淺談地方政府間關(guān)系的司法法律重構(gòu)
淺談地方政府間關(guān)系的司法法律重構(gòu)
一、地方政府間關(guān)系含義的界定
1937年,美國(guó)學(xué)者克萊德·F·斯奈德在《1935-1936年的鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)政府》一文中最早提出了“政府間關(guān)系”(IntergovernmentalRelations)這個(gè)名詞。1953年,美國(guó)國(guó)會(huì)成立了“政府間關(guān)系”臨時(shí)委員會(huì)。但是,直到20世紀(jì)60年代,美國(guó)行政學(xué)界才對(duì)“政府間關(guān)系”的含義進(jìn)行了界定。1960年美國(guó)學(xué)者安德森立足于美國(guó)聯(lián)邦制,指出政府間關(guān)系是“各類的和各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的一系列重要活動(dòng),以及它們之間的相互作用。”
我國(guó)臺(tái)灣學(xué)者陳德禹將府際關(guān)系中的互動(dòng)關(guān)系分為靜態(tài)和動(dòng)態(tài)兩個(gè)層面,靜態(tài)層面中包含中央與地方政府之間的權(quán)限劃分和法規(guī)制度的問題、部門與部門之間的組織結(jié)構(gòu)關(guān)系,和人事行政中所討論的公務(wù)員彼此的職位等級(jí)關(guān)系等等。動(dòng)態(tài)層面則包含了各級(jí)政府所共同擴(kuò)張性功能的連接性行為以及政府追求目標(biāo)與執(zhí)行政策時(shí),代表各政府部門的官員行為。
對(duì)地方政府間關(guān)系含義的界定,首先要明確,本文所指政府為狹義的政府,即行政機(jī)關(guān)。對(duì)于聯(lián)邦制國(guó)家而言,“地方政府”就是指州以下的各級(jí)政府;對(duì)于單一制國(guó)家而言,“地方政府”是指中央政府以下的各級(jí)政府。
我國(guó)學(xué)者林尚立認(rèn)為地方政府關(guān)系是包括基于上下級(jí)關(guān)系的縱向地方政府間關(guān)系以及各地方政府間的橫向關(guān)系的橫縱交叉的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。其中橫向關(guān)系包括平行的同級(jí)地方政府關(guān)系和交叉的不同級(jí)地方政府關(guān)系。地方政府間的縱向關(guān)系作為中央地方政府間關(guān)系的延伸,更具有政治意義,相比之下,地方政府間的橫向關(guān)系在競(jìng)爭(zhēng)與合作過程中顯示出了經(jīng)濟(jì)意義。
綜上,本文認(rèn)為地方政府間關(guān)系是指中央政府以下的各級(jí)地方政府間利益博弈與權(quán)利互動(dòng)的一種關(guān)系。本文研究的地方政府關(guān)系包括橫向關(guān)系和縱向關(guān)系,如前述林尚立的觀點(diǎn)。本文所研究之地方政府間關(guān)系是一種縱橫交錯(cuò)的關(guān)系網(wǎng)絡(luò),是指各不同級(jí)或同級(jí)的地方政府間的溝通交流和往來聯(lián)系。
二、我國(guó)地方政府間關(guān)系涉及問題
由于府際關(guān)關(guān)注管理的收益、權(quán)力及幅度。所以,府際關(guān)系實(shí)質(zhì)上是政府間利益分配和權(quán)力配置的關(guān)系。涉及到利益分配的府際關(guān)系有自身問題存在。
(一)我國(guó)地方政府間合作涉及主要問題
為了區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展,形成一個(gè)統(tǒng)一區(qū)域經(jīng)濟(jì)組織,為有效治理區(qū)域性公共事務(wù),破解行政區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展迷局,有效地配置資源和發(fā)展經(jīng)濟(jì),地方政府間的合作是必要的,但是在合作中也有很多問題。
第一,地方保護(hù)主義。中國(guó)地方政府間的府際關(guān)系,是中央政府和地方政府間的府際關(guān)系的延伸,改革開放后,一方面,省級(jí)政府向下級(jí)政府分權(quán),向知識(shí)密集地區(qū)、沿海地區(qū)、交通便利地區(qū)分權(quán),以帶動(dòng)全省、全市、全自治區(qū)的發(fā)展。因此下級(jí)政府獲得了一定的自主權(quán),促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展,但同時(shí)也產(chǎn)生了地方保護(hù)主義和地區(qū)之間發(fā)展的不平衡,地區(qū)之間的矛盾和沖突有所增加。29由于短視效應(yīng),地方政府在經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)下追求該地方的短期經(jīng)濟(jì)利益,放棄對(duì)于整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域的長(zhǎng)期規(guī)劃,不合作成為博弈之后的理性選擇。
