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論可再生能源法的強(qiáng)制性規(guī)則

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關(guān)鍵詞: 可再生能源;可再生能源義務(wù);強(qiáng)制性規(guī)則;能源教育;立法
內(nèi)容提要: 可再生能源是人類在面臨資源、環(huán)境、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展困境時,利用技術(shù)創(chuàng)新改進(jìn)動力供應(yīng)與消費(fèi)模式的探索。在法治社會中,這種探索必須依托彰顯社會責(zé)任與公眾義務(wù)的立法,并且需要與之匹配的社會心理與運(yùn)行機(jī)制。這些條件都需要通過具體化的強(qiáng)制性規(guī)則清晰、準(zhǔn)確、完整地表現(xiàn)出來,成為指導(dǎo)政府與社會具體行動的標(biāo)準(zhǔn)。許多國家為此將強(qiáng)制性規(guī)則作為立法的主體內(nèi)容,而我國尚缺乏充分、系統(tǒng)的規(guī)定,直接影響立法目標(biāo)的落實。強(qiáng)制性規(guī)則具有必要性、確定性、約束性、不利性和強(qiáng)制性等特點(diǎn),構(gòu)建強(qiáng)制性規(guī)則應(yīng)當(dāng)遵循利益均衡、定量控制、系統(tǒng)管理等原則。我國應(yīng)通過出臺高層政策、編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展路線圖、推崇地方制度創(chuàng)新等方式逐步完善強(qiáng)制性規(guī)則。
序言
  可再生能源是當(dāng)今國際社會為緩解傳統(tǒng)能源供應(yīng)緊張、降低環(huán)境污染、確保生態(tài)安全而開發(fā)利用的非化石能源,它以清潔、環(huán)保、可再生等優(yōu)點(diǎn)逐步成為現(xiàn)代生產(chǎn)生活的動力源泉。目前,包括廣大發(fā)展中國家在內(nèi)的大多數(shù)國家普遍制定了以可再生能源立法為基礎(chǔ)的政策體系,諸如美國、歐盟、日本等發(fā)達(dá)國家與地區(qū)的立法推廣已經(jīng)取得明顯成效。我國于2006年1月正式實施《可再生能源法》,在此前后也出臺了一系列相關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)等文件。不過,基于政府觀念、配套措施以及執(zhí)行機(jī)制等障礙,立法實施效果受到影響。 [1] [1]筆者認(rèn)為,在我國現(xiàn)處的社會發(fā)展階段,這些障礙主要表現(xiàn)在:一是以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為主導(dǎo)的國家發(fā)展戰(zhàn)略倚重經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo),相對忽視環(huán)境與生態(tài)問題,可再生能源尚未構(gòu)成政府工作的主題;二是公眾消費(fèi)普遍追求高耗能的奢華享樂,可再生能源蘊(yùn)涵的減量消費(fèi)(節(jié)能意識及產(chǎn)品)無法博取普遍的社會響應(yīng);三是可再生能源技術(shù)具有高投入、慢產(chǎn)出的特點(diǎn),風(fēng)險與收益的不確定性降低了企業(yè)的投資熱情;四是我國絕大多數(shù)產(chǎn)業(yè)法屬于“軟法”,立法執(zhí)行力缺乏剛性;五是運(yùn)行機(jī)制存在管理部門及其職能設(shè)置分散、立法統(tǒng)一性權(quán)威受到制約的現(xiàn)象。
  這些來自戰(zhàn)略、意識、技術(shù)、規(guī)范及其運(yùn)行機(jī)制等多方面的障礙決定了可再生能源立法推廣的復(fù)雜性和長期性。筆者認(rèn)為,在消除這些障礙的諸多對策中,加強(qiáng)立法的強(qiáng)制性規(guī)則的適用無疑是一個突破口,理由有四:一是強(qiáng)制性規(guī)則能夠?qū)⒖稍偕茉捶ǖ?ldquo;權(quán)利(力)—義務(wù)—責(zé)任”分解至各社會主體,促進(jìn)“軟法”的可操作性;二是強(qiáng)制性規(guī)則有助于強(qiáng)化義務(wù)主體的守法意識,提高全社會對可再生能源法的關(guān)注與重視程度;三是強(qiáng)制性規(guī)則是國外可再生能源法的基本構(gòu)成要素,其促進(jìn)立法目標(biāo)實現(xiàn)的成效非常明顯 [2] [2];四是強(qiáng)制性規(guī)則適合我國社會轉(zhuǎn)型中“政府主導(dǎo)、市場推動”的政策變遷路徑,有利于促進(jìn)地方性的制度創(chuàng)新。當(dāng)然,強(qiáng)制性規(guī)則不是行政命令,也不是指令性計劃。在現(xiàn)代法治語境下,國家應(yīng)當(dāng)秉承科學(xué)與民主精神構(gòu)建強(qiáng)制性規(guī)則。為此,本文擬采用實證分析方法,比較研究國內(nèi)外可再生能源法及其強(qiáng)制性規(guī)則,為我國相關(guān)制度的完善提供改進(jìn)思路。
