【摘要】環(huán)境公益訴訟是當環(huán)境作為一種公共利益遭受侵害或有被侵害的危險時，法律允許公民或團體為維護環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。環(huán)境公益訴訟包括民事、行政、刑事三種類型，環(huán)境公益訴訟的目的是維護環(huán)境公共利益，它不要求原告與本案有直接利害關(guān)系。環(huán)境公益訴訟制度的內(nèi)涵包括環(huán)境公益訴訟的制度化、原告資格的適當放寬、環(huán)境公益訴訟的受理范圍、舉證責任的分配、訴訟費用的分擔、建立原告獎勵制度、發(fā)展環(huán)保團體和防止訴訟濫用。
【關(guān)鍵詞】環(huán)境；公益訴訟；理論基礎(chǔ)；制度創(chuàng)新
一、環(huán)境公益訴訟及其理論基礎(chǔ)
　 公益訴訟出現(xiàn)于20世紀60年代，它通常被理解為以個人、組織或者國家機構(gòu)為原告，以損害國家、社會或者不特定多數(shù)人利益（公益）的行為為對象，以預防、制止損害公益行為并追究公益損害人相應(yīng)法律責任為目的，向法院提出的特殊訴訟活動。那么當環(huán)境作為一種公共利益（公益）遭受侵害或有被侵害的危險時，例如污染環(huán)境或者破壞生態(tài)等，針對這類行為所提起的訴訟就是環(huán)境公益訴訟。
　 環(huán)境公益訴訟是指由于行政機關(guān)或其他公共權(quán)力機構(gòu)、公司、企業(yè)或其他組織及個人的違法行為或不行為，使環(huán)境公共利益遭受侵害或有侵害之虞時，法律允許公民或團體為維護環(huán)境公共利益而向法院提起訴訟的制度。{1}這種訴訟并非一種獨立的訴訟類型與領(lǐng)域，而只是一種與原告資格認定相關(guān)的訴訟方式和手段，既可在行政訴訟中采用，亦可適用于民事訴訟程序。如被訴的對象是對環(huán)境公益造成侵害或有侵害之虞的行政機關(guān)或其它公共權(quán)力機構(gòu)，即為適用于行政訴訟程序的環(huán)境行政公益訴訟；如被訴對象是公司、企業(yè)、其它組織或個人，即為適用民事訴訟程序的環(huán)境民事公益訴訟。美國、英同、日本等一些國家已在立法上確認了環(huán)境公益訴訟制度。
　 環(huán)境公益訴訟的出現(xiàn)并非偶然，它是社會發(fā)展和政治法律思想革新的產(chǎn)物，有其深厚的法理基礎(chǔ)。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，人們之間的社會關(guān)系日益復雜，每個人的利益與整個社會的公共利益聯(lián)系更加緊密，隨著權(quán)利的社會化，“公益”和“私益”相互滲透，公益訴訟典型的以“私”護“公”的性質(zhì)便符合這種趨勢。“由于環(huán)境侵害的原因行為往往具有社會有用性、價值正當性、合法性和不可避免性，這使得相關(guān)的實體法與程序法也難免打傷濃郁的社會性色彩。因此，論及環(huán)境侵權(quán)救濟的法理學基礎(chǔ)，須從社會法理著眼，而不是傳統(tǒng)的個人主義法理。”{2}“從社會法理的視角看，由于環(huán)境法較多涉及社會公益，環(huán)境法是一種社會法。環(huán)境公益訴訟以社會法思想為底蘊，具有社會法理基礎(chǔ)。”{3}
　 傳統(tǒng)的訴權(quán)理論以實體法上的權(quán)利為訴訟前提，只有當實體法上的權(quán)利受到侵害或威脅時，才能有效行使訴權(quán)。隨著訴權(quán)理論的新發(fā)展，訴權(quán)的內(nèi)涵和外延得到拓展，“訴權(quán)發(fā)展成為基于訴訟程序法而產(chǎn)生的獨立權(quán)利。其基本理論依據(jù)是‘訴的利益’，即如果起訴人提起訴訟能夠產(chǎn)生其主張的利益聯(lián)系，則認為其享有訴權(quán)……據(jù)此，我們可以得出，即使被訴行為并未侵犯其權(quán)利，但為了維護與己相關(guān)的公益則可提起訴訟，環(huán)境公益訴訟中的訴權(quán)正是基于與己有關(guān)的環(huán)境公益。”{4}因此，在環(huán)境公益訴訟中，只要與原告相關(guān)的利益受到損害，原告就可以行使其訴權(quán)，以得到相應(yīng)的司法救濟。
　 環(huán)境權(quán)作為一項新興權(quán)利的提出，也為環(huán)境公益訴訟提供了訴權(quán)基礎(chǔ)。環(huán)境權(quán)是指環(huán)境法律關(guān)系的主體有享用適宜環(huán)境的權(quán)利，也有保護環(huán)境的義務(wù)。環(huán)境權(quán)是一種對世權(quán)、基本人權(quán)，它涵蓋了個人、單位、國家及全人類所享有的環(huán)境權(quán)利。環(huán)境權(quán)一旦被剝奪和喪失，環(huán)境法律關(guān)系主體就不能繼續(xù)生存和健康發(fā)展。環(huán)境權(quán)既然作為一項權(quán)利被公眾所享有，即使按照傳統(tǒng)的訴權(quán)理論，環(huán)境公益訴訟也可以從環(huán)境權(quán)的角度找到行使訴權(quán)的依據(jù)。