第二,中央政府角色缺位。現(xiàn)在論及的雖為地方政府間的合作,但是,單一制國(guó)家的背景下,中央政府應(yīng)該在地方政府間合作中擔(dān)當(dāng)協(xié)調(diào)者和政策供給者的角色,但是現(xiàn)有情況是在地方政府自主權(quán)增大的同時(shí),中央政府角色缺位,在缺乏宏觀制度供給的環(huán)境下,地方政府間關(guān)系難以長(zhǎng)期有序進(jìn)行。
第三,缺乏相應(yīng)的法律與制度保障。我國(guó)《憲法》第89條規(guī)定:“中央政府(國(guó)務(wù)院)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作,規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”;第108條規(guī)定“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作,有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)決定。”我國(guó)憲法規(guī)定了各級(jí)政府的管理事務(wù)范圍,但是沒有規(guī)定地方政府間合作的組織機(jī)構(gòu)、議事、決策及協(xié)調(diào)機(jī)制、權(quán)責(zé)劃分、上級(jí)政府在地方政府間合作的角色等問題。
第四,地方政府間合作缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。地方政府間的合作戰(zhàn)略缺乏統(tǒng)一性。例如珠三角地區(qū),仍能發(fā)現(xiàn)在自身發(fā)展內(nèi)在邏輯的驅(qū)動(dòng)下,進(jìn)行著相似度高的產(chǎn)業(yè)建設(shè)。各地競(jìng)相出臺(tái)優(yōu)惠政策,存在重復(fù)建設(shè)、規(guī)模不經(jīng)濟(jì)和浪費(fèi)現(xiàn)象。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、無序競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)效益的損失。要共享區(qū)域合作利益,促進(jìn)資源的優(yōu)化配置就要積極進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì),調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),避免重復(fù)建設(shè)。
第五,地方政府間合作制度化程度低。目前的地方政府間合作基本靠地方領(lǐng)導(dǎo)人帶動(dòng),缺乏制度化的組織機(jī)構(gòu)、議事、決策及協(xié)調(diào)機(jī)制。地方領(lǐng)導(dǎo)人的變動(dòng)會(huì)影響到制度化程度低的地方政府間合作,原有的合作機(jī)制很有可能被架空。加之現(xiàn)有地方政府間合作基本停留在初級(jí)的會(huì)議磋商上,缺少可長(zhǎng)期進(jìn)行的成熟的合作機(jī)制,使得合作難以有更高的效率、產(chǎn)生更大的經(jīng)濟(jì)效益。
(二)我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)涉及主要問題
第一,跨區(qū)域公共事務(wù)治理失靈問題。在自身理性的驅(qū)動(dòng)下,一些地方政府追求自身利益最大化的行為也導(dǎo)致跨區(qū)域公共事務(wù)治理的失靈。例如,河流上游政府積極采取措施限制本地企業(yè)向河流排放污染物,投入大量的成本維護(hù)河流清潔。于此同時(shí),下游地區(qū)就享受著上游地方政府治理河流帶來的正外部效應(yīng),卻不用花成本。這樣長(zhǎng)久以往,理性的上游地方政府也會(huì)針對(duì)河流治理采取不合作的態(tài)度,上下游地方政府對(duì)于河流的共同治理就會(huì)失靈。
第二,地方政府過度競(jìng)爭(zhēng)問題。地方政府為了自身發(fā)展,經(jīng)常出臺(tái)一些招商引資政策,在土地審批和稅收上進(jìn)行優(yōu)惠。為了在競(jìng)爭(zhēng)上獲得更大優(yōu)勢(shì),土地的出讓價(jià)格往往低于其成本價(jià)、稅收也會(huì)低于相應(yīng)國(guó)家政策招商引資的底線。出現(xiàn)了以“門檻一降再降,成本一減再減,空間一讓再讓”為內(nèi)容的“讓利競(jìng)賽”。這種不惜成本的讓利競(jìng)賽在吸引大量資金注入的同時(shí),卻沒有考慮到地區(qū)間的整體福利問題。發(fā)展、競(jìng)爭(zhēng)本無可厚非,但是發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)的原初目的卻被忽略,為了競(jìng)爭(zhēng)而競(jìng)爭(zhēng),為了競(jìng)爭(zhēng)而不惜代價(jià),這無疑是本末倒置的。