  強(qiáng)制性規(guī)則的特點(diǎn)與構(gòu)建原則
  強(qiáng)制性規(guī)則是要求行為主體必須作為或者不作為的規(guī)則,必須作為的規(guī)則是義務(wù)性規(guī)則,必須不作為的規(guī)則是禁止性規(guī)則。強(qiáng)制性規(guī)則與授權(quán)性規(guī)則、指導(dǎo)性規(guī)則相對應(yīng),不僅存在于公、私法中,更主要地存在于融合公法與私法為一體的社會本位的立法中 [3] [3],如勞動法、能源法、環(huán)保法,反映出國家在調(diào)整重要社會經(jīng)濟(jì)利益時與公民社會之間的互動。
  (一)強(qiáng)制性規(guī)則的特點(diǎn)
  作為約束行為自由的正式制度,強(qiáng)制性規(guī)則具有必要性、確定性、約束性、不利性和強(qiáng)制性等特點(diǎn)。這些特點(diǎn)是判斷規(guī)則能否具體執(zhí)行且滿足其設(shè)定目標(biāo)的重要依據(jù)。
  1.必要性是指規(guī)則指向的行為是特定時期必須予以禁止或者限制的。自20世紀(jì)90年代以來,我國工業(yè)部門能源消費(fèi)一直占全國能源消費(fèi)總量的70%左右,污染大、能耗利用率低,2001年的單位產(chǎn)值耗能比美國、日本高出2倍以上。 [4] [4]為此,原國家經(jīng)貿(mào)委于1999年、2000年、2002年分三批發(fā)布《淘汰落后生產(chǎn)能力、工藝和產(chǎn)品的目錄》,要求相關(guān)項目限期退出市場??梢?,強(qiáng)制性規(guī)則的必要性來自于政府對社會發(fā)展需求的認(rèn)知。
  2.確定性是指規(guī)則指向行為的下列要素是明確、清晰的:(1)主體確定,即主體不論是政府、企業(yè)還是公民,其資格均應(yīng)獨(dú)立、明確且可以具體指認(rèn);(2)時間確定,即規(guī)則效力不管是臨時性、階段性還是長期性,均應(yīng)采用確定的時間概念表示;(3)地域確定,即規(guī)則在明確的地理界域內(nèi)實施;(4)情境確定,即規(guī)則指向特定的社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域;(5)行為確定,即規(guī)則指向的行為方案均是主體有能力實施的方案;(6)效果確定,即主體能夠感知并預(yù)期履行規(guī)則與否的后果,包括問責(zé)機(jī)制。確定性是我國產(chǎn)業(yè)政策的普遍弱項,這是因為產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的強(qiáng)制性規(guī)則需要對產(chǎn)業(yè)運(yùn)行規(guī)則進(jìn)行創(chuàng)新,而創(chuàng)新經(jīng)常受制于憲政結(jié)構(gòu)與制度想象能力。
  3.約束性是指規(guī)則阻礙主體依照自身意愿從事立法禁止或者限制的行為。規(guī)則的約束性是文本意義上的靜態(tài)約束力,它不同于行為人的內(nèi)心約束。不過,強(qiáng)制性規(guī)則的落實需要依托主體的道德自律。可再生能源法以新技術(shù)推廣為基礎(chǔ),社會對新技術(shù)的接受更多取決于其心理準(zhǔn)備。 [5] [5]為此,一些國家要求政府部門首先履行強(qiáng)制性規(guī)則,凸顯政府的示范效應(yīng)和象征意義。 [6] [6]例如,美國2005年發(fā)布的《能源政策法》要求所有政府建筑能耗在2006-2015年期間以2003年為基礎(chǔ)每年降低2% [7] [7];韓國政府要求公共機(jī)關(guān)車輛全部實行每天限制一個牌照號碼尾數(shù)的汽車上路的“十部制” [8] [8]。
