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鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的實(shí)踐和探索

時(shí)間: 蔡仕強(qiáng)1 分享
【內(nèi)容摘要】如何深刻認(rèn)識(shí)和準(zhǔn)確把握社會(huì)管理創(chuàng)新對(duì)檢察工作提出的新要求,充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)在社會(huì)管理創(chuàng)新中的職能作用,是擺在檢察機(jī)關(guān)面前的一項(xiàng)重大課題。本文通過探討檢察機(jī)關(guān)設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室參與和推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新的必要性和可行性,分析檢察室運(yùn)作中遇到的困難和問題,提出檢察室從合理設(shè)置、正確履職、嚴(yán)格管理、不斷創(chuàng)新四個(gè)方面參與社會(huì)管理創(chuàng)新的途徑,從而認(rèn)為檢察室參與和推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新大有可為、大有作為。
【關(guān)鍵詞】檢察室 社會(huì)管理創(chuàng)新 探索
檢察機(jī)關(guān)作為國(guó)家法律監(jiān)督機(jī)關(guān),在加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理中具有特殊作用、擔(dān)負(fù)重要使命。當(dāng)前,各地檢察機(jī)關(guān)為延伸法律監(jiān)督觸角,促進(jìn)檢力下沉,積極試點(diǎn)設(shè)立基層檢察室。設(shè)立基層檢察室拓展了檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)管理創(chuàng)新的領(lǐng)域,檢察室立足本職,面對(duì)基層,貼近群眾,服務(wù)大局,對(duì)于推進(jìn)三項(xiàng)重點(diǎn)工作,強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督職能起到了很好效果。但是,一些地方的檢察室存在設(shè)置華而不實(shí)、工作流于形式、人員嚴(yán)重緊缺等諸多困難和問題,本文試以五華縣檢察院設(shè)立的三個(gè)檢察室為視角,就如何加強(qiáng)檢察室建設(shè)、更好地推進(jìn)社會(huì)管理創(chuàng)新作一探討,以期拋磚引玉。
一、設(shè)立檢察室的必要性和可行性分析 
(一)是健全司法體系、強(qiáng)化法律監(jiān)督的需要。一方面設(shè)立檢察室具有憲法和法律依據(jù)。我國(guó)《憲法》規(guī)定人民檢察院是國(guó)家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān),其組織機(jī)構(gòu)形式由法律規(guī)定。根據(jù)人民檢察組織法第2條規(guī)定:“省一級(jí)人民檢察院和縣一級(jí)人民檢察院,根據(jù)工作需要,提請(qǐng)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)批準(zhǔn),可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院,作為派出機(jī)構(gòu)。”條文中“根據(jù)工作需要”“等”等字眼,對(duì)檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)作出了不完全列舉的規(guī)定,為設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室預(yù)留了法律空間,因而設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室符合立法精神,具有憲法和法律依據(jù)。另一方面設(shè)立檢察室完善了法律監(jiān)督體系。法院、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別設(shè)有人民法庭、派出所、司法所,有自己的基層“陣地”,而檢察機(jī)關(guān)沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的檢察機(jī)構(gòu),在基層信息不通、耳目不聰,無(wú)疑使檢察機(jī)關(guān)對(duì)基層的法律監(jiān)督工作效果大打折扣。這種現(xiàn)狀,使得我國(guó)憲法構(gòu)筑的行政權(quán)、審判權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)架構(gòu)出現(xiàn)漏洞,與憲法立法初衷不符,更難以適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)情。因此,積極延伸法律監(jiān)督觸角,在重點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道設(shè)立派出檢察室,將法律監(jiān)督關(guān)口前移、工作重心下移,使原來的“兩所一庭”體制變成了“兩所一庭一室”,從機(jī)制上完善了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)的司法體系。