第三,重復(fù)建設(shè)問題。由于缺乏長(zhǎng)期計(jì)劃和區(qū)域規(guī)劃,地方政府間進(jìn)行著盲目的競(jìng)爭(zhēng)。在本地經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)下,地方政府從個(gè)體理性出發(fā),盲目上項(xiàng)目,出現(xiàn)了羊毛大戰(zhàn)、生豬大戰(zhàn)等100多種地區(qū)大戰(zhàn)。如重慶和成都之間進(jìn)行的產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)就出現(xiàn)區(qū)域內(nèi)的重復(fù)建設(shè)問題。兩地競(jìng)相出臺(tái)優(yōu)惠政策,爭(zhēng)奪投資者。雖然重復(fù)建設(shè)并不必然有損于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng),但是一定要把握在一定度上,否則就會(huì)出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同的后果。造成經(jīng)濟(jì)效率的低下。
第四,貿(mào)易爭(zhēng)端問題。地方政府有時(shí)存在經(jīng)濟(jì)事務(wù)上的角色錯(cuò)位問題,常常直接干預(yù)到經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。在上述重復(fù)建設(shè)產(chǎn)生過剩的生產(chǎn)能力的情況下,有些地方政府為了緩解壓力,干預(yù)銷售市場(chǎng)領(lǐng)域,針對(duì)外地商品設(shè)定歧視性價(jià)格、設(shè)定重復(fù)性檢驗(yàn)、重復(fù)認(rèn)證及設(shè)定特定行政許可等方式來限制地方之間產(chǎn)品的自由流通,來解決本地區(qū)的生產(chǎn)能力過剩問題。這必然引發(fā)地方之間的貿(mào)易爭(zhēng)端。
三、地方政府間關(guān)系法律重構(gòu)路徑
對(duì)地方政府間關(guān)系進(jìn)行法律調(diào)整是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程,但又為公共管理所必須。地方政府間關(guān)系的非規(guī)范化非理性化運(yùn)作,不僅不能推動(dòng)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展,而且會(huì)阻礙社會(huì)的進(jìn)步。協(xié)調(diào)我國(guó)地方政府間關(guān)系,抑制地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng),需要發(fā)揮法律的作用,實(shí)現(xiàn)地方政府間關(guān)系的法律化、制度化、科學(xué)化。地方府際關(guān)系涉及國(guó)家橫向及縱向權(quán)力架構(gòu),用法律手段調(diào)整府際關(guān)系,最重要的是遵循法的基本精神,尤其是公法精神。如民主精神,公正精神,理性精神,效率精神。民主,為人的主體性所要求。公正是法的靈魂。理性是法律之光。通過法律手段規(guī)范地方府際關(guān)系,涉及到對(duì)憲法和行政組織法相關(guān)條款的修改,當(dāng)然也需創(chuàng)設(shè)新的法律。
(一)修改我國(guó)憲法、地方組織法
修改《中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》(以下稱地方組織法),在現(xiàn)有地方組織法基礎(chǔ)上加設(shè)專章規(guī)定地方政府間的關(guān)系,規(guī)定地方政府間的合作與競(jìng)爭(zhēng)中應(yīng)遵循的原則、進(jìn)行協(xié)調(diào)合作的組織機(jī)構(gòu)、議事與決策機(jī)制和具體操作辦法、糾紛解決機(jī)制等。必要時(shí)提高立法層次,進(jìn)行憲法修改,將地方政府間關(guān)系納入其中,提供地方政府間關(guān)系的憲法依據(jù)。
(二)制定《地方政府關(guān)系法》
《地方政府關(guān)系法》應(yīng)當(dāng)包含以下內(nèi)容,地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作的基本原則,合作形式、合作組織架構(gòu)、各方的權(quán)利義務(wù)等。合作各方的權(quán)利義務(wù)要在《地方政府關(guān)系法》上有明確的規(guī)定,以真正實(shí)現(xiàn)合作的自愿、平等和互惠。該法還要規(guī)定解決地方政府間糾紛的具體程序問題,在保證程序合法的基礎(chǔ)上進(jìn)行平等的談判及協(xié)商,保證解決問題的效率。要將中央政府的引導(dǎo)、監(jiān)督、裁決的職責(zé)規(guī)定進(jìn)去。該法重在將地方政府間競(jìng)爭(zhēng)與合作的權(quán)責(zé)分配進(jìn)行規(guī)定,為其分工合作提供法律保障。
(三)制定地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章
各地有權(quán)制定地方性法規(guī)的權(quán)力機(jī)關(guān)為了執(zhí)行法律、行政法規(guī)的規(guī)定,可以在不違背上位法規(guī)定的基礎(chǔ)上根據(jù)本地方的實(shí)際情況制定地方性法規(guī),來對(duì)地方政府間關(guān)系中競(jìng)爭(zhēng)與合作關(guān)系進(jìn)行具體細(xì)化。有權(quán)制定地方政府規(guī)章的地方政府可以為執(zhí)行法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的規(guī)定在地方政府規(guī)章中對(duì)規(guī)范地方政府間關(guān)系做具體安排。