  4.不利性是指規(guī)則指向的行為客觀上會造成主體成本增加或者利益減損。根據(jù)可再生能源法的要求,政府承擔(dān)財政支持義務(wù)需要增加補(bǔ)貼,企業(yè)承擔(dān)技術(shù)改造義務(wù)需要增加投入,公眾購買節(jié)能產(chǎn)品需要增加開支。為引導(dǎo)行為人主動尋找立法允許的利益空間,政府通常制定大量激勵性規(guī)則并設(shè)置費(fèi)用分?jǐn)倷C(jī)制,將不利性向趨利性轉(zhuǎn)化。這種約束性向指導(dǎo)性的轉(zhuǎn)變,折射出法律制度演變的內(nèi)在邏輯。 [9] [9]
  5.強(qiáng)制性是指行為主體不執(zhí)行規(guī)則時的外在約束,包括否定行為的合法性、作出處罰或者責(zé)令作出補(bǔ)償?shù)取?[10] [10]規(guī)則的強(qiáng)制性并不完全來自國家,企業(yè)、行業(yè)協(xié)會、社區(qū)、媒體、公眾等均能夠輔助甚至降低國家的強(qiáng)制力。一項關(guān)于我國行政強(qiáng)制措施的立法分析表明,在1949-1999年期間的法律、法規(guī)與規(guī)章中,國務(wù)院各部委與直屬機(jī)構(gòu)設(shè)定的行政強(qiáng)制措施的文件數(shù)量(145件)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過設(shè)定強(qiáng)制措施的行政法規(guī)(71件)與法律數(shù)量(33件)。 [11] [11]這是規(guī)則設(shè)定權(quán)下移的表現(xiàn)。目前,業(yè)界呼吁制定《可再生能源法》配套規(guī)章、標(biāo)準(zhǔn)與專項規(guī)劃的思路也受此現(xiàn)象影響。不過,強(qiáng)制性權(quán)力應(yīng)當(dāng)在立法、行政以及非政府組織間進(jìn)行合理分配,防止過度集中在行政部門。 [12] [12]
  (二)強(qiáng)制性規(guī)則的構(gòu)建原則
  重視強(qiáng)制性規(guī)則在可再生能源法的適用反映出可再生能源利益關(guān)系的特殊性和復(fù)雜性。筆者認(rèn)為,構(gòu)建可再生能源法強(qiáng)制性規(guī)則應(yīng)當(dāng)遵循下列五方面原則:
  1.維護(hù)多元利益原則。毋庸置疑,可再生能源法具有顯著的公益取向,而公共利益是多元利益的結(jié)合,并且以私人利益為基礎(chǔ)。在內(nèi)容上,多元利益包括立法維護(hù)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)安全等利益,因此,立法時應(yīng)當(dāng)整合利益結(jié)構(gòu),確保強(qiáng)制性規(guī)則之間的銜接,避免利益的倚重與褊狹。在主體上,多元利益包括中央政府、地方政府、特殊利益集團(tuán)(如農(nóng)民、少數(shù)民族)以及公眾等方面的利益。在可再生能源立法中,利益沖突尤其是公私融合的利益沖突是必需協(xié)調(diào)的矛盾。譬如,強(qiáng)制安裝太陽能熱水系統(tǒng)至少涉及消費(fèi)者、住宅區(qū)業(yè)主、建筑商以及政府等主體間利益沖突。構(gòu)建強(qiáng)制性規(guī)則時,這些利益均需要予以考慮。
  2.均衡利益原則。從政府規(guī)制角度看,受資源短缺影響,政府通常對多元利益按照權(quán)重關(guān)系實行序列化支持。其中,長期與短期利益、中央與地方利益、公共與私人利益、生態(tài)與經(jīng)濟(jì)利益構(gòu)成基本的利益組合?;诳稍偕茉吹膽?zhàn)略意義,這些利益組合應(yīng)當(dāng)強(qiáng)調(diào)長期、中央、公共以及生態(tài)維度利益的主導(dǎo)作用,但不能忽視另一維度的利益。行政法理論以“比例原則”(即最小損失原則)來衡量行政強(qiáng)制對公眾權(quán)利的限制程度,這是一個抽象的平衡公私利益的標(biāo)準(zhǔn),實踐中則貫穿著各種利益集團(tuán)的博弈。2007年12月,美國政府頒布新能源法案,提高了30年不變的汽車能耗標(biāo)準(zhǔn);同期,聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)署拒絕加州自行制定本地汽車尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)的請求。這一事件背后是國會、總統(tǒng)、地方政府、汽車制造商與民眾多方的利益沖突與妥協(xié)過程。 [13] [13]
