試論WTO保障措施“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”條款

　　一、導(dǎo)言

　　保障措施制度與反傾銷(xiāo)、反補(bǔ)貼制度一樣，都是貿(mào)易救濟(jì)制度，但不同的是，保障措施是在沒(méi)有任何不公平貿(mào)易的情況下采取的進(jìn)口限制，阻止那些WTO成員享受WTO協(xié)議下關(guān)稅減讓的全部利益，因此，如果濫用保障措施必將會(huì)導(dǎo)致對(duì)國(guó)際貿(mào)易的嚴(yán)重?fù)p害。GATT第三任秘書(shū)長(zhǎng)Oliver.Long曾言，保障措施代表了兩種相反目標(biāo)之間的聯(lián)系，一個(gè)目標(biāo)是各國(guó)政府對(duì)放松貿(mào)易措施限制承諾的尊重，一個(gè)目標(biāo)是各國(guó)政府希望保持國(guó)內(nèi)市場(chǎng)。因此，保障措施的實(shí)施，應(yīng)當(dāng)采用比反傾銷(xiāo)反補(bǔ)貼更為嚴(yán)格的條件。

　　“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”作為采取保障措施的條件，幾經(jīng)沉浮。其最早出現(xiàn)在美國(guó)1942年《美墨互惠貿(mào)易協(xié)定》中，后被納入GATT1947，并經(jīng)GATT1994繼承。隨著實(shí)踐中較少采用而逐漸淡出，直至《保障措施協(xié)定》中難覓蹤影。但事態(tài)變遷，“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”又在WTO中復(fù)活。如此跌宕起伏的經(jīng)歷值得探究，明晰定義，理清脈絡(luò)，分析意義，有助于更好得理解保障措施，更熟練得運(yùn)用保障措施。

　　二、學(xué)界爭(zhēng)議

　　學(xué)術(shù)界對(duì)于“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”的問(wèn)題有著不同的態(tài)度，主要分為贊成肯定說(shuō)和反對(duì)否定說(shuō)。

　　(一)贊成說(shuō)

　　此種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為， 在實(shí)施保障措施是，應(yīng)當(dāng)同時(shí)滿(mǎn)足GATT1994第19條和《保障措施協(xié)定》規(guī)定的條件，當(dāng)然包括“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”。理由主要為：《WTO協(xié)定》是“一攬子協(xié)定”，所有WTO義務(wù)都是疊加的，成員方必須同時(shí)遵守所有義務(wù)。此外，就《保障措施協(xié)議》的宗旨而言，是為了明確GATT1994第19條的具體使用，則在采用保障措施是就應(yīng)當(dāng)滿(mǎn)足GATT1994第19條所規(guī)定的所有條件，其中包含“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”條款。

　　(二)反對(duì)說(shuō)

　　此種觀(guān)點(diǎn)認(rèn)為，《保障措施協(xié)定》對(duì)于保障措施具有排他的適用性。 理由主要為：雖然其項(xiàng)下的措施應(yīng)理解為“GATT1994第19條所規(guī)定的措施”，但是《保障措施協(xié)定》是關(guān)于保障措施最終協(xié)定，何況談判者有意識(shí)地在《保障措施協(xié)定》中刪除了“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”。

　　三、案件分析

　　除了學(xué)者對(duì)“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”爭(zhēng)論不休外，WTO專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)也對(duì)此有著自己的看法，在韓國(guó)奶制品案、美國(guó)羊肉案以及美國(guó)鋼鐵案中，WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)對(duì)“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”有著一系列的論述。

　　(一)韓國(guó)奶制品案

　　韓國(guó)奶制品案是WTO成立后第一個(gè)關(guān)于保障措施的典型案例。該案中，韓國(guó)與歐盟就“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”是否為發(fā)動(dòng)保障措施的前提條件產(chǎn)生爭(zhēng)議。韓國(guó)認(rèn)為，WTO成立后，實(shí)施保障措施只需符合《保障措施協(xié)定》，若GATT1994第19條的規(guī)定與《保障措施協(xié)定》發(fā)生沖突則不適用。在“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”問(wèn)題上，兩者規(guī)定相沖突。而歐盟認(rèn)為，在WTO體系中，GATT1994與一系列具體協(xié)定是“一攬子協(xié)定”而對(duì)所有成員方適用，他們之間是互補(bǔ)的，應(yīng)當(dāng)累加重疊適用。