(二)是化解社會(huì)矛盾、服務(wù)發(fā)展大局的需要。經(jīng)過30多年的改革開放,中國(guó)農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)已發(fā)生了翻天覆地的變化,最主要特征是廣大農(nóng)民再也不依附依賴于土地,廣大農(nóng)村已在向城鎮(zhèn)化發(fā)展,和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村正在形成。但是,在這歷史性大變革中,也暴露了出了許多新的社會(huì)矛盾。目前,農(nóng)村尚存在相當(dāng)數(shù)量的嚴(yán)重暴力、黑惡勢(shì)力、破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和侵犯農(nóng)民生命財(cái)產(chǎn)犯罪,出現(xiàn)了不少農(nóng)村基層干部貪污腐化、瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪,侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的行為時(shí)有發(fā)生,土地政策調(diào)整、征占農(nóng)村土地等引發(fā)了一些顯性的和潛在的社會(huì)問題日漸突出,農(nóng)村糾紛不斷增多。而鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室正是密切同群眾之間的關(guān)系,重心下移,檢力下沉,把法律監(jiān)督觸角延伸到廣大農(nóng)村的最有效載體。以五華縣為例,該縣面積達(dá)3226.06平方公里,占廣東省面積的1.47%???cè)丝?05萬(wàn),其中農(nóng)業(yè)人口89萬(wàn),農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?4.76%,是典型的農(nóng)業(yè)大縣。地廣人多,農(nóng)村社會(huì)矛盾糾紛觸點(diǎn)多、燃點(diǎn)低、處理難,利益紛爭(zhēng)錯(cuò)綜復(fù)雜,嚴(yán)重阻礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。檢察機(jī)關(guān)創(chuàng)新服務(wù)民生新平臺(tái)助推社會(huì)矛盾化解,勢(shì)在必行。因此,設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室,深入基層、貼近群眾,立足檢察本職,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、就地化解矛盾糾紛,是檢察機(jī)關(guān)服務(wù)綠色的經(jīng)濟(jì)崛起發(fā)展大局的最直接、最有效的途徑。
(三)是加強(qiáng)基層建設(shè)、推進(jìn)檢察改革的需要。“基礎(chǔ)不牢,地動(dòng)山搖”, 檢察機(jī)關(guān)的執(zhí)法主體80%在基層,檢察事業(yè)的基礎(chǔ)在基層、難點(diǎn)在基層、發(fā)展希望也在基層,基層檢察院建設(shè)在檢察事業(yè)發(fā)展中具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性的地位和作用。雖然基層檢察院經(jīng)歷了30 余年的發(fā)展,但是基層檢察院的法律監(jiān)督能力、隊(duì)伍建設(shè)水平還不高,特別是由于檢察工作的專業(yè)性和相對(duì)獨(dú)立性,基層檢察院真正站在群眾的立場(chǎng)考慮問題、謀劃工作,把群眾關(guān)注點(diǎn)作為檢察工作著力點(diǎn)的意識(shí)和能力還有待提高,尚不能完全滿足人民群眾日益增強(qiáng)的法治需求。適時(shí)發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室,通過與基層群眾“零距離”面對(duì)面的接觸,發(fā)揮檢察室貼近基層,貼近群眾的作用,既有利于基層檢察機(jī)關(guān)暢通監(jiān)督渠道,創(chuàng)新工作機(jī)制,提高檢察機(jī)關(guān)的基層知名度和認(rèn)可度,走檢察專業(yè)化與群眾路線相結(jié)合之路,又可以讓檢察人員直接面對(duì)基層群眾,接受他們的評(píng)議和監(jiān)督,提高檢察隊(duì)伍的群眾工作水平和能力,進(jìn)一步提高基層檢察院建設(shè),從而進(jìn)一步提升執(zhí)法公信力和檢察機(jī)關(guān)形象。
二、鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室設(shè)立過程中遇到的困難和問題
(一)設(shè)置模式不統(tǒng)一。有些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)置在決策前缺乏必要的調(diào)查論證,急功近利,盲目跟風(fēng),存在一哄而上,搞一刀切的情況。表現(xiàn)為:檢察室名稱不一,五花八門。如派出檢察室、檢察站、鄉(xiāng)鎮(zhèn)巡回檢察室、檢察聯(lián)絡(luò)室、檢察工作聯(lián)系點(diǎn)、檢察法律服務(wù)室;報(bào)批程序不一,形式各異。有的報(bào)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn),有的報(bào)同級(jí)人大會(huì)批準(zhǔn),有的報(bào)當(dāng)?shù)攸h委批準(zhǔn),有的多頭報(bào)批;機(jī)構(gòu)編制不一,地位尷尬。大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室或類似機(jī)構(gòu)沒有行政級(jí)別和固定編制,也有個(gè)別如珠海市的橫琴檢察室有行政級(jí)別和固定編制,還有個(gè)別如陸豐市甲子鎮(zhèn)檢察室有編制,但只保留了機(jī)構(gòu)設(shè)置,無(wú)實(shí)際人員,也沒有開展工作;人員配備不一,隨意性大。有的安排干警“客串”,定期辦公。有的安排干警駐點(diǎn)蹲守,長(zhǎng)期辦公。有的甚至聘請(qǐng)外單位人員擔(dān)任檢察工作聯(lián)絡(luò)員,協(xié)助工作。例如五華縣院,現(xiàn)有在職人員77人(其中院領(lǐng)導(dǎo)9人),內(nèi)設(shè)17個(gè)科室,有些科室甚至只有一個(gè)人,平時(shí)工作任務(wù)重,案多人少,沒有多余的人員補(bǔ)充到派駐檢察室,只能采取部分干警“兼職”檢察室,定期駐室辦公的辦法。