  3.定量指標(biāo)控制原則。定量指標(biāo)控制是一種數(shù)量的剛性約束,它便于界定個人或者組織的責(zé)任,將強(qiáng)制性義務(wù)落實在可控數(shù)量上。傳統(tǒng)立法中,訴訟時效、責(zé)任年齡、表決比例是量化控制的慣例。隨著專業(yè)分工與高科技的發(fā)展,量化指標(biāo)開始廣泛運(yùn)用在社會經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域并納入合法性評價范疇,其中,規(guī)劃指標(biāo)與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)是最為重要的量化工具??稍偕茉捶ㄉ婕按罅磕繕?biāo)性與調(diào)控性指標(biāo),前者如《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》確定的可再生能源生產(chǎn)與消費(fèi)的總量與結(jié)構(gòu)指標(biāo),后者如《可再生能源發(fā)電價格和費(fèi)用分?jǐn)偣芾韺嵭修k法》確定的生物質(zhì)發(fā)電項目上網(wǎng)電價補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。兩類指標(biāo)應(yīng)當(dāng)明確、可分解,并且統(tǒng)一于可再生能源法律體系中。 [14] [14]
  4.系統(tǒng)管理原則。開發(fā)利用可再生能源是技術(shù)轉(zhuǎn)化為商品、生產(chǎn)推動消費(fèi)、政府誘導(dǎo)公眾的復(fù)雜過程,可以具體化為前生產(chǎn)、生產(chǎn)、市場化與消費(fèi)四個階段。 [15] [15]每個階段都有強(qiáng)制性要求,譬如前生產(chǎn)階段對技術(shù)研發(fā)的財政支出、生產(chǎn)階段對技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的推廣落實、市場化階段的強(qiáng)制上網(wǎng)以及消費(fèi)階段的費(fèi)用分?jǐn)?,其?nèi)容涉及環(huán)保、科技、知識產(chǎn)權(quán)、物權(quán)、自然資源、企業(yè)、投資、金融、行政許可、稅收、價格、建筑等方面立法。 [16] [16]可再生能源法確立的定價、補(bǔ)償、交易、管理、服務(wù)等機(jī)制,必須與相關(guān)立法有機(jī)結(jié)合,發(fā)揮立法之間的聯(lián)動與聚合功能。
  5.國家責(zé)任和公眾義務(wù)相結(jié)合原則。這是可再生能源法的基本原則。可再生能源的公益性要求國家與社會共同承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任,任何一方缺位都會影響立法效應(yīng)。日本《能源政策基本法》第9條規(guī)定:“國家、地方公共團(tuán)體及事業(yè)者、國民及事業(yè)者、國民組織的民間團(tuán)體,應(yīng)當(dāng)對能源的供需相互理解,相互協(xié)助,努力發(fā)揮各自的職能。” [17] [17]這一規(guī)定同樣適用于可再生能源義務(wù)的承擔(dān)。
  國外可再生能源法的強(qiáng)制性規(guī)則
  世界上很多國家都制定有可再生能源法,起步較早的歐美等國通過強(qiáng)制性規(guī)則的制定與實施,揭示了立法發(fā)揮作用的重要條件,主要表現(xiàn)有:
  1.突出可再生能源法在能源法中的戰(zhàn)略地位,提高全社會對可再生能源的認(rèn)知水平,為推行強(qiáng)制性規(guī)則塑造社會輿論與心理準(zhǔn)備。歐盟于1997年發(fā)布《未來的能源:可再生能源白皮書》,將可再生能源作為能源政策的中心目標(biāo)且提出戰(zhàn)略措施,隨后出臺生物柴油、能源稅收、電力市場自由化等指令,為成員國立法提出依據(jù)和方向。2005年起,歐盟重新開始評估可再生能源的重要性,提出加速能源替代步伐的新思路、新目標(biāo)與新行動。 [18] [18]伴隨政府計劃、資金、項目的落實,啟發(fā)公眾意識的能源教育也在迅速展開。美國于2007年專門修訂、發(fā)布《美國綠色能源教育法案》,以促進(jìn)高等教育課程、高年級研究生培養(yǎng)以及綠色建筑科技的發(fā)展。德國2005年由Forsa-Institute開展的調(diào)查表明,大多數(shù)公眾認(rèn)為推廣可再生能源是實現(xiàn)可持續(xù)能源政策的最佳途徑,公眾的普遍支持促使德國十萬屋頂計劃(即2003年底完成10萬套光伏屋頂系統(tǒng))提前完成。 [19] [19]