　 二、建立我國環(huán)境公益訴訟制度的必要性
　 我國行政及民事訴訟制度對原告起訴資格有較為嚴格的限制?，F(xiàn)行《民事訴訟法》第108條規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。”起訴資格必須“與本案有直接利害關(guān)系”，也就是說，提起的環(huán)境民事訴訟必須是那些人身或財產(chǎn)權(quán)益直接受到他人民事不法行為侵害的人。這顯然對環(huán)境民事侵害的受害人十分不利。因為他們所遭受的環(huán)境侵害大多是“間接的”和“無形的”。現(xiàn)行《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)1二作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”從規(guī)定本身來看，其起訴資格要件比起提起民事訴訟的資格相對要寬松些，只要原告認為具體行政行為侵犯了其合法權(quán)益，即具備了起訴資格的要件。然而，根據(jù)行政法的理論，作為《行政訴訟法》第二章規(guī)定的受案范圍的原告，應(yīng)當是該列舉受案范圍內(nèi)的行政管理相對人。也就是說，有資格提起行政訴訟的人，應(yīng)當是行政管理相對人，即具體行政法律關(guān)系中的非行政機關(guān)的當事人。在這種情形下，如果在一個環(huán)境管理活動中，該具體行政行為并不對環(huán)境管理相對人的權(quán)益造成危害，卻對其他的公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成了侵害。那么，按照上述行政法律理論或規(guī)定，這些受到侵害的居民、法人或者其他組織由于不是行政管理的相對人，因而就不具備起訴的資格。近幾年來，公民關(guān)于環(huán)境問題的行政公益訴訟逐漸增多，但均被法院以不具備訴訟主體資格為由而駁回，這方面有很多典型案例。
　 由此可見，在我國，無論是民事訴訟法，還是行政訴訟法，對于環(huán)境訴訟的起訴資格得規(guī)定過于嚴格，公民或團體提起環(huán)境公益訴訟的“門檻”被設(shè)置得過高。而代表環(huán)境公共利益的環(huán)保機關(guān)并不注重通過訴訟手段保護環(huán)境公益，因而環(huán)境公益訴訟制度并未真正建立。從我國環(huán)境問題的嚴重性、現(xiàn)行制度對環(huán)境權(quán)保護之不足、公眾參與及預防原則的客觀要求等多維度考察，建立環(huán)境公益訴訟制度已經(jīng)成為保護公民環(huán)境權(quán)和環(huán)境公共利益的現(xiàn)實要求。{5}
　 1．行政權(quán)力保護環(huán)境公益之不足與環(huán)境問題的日益嚴重。我國長期以來實行的是國家環(huán)境管理這一單軌運行機制，通過各級政府的環(huán)境保護機關(guān)以國家名義和法律形式，全面行使對環(huán)境保護的執(zhí)行、監(jiān)督、管理職能，并對全社會環(huán)境保護進行預測和決策。在這種體制下，政府環(huán)境管理行政部門及其工作人員往往由于出于某種私利、誘惑、偏見、地方保護主義或屈從于某種壓力，不愿或不能實施保護環(huán)境權(quán)的行政行為。這時公民如果沒有環(huán)境訴訟權(quán)，侵犯環(huán)境權(quán)的違法行為就很可能暢通無阻。“現(xiàn)在眾多的政府行為對廣大范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生重大的影響，甚至影響到子孫后代的利益，例如攔河大壩的修建會造成河流兩岸的大規(guī)律的生態(tài)破壞，核電站的建設(shè)會造成不可預料的環(huán)境影響。因為這類環(huán)境方面的影響由全社會來承擔而并不直接對任何單個公民的利益，按照傳統(tǒng)的行政訴訟理論，便沒有人有資格對這類影響環(huán)境行為提起訴訟。這樣對這些最具危險性的政府來說但根本沒有監(jiān)督的途徑。”這種單憑行政管理而排斥公民參與的單軌運行機制使我國的環(huán)境問題呈愈演愈烈之態(tài)勢。
　 我國目前的環(huán)境污染與生態(tài)破壞已到了非常嚴峻的地步。由于不合理的開發(fā)利用資源或進行大型工程建設(shè)，使自然環(huán)境和資源遭到破壞，引起一系列生態(tài)環(huán)境與自然資源的破壞；大量的環(huán)境污染使環(huán)境質(zhì)量下降，以致危害人體健康，損害生物資源，影響工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。如此嚴重的環(huán)境危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受嚴重侵害，而且已成為制約中國經(jīng)濟發(fā)展、影響社會穩(wěn)定的一個重要因素。