(二)職能定位不突出。高檢院在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范檢察機(jī)關(guān)延伸法律監(jiān)督觸角促進(jìn)檢力下沉工作的指導(dǎo)意見》(下稱《意見》),中規(guī)定了派駐檢察室的職能,但仍不夠全面具體,不能全面履行法律賦予的人民檢察院職責(zé)。由于沒有法定職責(zé)和明確的職能定位,各地檢察室的工作重點(diǎn)和工作思路五花八門,有的片面強(qiáng)調(diào)偵查辦案,有的則強(qiáng)調(diào)為檢察院其他部門提供案源,有的重點(diǎn)從事法制宣傳、法律咨詢、受理信訪舉報(bào)工作等等,不能充分發(fā)揮其在農(nóng)村法律監(jiān)督中的作用。甚至產(chǎn)生三種不良傾向:一是職責(zé)泛化,認(rèn)為檢察室包打天下,大包大攬,“份內(nèi)”的事干,“份外”的事也干,什么都做,最終什么都做不好;二是職責(zé)虛化,工作只停留在協(xié)調(diào)和服務(wù)上,不敢大膽履行監(jiān)督職責(zé),監(jiān)督不到位;三是職責(zé)異化,主次不分,脫離法律監(jiān)督職能開展工作,把主要精力用在協(xié)助政府處理拆遷、土地征用糾紛等檢察職能之外的工作上,充當(dāng)了當(dāng)?shù)卣囊粋€(gè)職能部門。
(三)內(nèi)部管理不規(guī)范。目前,各基層檢察院對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的管理尚處于松散無(wú)章的狀態(tài),有的由具體業(yè)務(wù)部門協(xié)調(diào)管理,如反貪局、控申部門等,有的由政工部門或辦公室等綜合部門統(tǒng)一協(xié)調(diào)管理,沒有一個(gè)統(tǒng)一規(guī)范的管理部門。其次,鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室與檢察院各科室之間的工作對(duì)接尚未形成制度化,工作關(guān)系沒有理順,僅靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室“單打獨(dú)斗”,難以將一些重要矛盾及時(shí)化解,工作不能形成合力。另外,由于上級(jí)院未將鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作列入考核的范圍,各基層院在設(shè)置鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室后,將更多的精力集中本院各條線有考核指標(biāo)的工作上,而對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室如何實(shí)行績(jī)效考核管理,如何實(shí)行規(guī)范管理卻較少涉及,結(jié)果是想管就管、不想管也沒什么大問題,反正未列入上級(jí)考核范圍,不會(huì)對(duì)全院總體工作造成什么影響。這樣,管理上的不到位,使鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室不能走上科學(xué)化、專業(yè)化、規(guī)范化的發(fā)展軌道,嚴(yán)重制約了其健康有序開展。
(四)保障機(jī)制不健全。據(jù)了解,大部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的經(jīng)費(fèi)由派出檢察院自行解決,少部分地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的經(jīng)費(fèi)由派出檢察院和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同解決,也有個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室的經(jīng)費(fèi)由財(cái)政統(tǒng)一支出。由于經(jīng)費(fèi)的保障沒有合法、穩(wěn)定的來源,檢察室在裝備上受到了限制,有的借用鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的辦公用房,與綜治辦或信訪辦等部門一起合署辦公;有的租用當(dāng)?shù)氐姆课葑鳛檗k公和生活用房;有的因技術(shù)裝備落后而制約了一些工作正常開展等等,這些實(shí)際困難嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)的整體執(zhí)法效能和執(zhí)法形象。同時(shí),由于大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室經(jīng)費(fèi)沒有列入財(cái)政預(yù)算.基層檢察院在設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室時(shí),增加的人員、辦公經(jīng)費(fèi)的開支還要從現(xiàn)有經(jīng)費(fèi)中擠占,靠自籌經(jīng)費(fèi)加以解決,特別在經(jīng)費(fèi)保障不充裕的欠發(fā)達(dá)地區(qū)就顯得更加困難。在這種情況下,有的地方只好在規(guī)劃設(shè)置上則能省則省、能減則減,物質(zhì)裝備遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要,導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室工作的發(fā)展處于軟弱無(wú)力的狀況。
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