  2.將可再生能源義務(wù)作為可再生能源法的主體內(nèi)容,突出立法的義務(wù)本位。英國2002年制定的《可再生能源義務(wù)條例》是專門規(guī)定電力供應(yīng)商如何履行義務(wù)的立法;日本《能源政策基本法》除立法宗旨與附則外,其余13項規(guī)則都是針對社會各界的義務(wù)性要求。此外,很多國家在可再生能源立法中冠以強(qiáng)制、促進(jìn)或者普及等概念,強(qiáng)化政府誘導(dǎo)和社會回應(yīng)之間的互動。這種雙向約束不僅賦以倫理警示,更有實體與程序方面的行動指南。在此意義上,可再生能源法是典型的“義務(wù)型”立法。
  3.在市場化原則下創(chuàng)新強(qiáng)制性制度,體現(xiàn)政府在能源管理中的主導(dǎo)地位。創(chuàng)新制度在內(nèi)容上包括兩方面:一是經(jīng)營者履行義務(wù)方式的創(chuàng)新,二是政府配套措施的創(chuàng)新。前者包括總量規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、配額、強(qiáng)制購電、綠色證書等制度,后者包括能源基金、價格補(bǔ)貼、能源教育、政府采購等制度。目前,美國、澳大利亞、丹麥采用配額制,德國、丹麥、芬蘭采用強(qiáng)制購電制,英國采用發(fā)電招標(biāo)制,美國多個州采用公共效益基金制度。 [20] [20]在兩類創(chuàng)新制度中,政府都是積極倡導(dǎo)者和制度供給者,對制度運(yùn)行承擔(dān)主要責(zé)任。
  4.堅持定量控制,將可再生能源義務(wù)限定在便于執(zhí)行并適時調(diào)整的范圍。定量控制指標(biāo)主要有:可再生能源開發(fā)利用總量與結(jié)構(gòu)指標(biāo),目標(biāo)執(zhí)行時限,能耗標(biāo)準(zhǔn),價格補(bǔ)貼數(shù)額,稅收減免額度,基金額度,費(fèi)用分?jǐn)偙壤O(shè)備技術(shù)參數(shù),電力收費(fèi),投資規(guī)模,撥款限額以及處罰金額等。歐盟部長理事會2001年發(fā)布《關(guān)于使用可再生能源發(fā)電指令共同立場》,規(guī)定其25個成員國至2010年的可再生能源占全部能源消耗的12%,電量消費(fèi)中利用可再生能源發(fā)電份額占22.1%,德國后一目標(biāo)則為12.5%。之后,德國制定發(fā)布《可再生能源法》,確立能源收購制度,對水利、垃圾堆氣體、礦井瓦斯、污水、生物質(zhì)、地?zé)帷L(fēng)力以及太陽能等資源發(fā)電分別確定具體收購價格和20年的收購期限。2004年,根據(jù)能源技術(shù)與市場發(fā)展需求,德國開始執(zhí)行《可再生能源法》修正案,提高太陽能發(fā)電收購價格以補(bǔ)償十萬屋頂項目的損失,調(diào)低陸地風(fēng)力發(fā)電的價格,限制高耗電企業(yè)的總補(bǔ)償額。 [21] [21]
  5.建立有效的運(yùn)行機(jī)制和問責(zé)制度。運(yùn)行機(jī)制是可再生能源法的執(zhí)行機(jī)構(gòu)、職責(zé)及工作程序,它由一國憲政法治、行政效率與公共倫理所決定,在聯(lián)邦制與單一制國家表現(xiàn)不盡相同。譬如,美國在聯(lián)邦政府一級設(shè)立政監(jiān)分離的能源部與能源監(jiān)管委員會,聯(lián)邦與州政府各自依照法律授權(quán)行使可再生能源產(chǎn)業(yè)管理權(quán);日本則由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)部負(fù)責(zé)能源監(jiān)管,并輔之以能源咨詢委員會、新能源和工業(yè)發(fā)展組織等協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。 [22] [22]問責(zé)制度是違反強(qiáng)制性規(guī)則應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任及追究程序,各國規(guī)定千差萬別。譬如,印度《太陽能(建筑物強(qiáng)制使用)法》要求每一幢新建筑物的所有人、承包人、承建人和發(fā)展商都有義務(wù)在需要熱水的建筑物中安裝太陽能輔助熱水系統(tǒng),違反者處以兩年以下有期徒刑和1萬盧比以下罰金。 [23] [23]與此相反,德國在推廣十萬屋頂計劃時采用市場誘導(dǎo)方式,不安裝太陽能設(shè)施的則無法獲得政府補(bǔ)償,但不涉及處罰制度。
  我國可再生能源法的強(qiáng)制性規(guī)則
  與發(fā)達(dá)國家相比,我國可再生能源制度化的時間不長,現(xiàn)行立法缺乏充分的強(qiáng)制性規(guī)則及其運(yùn)行機(jī)制,使得立法效能難以發(fā)揮,主要表現(xiàn)在三個方面:
  1.缺乏可再生能源優(yōu)先發(fā)展與義務(wù)本位的理念支持,強(qiáng)制性規(guī)則主要表現(xiàn)為以促進(jìn)、倡導(dǎo)為名的宣示性規(guī)范。以《可再生能源法》為例,立法確立的政府義務(wù)(如資源調(diào)查、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)、基金支持)均是原則性內(nèi)容,需要相關(guān)部門(如發(fā)改委、財政部、國土資源部、建設(shè)部)出臺具體配套文件。而后者受其認(rèn)知能力、權(quán)責(zé)配置、利益預(yù)期等要件影響,回應(yīng)或快或慢,內(nèi)容或精或陋。顯然,立法實施效果受制于政府效率和行政協(xié)調(diào)成本。另一方面,《可再生能源法》有過分遷就市場與私益之嫌,即過多強(qiáng)化政府的鼓勵責(zé)任而降低社會成員的責(zé)任,譬如將住戶安裝太陽能利用系統(tǒng)的自由選擇權(quán)優(yōu)位于其社會責(zé)任的承擔(dān),這種安排與我國當(dāng)前民眾能源意識低下的現(xiàn)實不相符合,也有悖于立法初衷。 [24] [24]
  2.缺乏在邏輯、目標(biāo)與效力上相互統(tǒng)一的法律體系。我國是一個地域遼闊、人口眾多的發(fā)展中國家,社會治理具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性。改革開放以來,規(guī)則體系構(gòu)建呈現(xiàn)“政策指方向、法律定框架、規(guī)章出細(xì)則”以及“中央講原則、地方講創(chuàng)新”的特點(diǎn),中央政府各部門與地方政府實際上控制著大量規(guī)則擬定權(quán)。這樣,規(guī)則位階越低,執(zhí)行力越強(qiáng),但合法性程度越弱。如此往復(fù),形成行政機(jī)關(guān)牽制立法機(jī)關(guān)、地方牽制中央的局面??稍偕茉捶审w系也是如此。
  目前,除《可再生能源法》外,還有下列復(fù)雜繁多的可再生能源立法:一是專門規(guī)范可再生能源的國家規(guī)劃、部門規(guī)章、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、地方性法規(guī)與規(guī)章、司法判例以及國際協(xié)定等,這些規(guī)則構(gòu)成可再生能源法律體系的主體,它們彼此間的統(tǒng)合程度直接影響《可再生能源法》的實施效果;二是交叉規(guī)范可再生能源的立法,包括能源立法(如電力法、節(jié)能法)、能源資源立法(如水法、農(nóng)業(yè)法、土地管理法)、環(huán)保立法以及循環(huán)經(jīng)濟(jì)類立法??稍偕茉匆{入這些立法,必須處理好政策組合問題,譬如生物質(zhì)燃料生產(chǎn)政策與農(nóng)業(yè)增收、土地利用政策的組合,水電站建設(shè)政策與水資源分配、移民、動植物資源保護(hù)政策的組合;三是政府提供財稅、物價、貿(mào)易、教育等支持性配套立法,這直接涉及政府增加預(yù)算的義務(wù),也是當(dāng)前可再生能源市場推廣中企業(yè)呼聲最多的要求;四是強(qiáng)化私權(quán)意識的立法,包括物權(quán)法、合同法、企業(yè)法以及限制公權(quán)力的部分行政法,這些立法都存在公私混合的調(diào)整區(qū)域,通常需要依托政策與司法審判來均衡其利益關(guān)系?;谶@些錯綜復(fù)雜的立法,我國目前尚不能將《可再生能源法》設(shè)定的各項義務(wù)與相關(guān)立法有機(jī)對接。
  3.分頭監(jiān)管體制削弱了強(qiáng)制性規(guī)則的效力??稍偕茉词切录夹g(shù)對可再生資源開發(fā)利用的產(chǎn)物,是一種改變社會動力來源的新產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)品和服務(wù)。它本身尚未觸動政府管理的基本構(gòu)架,但是對政府系統(tǒng)內(nèi)部的權(quán)力配置產(chǎn)生影響,導(dǎo)致權(quán)力的細(xì)化、讓渡與整合。在權(quán)力變遷過程中,如果缺乏有效對接機(jī)制,管理混亂、效率低下等現(xiàn)象難以避免。目前,我國可再生能源監(jiān)管體制呈現(xiàn)能源管理與資源管理相分離、重經(jīng)濟(jì)性管理輕社會性管理、城鄉(xiāng)二元分管等問題。 [25] [25]這些問題直接反映為前述規(guī)則體系的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一與不配合,因此,在規(guī)則制定(決策)環(huán)節(jié)加強(qiáng)政府權(quán)力配合是改進(jìn)立法實施效果的關(guān)鍵。
