二第3條“備案標(biāo)的”的性質(zhì)
特區(qū)關(guān)于附件二的修改權(quán)不屬于基本法第17條所規(guī)定的立法權(quán)范圍，決定了附件二規(guī)定的“備案”區(qū)別于17條規(guī)定的“備案”。首先，第17條的立法權(quán)針對(duì)的是特區(qū)自治權(quán)范圍內(nèi)的本地立法，而附件二并不是特區(qū)自治范圍內(nèi)的事務(wù)，其本身就關(guān)系到基本法關(guān)于立法會(huì)產(chǎn)生辦法的規(guī)定，這關(guān)系到特別行政區(qū)的政治制度問(wèn)題?！稇椃ā返?8條第13款規(guī)定特別行政區(qū)的制度的決定權(quán)在于全國(guó)人大，立法會(huì)的產(chǎn)生辦法的修改是一個(gè)憲制層面的立法 ，同時(shí)立法會(huì)的產(chǎn)生辦法的修改如果突破基本法的規(guī)定，就需要首先對(duì)基本法正文進(jìn)行修改，而基本法規(guī)定修改權(quán)在于全國(guó)人大，該權(quán)力屬于中央管理的事務(wù)，關(guān)系到中央和特區(qū)的關(guān)系，同時(shí)，根據(jù)基本法規(guī)定關(guān)于中央管理的事務(wù)和關(guān)系到中央和特區(qū)關(guān)系的事務(wù)的條款立法權(quán)屬于中央，所以附件二的修改不同于特區(qū)自治范圍內(nèi)的法律。
其次，兩者的立法程序不同，基本法第17條規(guī)定的特區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)，按照基本法由特區(qū)立法會(huì)通過(guò)，行政長(zhǎng)官簽署、公布即完成立法;根據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)的《解釋》，針對(duì)附件二必須經(jīng)過(guò)五個(gè)步驟才可完成修改，第一步，行政長(zhǎng)官就修改兩個(gè)產(chǎn)生辦法向全國(guó)人大常委會(huì)提交報(bào)告;第二步，全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)兩個(gè)產(chǎn)生辦法是否需要進(jìn)行修改作出決定;第三步，特別行政區(qū)提出的修改法案經(jīng)立法會(huì)全體議員三分之二多數(shù)通過(guò);第四步，行政長(zhǎng)官同意該修改法案;第五步，行政長(zhǎng)官將有關(guān)法案報(bào)全國(guó)人大備案。
三、附件二“備案”用語(yǔ)“批準(zhǔn)”的正當(dāng)性
(一)附件二第3條中的“備案”性質(zhì) (二)附件二“備案”用語(yǔ)“批準(zhǔn)”的合理性
將附件二第3條中的“備案”解釋為具有“批準(zhǔn)”的含義，有人會(huì)認(rèn)為這樣的解釋會(huì)導(dǎo)致法律的不統(tǒng)一，是不符合法律統(tǒng)一性的。在同一部法律不同條文中相同的用語(yǔ)有不同的涵義也是存在的，如刑法中故意殺人罪的對(duì)象“人”與共同犯罪中“二人以上共同故意犯罪”中的“人”并不完全一樣。按立法原意解釋法律，是世界法治國(guó)家都要遵循的法律解釋的一項(xiàng)制度，是現(xiàn)代法治文明的通例，而最了解立法原意的機(jī)構(gòu)當(dāng)然是制定法律的機(jī)關(guān)，因此也把憲法和法律的解釋權(quán)授予立法機(jī)關(guān)，我國(guó)法律解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)，基本法也規(guī)定基本法的解釋權(quán)屬于全國(guó)人大常委會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)在附件修改前就做出了《解釋》，明確了備案是附件二修正案生效要件?！督忉尅肥亲罡邍?guó)家立法機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)做出，具有最高的法律效力，具有與基本法相同位階的法律地位，但是全國(guó)人大常委會(huì)針對(duì)附件的《解釋》不對(duì)基本法第17條的備案規(guī)定產(chǎn)生法律效力。其次，喬曉陽(yáng)在回答記者提問(wèn)時(shí)也明確了立法者的原意，“在兩個(gè)產(chǎn)生辦法的修改方面，中央是有決定權(quán)的”，“附件二這個(gè)備案不是屬于香港本地立法，它是一個(gè)憲制層面的立法，因此這個(gè)備案和17條的備案是不一樣的。這次把它解釋成，全國(guó)人大常委會(huì)依法備案，整個(gè)修改過(guò)程才生效。這樣解釋，充分表明了中央對(duì)香港政制發(fā)展自始至終都有決定權(quán)，是符合基本法的” 。
如果附件二的備案按照第17條的邏輯，會(huì)產(chǎn)生怎樣的結(jié)果呢?如果特區(qū)立法機(jī)關(guān)將修改后的附件二按照基本法第13條規(guī)定的備案程序報(bào)中央備案后，在法律實(shí)施中如果發(fā)現(xiàn)修改后的附件二不符合關(guān)于中央管理的事務(wù)及中央和特區(qū)的關(guān)系的條款，全國(guó)人大常委會(huì)在咨詢基本法委員會(huì)之后將法律發(fā)回，發(fā)回即失效，即對(duì)過(guò)去已經(jīng)按照該法律處理的，除特別行政區(qū)另有規(guī)定外，不再重新處理，發(fā)回不做修改。發(fā)回后特區(qū)可能有兩種舉動(dòng)：一是澳門特區(qū)重新修改立法會(huì)產(chǎn)生辦法，再次展開咨詢，征求民意，二是，若不再重新修改，適用原來(lái)關(guān)于立法會(huì)產(chǎn)生辦法的規(guī)定，那么發(fā)回法律可以產(chǎn)生溯及既往的效力，意味著修改后的附件二實(shí)施期間無(wú)法律效力，這不僅是對(duì)特別行政區(qū)的民意的否定，而且要按照原來(lái)的規(guī)定重新選舉立法會(huì)成員。不管是重新修改立法會(huì)產(chǎn)生辦法還是重新選舉都會(huì)消耗大量成本，同時(shí)也必將導(dǎo)致特區(qū)社會(huì)的動(dòng)蕩、影響社會(huì)發(fā)展、造成中央和特區(qū)之間關(guān)系的緊張，這絕不是立法者的原意。
在一國(guó)兩制下，澳門基本法中j關(guān)于“備案”用語(yǔ)的意義并非完全相同，基本法17條中備案不影響法律的生效，附件二第3條規(guī)定的修改涉及到國(guó)家主權(quán)或中央和地方的關(guān)系，其修改案程序須向全國(guó)人大常委會(huì)備案，備案是立法會(huì)產(chǎn)生辦法生效的最后程序，備案是法律生效的要件，備案具有事前審查批準(zhǔn)的意義。
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