　 2．公眾參與原則與預防為主原則的客觀要求。環(huán)境污染和破壞造成的損害具有廣泛性和社會性，單靠政府的力量不足以保護環(huán)境，必須借用民主觀念和公眾參與環(huán)境行政和環(huán)境司法過程來實現(xiàn)。1992年聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上通過的《里約宣言》明確提出：“環(huán)境問題最好是在全體有關(guān)市民的參與下，在有關(guān)級別上加以處理……應(yīng)當讓人人都能有效地使用司法和行政程序……”。我國憲法第二條第三款的規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過各種途徑和形式，管理國家事務(wù)，管理經(jīng)濟文化事業(yè)，管理社會事務(wù)”也確立了公眾參與這一原則。環(huán)境公眾參與包括環(huán)境立法參與、行政參與、司法參與。環(huán)境公益訴訟則是公眾參加環(huán)境管理、參與公害解決過程的一種重要制度，而不僅僅是一種單純的訴訟手段。公眾運用司法手段解決環(huán)境公害，必將增強其保護環(huán)境的意識和維護自身環(huán)境權(quán)的信念，這一增強同時也為環(huán)境公益訴訟的建立創(chuàng)造了良好的民眾基礎(chǔ)。因此，建立能夠吸收公眾參與環(huán)境管理運作的環(huán)境公益訴訟機制已成為現(xiàn)實的迫切需要。
　 環(huán)境公益訴訟是我國環(huán)境法另一重要原則“預防為主原則”的重要保障手段。與私益訴訟相比，公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害事實發(fā)生，只要能根據(jù)有關(guān)情況合理判斷有社會公益侵害的潛在可能，亦可提起訴訟由違法行為人承擔相應(yīng)的法律責任。這樣可以有效地保護國家利益和社會秩序不受違法侵害行為的侵害，把違法行為消滅在萌芽狀態(tài)。在環(huán)境公益訴訟中，這種預防功能尤為明顯且顯得更為重要，因為環(huán)境一旦遭受破壞就難以恢復原狀，所以法律有必要在環(huán)境侵害尚未發(fā)生或尚未完全發(fā)生時就容許公民適用司法手段加以排除，從而阻止環(huán)境公益遭受無法彌補的損失或危害。
　 3．國外環(huán)境公益訴訟制度之考察。現(xiàn)代國家的環(huán)境公益訴訟制度以英美等國家最為發(fā)達，尤其是美同。美國對行政訴訟的原告資格規(guī)定得十分寬泛。它將原告資格限定為所擁有的權(quán)益是法律保護的以及政府行政行為對或?qū)υ嬖斐?ldquo;事實上的損害”。而且這種“損害”不僅僅局限于經(jīng)濟或物質(zhì)上的損害，還包括“美學、自然保護和娛樂”等價值的喪失或減損；不僅如此，只要存在損害就可以，損害程度無關(guān)緊要。美國《清潔空氣法》還首創(chuàng)了著名的“公民訴訟條款”，規(guī)定任何人都可以自己的名義依法對違法排放污染者或未履行法定義務(wù)的聯(lián)邦環(huán)保局提起訴訟，這里的公民訴訟兼?zhèn)涿袷略V訟和行政訴訟的特點。公民訴訟權(quán)在美國被視為一項禁止權(quán)（即禁止非法排污權(quán)）或強制措施，公民被視為“私人檢察官”，與政府的執(zhí)法職能相對應(yīng)而存在，在實施環(huán)境法規(guī)中發(fā)揮著重要作用。英國的環(huán)境公益訴訟制度也比較發(fā)達。與美國直接將原告資格賦予公民個人不同的是，在英國，只有檢察官才能作為公益訴訟的代表提起訴訟，他可以依法律賦予的職權(quán)或依當事人的申請而提起環(huán)境的行政公益訴訟。當事人如果要以自己的名義提起，需要征得其同意。而法國的越權(quán)之訴規(guī)定只要起訴人本人的精神或物質(zhì)直接受到具體行政行為的侵害，就可以提起越權(quán)之訴。
　 與環(huán)境行政公益訴訟一樣，公民就環(huán)境民事侵權(quán)提起公益訴訟的原告資格在各國也普通呈現(xiàn)放寬與擴大的趨勢。私人為了維護公共利益而提起民事訴訟的現(xiàn)象正在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)，這種狀況被學者認為是民事訴訟今后最主要的發(fā)展方向。傳統(tǒng)的“本人直接受損害”的訴訟資格限制，已無法滿足涉及擴散利益、集團利益的環(huán)境侵害民事訴訟的需要，公民針對環(huán)境公益侵害而起訴的原告資格日益得到承認。美國聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)和部分法規(guī)中的“公民訴訟條款”確認了公民以個人身份對構(gòu)成公益妨害的污染行為，提起環(huán)境公益訴訟的資格。而英國在認識到傳統(tǒng)法律不足以阻止環(huán)境侵害之后，也修改了相關(guān)的法律規(guī)定，認可對于公益妨害受害者本人或通過檢察官均可提起訴訟。英國的《污染控制法》就有“對于公害，任何人均可起訴，，的規(guī)定。