  結(jié)論與建議
  綜上,可再生能源是人類在面臨資源、環(huán)境、生態(tài)可持續(xù)發(fā)展困境時,利用技術(shù)創(chuàng)新改進(jìn)動力供應(yīng)與消費(fèi)模式的探索。在法治社會中,這種探索必須依托彰顯社會責(zé)任與公眾義務(wù)的立法,并且需要與之匹配的社會心理與運(yùn)行機(jī)制。這些條件都需要通過具體化的強(qiáng)制性規(guī)則清晰、準(zhǔn)確、完整地表現(xiàn)出來,成為指導(dǎo)政府與社會具體行動的標(biāo)準(zhǔn)。我國是可再生能源立法起步較晚的發(fā)展中國家,普遍落后的能源意識與變化中的政府職能影響著規(guī)則的落實,可再生能源的立法目標(biāo)注定需要一個曲折的過程才能逐步實現(xiàn)。從當(dāng)前發(fā)展趨勢看,我們可以嘗試在下列方面改進(jìn)強(qiáng)制性規(guī)則的實施環(huán)境,逐步接近立法預(yù)設(shè)的目標(biāo)。
  1.通過黨的政策、法律或者國務(wù)院法規(guī)明確可再生能源在能源產(chǎn)業(yè)中的優(yōu)先地位,從政治、法律和社會輿論上引導(dǎo)全社會予以充分的關(guān)注,其現(xiàn)實意義將超越現(xiàn)行由部門規(guī)章細(xì)化規(guī)則的效果。國務(wù)院辦公廳2007年12月下發(fā)全國范圍的“限塑令”就是一個可以仿效的事例。 [26] [26]這種高層次的立法與政策可以迅速調(diào)動全社會資源,統(tǒng)一認(rèn)識,快速落實。
  2.中央政府應(yīng)組織相關(guān)部門及地方政府編寫可再生能源發(fā)展的路線圖及其規(guī)劃體系 [27] [27],統(tǒng)一可再生能源立法的政策依據(jù),防止政出多門。編制路線圖可以與可再生能源發(fā)展規(guī)劃、立法及其實施等工作有機(jī)協(xié)調(diào)。相關(guān)機(jī)構(gòu)、部門可以建立工作協(xié)調(diào)會,通過溝通協(xié)作來消除分歧、贏得共識,這是我國府際關(guān)系發(fā)展的一個重要方向。另外,政府決策需要吸收公眾與非政府組織參與,以提高決策的民主性,這同時也是一種提高公眾能源意識的教育方式。
  3.加強(qiáng)可再生能源規(guī)范性文件的清理、匯總與體系化工作,逐步提高規(guī)劃、部門規(guī)章與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的法律效力。按照行政法學(xué)流行的觀點(diǎn),規(guī)劃與技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等屬于典型的“軟法”,不具有顯著的強(qiáng)制力 [28] [28],這種看法直接影響立法與執(zhí)法者的工作思路。如前所言,《可再生能源法》規(guī)定的義務(wù)與責(zé)任是概括抽象的,更加具體的內(nèi)容需要呈現(xiàn)在規(guī)劃、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)以及部門規(guī)章里。為加強(qiáng)“軟法”的約束力,《可再生能源法》可以采用附錄或者規(guī)范援引方式,將“軟法”納入立法體系,使量化控制的技術(shù)性規(guī)范直接成為執(zhí)法依據(jù),這種做法在歐美立法中非常普遍。我國在稅收立法中采取附錄方式確定稅目與稅率的做法以及《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》的推行也是一種創(chuàng)新,其本質(zhì)是法律規(guī)范的技術(shù)延展,效力隸屬于立法本身。
  4.強(qiáng)化規(guī)則創(chuàng)新與典型案例的示范意義。地方試點(diǎn)是規(guī)則創(chuàng)新的重要形式,我國各地可再生能源資源儲備和擁有量不同,各地政府按照國家統(tǒng)一規(guī)劃實行制度創(chuàng)新是發(fā)揮地方積極性的客觀要求。2006年,深圳市人大會通過《建筑節(jié)能條例》,要求具備太陽能集熱條件的新建12層以下住宅建筑,建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)為全體住戶配備太陽能熱水系統(tǒng),否則不能通過建筑節(jié)能專項驗收。該項強(qiáng)制性規(guī)則明顯悖于《可再生能源法》關(guān)于安裝太陽能利用系統(tǒng)時私權(quán)優(yōu)先保護(hù)的規(guī)定,但是卻符合立法精神和地區(qū)民眾利益。這種創(chuàng)新的示范意義是可再生能源立法構(gòu)建中必須認(rèn)可和推崇的。
注釋:
[1]王明遠(yuǎn):《“看得見的手”為中國可再生能源產(chǎn)業(yè)撐起一片亮麗的天空?——基于〈中華人民共和國可再生能源法〉的分析》,《現(xiàn)代法學(xué)》2007年第6期。
[2]任東明、張正敏:《我國可再生能源發(fā)展面臨的問題及新機(jī)制的建立》,《中國能源》2003年第10期。
[3]金彭年、吳德昌:《以強(qiáng)制性和禁止性規(guī)范為視角透視法律規(guī)避制度》,《法學(xué)家》2006年第3期。
[4]劉滿平、朱霖:《我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與能源供給、消費(fèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展研究》,《中國能源》2006年第1期。
[5]Aleksandr Kalinin & Aleksandr Sheindlin:《新能源技術(shù):發(fā)展與安全》,《科學(xué)對社會的影響》1990年第3期。
[6]張梓太:《我國〈節(jié)約能源法〉修訂的新思維——在理念與制度層面的生成與展開》,《法學(xué)》2007年第2期。
[7]馬宏權(quán)、龍惟定、馬素貞:《美國〈2005能源政策法案〉簡介》,《暖通空調(diào)》2006年第9期。
[8]張友國:《韓日經(jīng)濟(jì)—能源—環(huán)境政策協(xié)調(diào)機(jī)制及啟示》,《當(dāng)代亞太》2007年第11期。
[9]倪正茂:《法的強(qiáng)制性新探》,《法學(xué)》1995年第12期。
[10]張文顯:《法理學(xué)》,高等教育出版社、北京大學(xué)出版社1999年版,第72頁。
[11]胡建淼、金偉峰等:《中國現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章所設(shè)行政強(qiáng)制措施之現(xiàn)狀及實證分析》,《法學(xué)論壇》2000年第6期。
[12]肖金明:《論強(qiáng)制規(guī)則》,《法學(xué)》2000年第11期。
[13]李北陵:《新能源法案:美國能源戰(zhàn)略的“歷史轉(zhuǎn)折點(diǎn)”》,《中國石化》2008年第3期。
[14]任東明:《關(guān)于建立我國可再生能源發(fā)展總量目標(biāo)制度若干問題探討》,《中國能源》2005年第4期。
[15]趙嬡、郝麗莎:《世界新能源政策框架及形成機(jī)制》,《資源科學(xué)》2005年第9期。
[16]楊解君:《我國新能源與可再生能源立法之新思維》,《法商研究》2008年第1期。
[17][23]何建坤:《國外可再生能源法律譯編》,人民法院出版社2004年版,第191、244~245頁。
[18][27]李俊峰、時璟麗、王仲穎:《歐盟可再生能源發(fā)展的新政策及對我國的啟示》,《可再生能源》2007年第3期。
[19][21]Mischa Bechberger&Danyel Reiche:《德國推進(jìn)可再生能源良治研究》,《環(huán)境科學(xué)研究》2006年增刊。
[20]任東明、張正敏:《論中國可再生能源發(fā)展機(jī)制》,《中國人口·資源與環(huán)境》2003年第5期。
[22]潘小娟:《外國能源管理機(jī)構(gòu)設(shè)置及運(yùn)行機(jī)制研究》,《中國行政管理》2008年第3期。
[24]李艷芳、劉向?qū)帲骸段覈纯稍偕茉捶ā蹬c其他相關(guān)立法的協(xié)調(diào)》,《社會科學(xué)研究》2008年第6期。
[25]李艷芳:《我國可再生能源管理體制研究》,《法商研究》2008年第6期。
[26]2007年12月,國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于限制生產(chǎn)銷售使用塑料購物袋的通知》,要求從2008年6月1日起在全國范圍內(nèi)禁止生產(chǎn)、銷售、使用厚度小于0.025毫米的塑料購物袋。為落實該項強(qiáng)制性措施,《通知》對發(fā)改委、質(zhì)檢總局以及工商、環(huán)衛(wèi)、環(huán)保、科技、稅收等政府部門提出監(jiān)管責(zé)任,對超市、商場、集貿(mào)市場以及企業(yè)、公眾提出配合義務(wù)。
[28]宋功德:《公域軟法規(guī)范的主要淵源》,載羅豪才等編《軟法與公共治理》,北京大學(xué)出版社2006年版,第194~201頁。
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