　　專(zhuān)家組認(rèn)為，“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”只是對(duì)采用保障措施的背景描述，并非對(duì)實(shí)質(zhì)內(nèi)容的增加。所以，在WTO成立后的保障措施，只需要符合《保障措施協(xié)定》就不算違反GATT1994第19條。對(duì)此，上訴機(jī)構(gòu)予以了駁斥，認(rèn)為，“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”盡管并沒(méi)有對(duì)保障措施的實(shí)施附加條件，但是這一用詞與GATT1994第19條第1款(a)項(xiàng)所規(guī)定的實(shí)施保障措施的條件存在邏輯上的聯(lián)系，根據(jù)《維也納條約法》有效解釋原則，GATT1994第19條與《保障措施協(xié)定》均適用于保障措施的調(diào)查和實(shí)施。因此，上訴機(jī)構(gòu)推翻了專(zhuān)家組的認(rèn)定。

　　(二)美國(guó)羊肉案

　　經(jīng)歷了韓國(guó)奶制品案及阿根廷鞋類(lèi)案之后，到美國(guó)羊肉案中，專(zhuān)家組明確指出：《保障措施協(xié)定》第1條和第11條第1款(a)項(xiàng)表明了GATT1994第19條的適用性，第19條不是孤立地發(fā)揮作用，而是經(jīng)過(guò)了《保障措施協(xié)定》的澄清和增強(qiáng)。美國(guó)認(rèn)為其在發(fā)動(dòng)保障措施時(shí)已經(jīng)考慮了“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”，但如果在實(shí)施保障措施或者進(jìn)入WTO爭(zhēng)端解決程序后才補(bǔ)充說(shuō)明“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”，是無(wú)濟(jì)于事的。此外，專(zhuān)家組還對(duì)韓國(guó)奶制品案中所提出的“未預(yù)見(jiàn)”與“不能預(yù)見(jiàn)”及“獨(dú)立條件”與“事實(shí)情形”的區(qū)別作出了界定。對(duì)于前者，專(zhuān)家組指出：“未預(yù)見(jiàn)”的證明標(biāo)準(zhǔn)比“不能預(yù)見(jiàn)”要低，因?yàn)樵谝粋€(gè)人或一個(gè)團(tuán)體看來(lái)“未預(yù)見(jiàn)”的事實(shí)并不一定是“不能預(yù)見(jiàn)”的。對(duì)于后者，專(zhuān)家組指出，“事實(shí)情形”的證明門(mén)檻要比“獨(dú)立條件”低。上訴機(jī)構(gòu)支持了專(zhuān)家組判定美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)在實(shí)施保障措施前因?yàn)闆](méi)有證明“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”而不符合GATT1994第19條第1款的規(guī)定的裁定。至此，專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)就“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”是否為實(shí)施保障措施前提條件的問(wèn)題達(dá)成統(tǒng)一。

　　(三)美國(guó)鋼鐵案

　　到美國(guó)鋼鐵案中，雙方不再就是否需要證明“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”而爭(zhēng)論，而是把問(wèn)題的焦點(diǎn)轉(zhuǎn)移到具體審查標(biāo)準(zhǔn)上。歐盟等成員方認(rèn)為，美國(guó)在報(bào)告中沒(méi)有對(duì)“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”及其導(dǎo)致的進(jìn)口增加做充分合理的解釋。美國(guó)認(rèn)為其提出的東南亞金融危機(jī)、蘇聯(lián)解體和美國(guó)鋼鐵需求持續(xù)強(qiáng)勁的理由已經(jīng)充分解釋了“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”的問(wèn)題，況且GATT1994沒(méi)有對(duì)“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”的解釋做形式上的要求。專(zhuān)家組同意美國(guó)認(rèn)為在公布報(bào)告的要求中，沒(méi)有對(duì)報(bào)告的形式作出規(guī)定，但是“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”的復(fù)雜性要求更為詳細(xì)的說(shuō)明和數(shù)據(jù)支持，對(duì)于“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”如何導(dǎo)致進(jìn)口增加及其來(lái)源和程度，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)應(yīng)當(dāng)提供更為綜合和一致的解釋?？梢?jiàn)，專(zhuān)家組認(rèn)為，在“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”的證明上需要對(duì)進(jìn)口增加所造成的嚴(yán)重?fù)p害的因果關(guān)系加以論證，且有詳細(xì)的數(shù)據(jù)支持。上訴機(jī)構(gòu)對(duì)此支持專(zhuān)家組的報(bào)告，采納了其審查標(biāo)準(zhǔn)。

　　四、“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”的構(gòu)成與審查標(biāo)準(zhǔn)

　　(一)“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”的構(gòu)成

　　對(duì)于哪些情形構(gòu)成“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”，不論是GATT1994還是WTO保障措施爭(zhēng)端案件都沒(méi)有明確的答案，但通過(guò)專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)的分析論證，還是能大致歸納。某些事件本身可以構(gòu)成“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”，不論是單獨(dú)還是綜合事件，只要該事件發(fā)生在關(guān)稅減讓談判之后，且是減讓方事先沒(méi)有預(yù)料到的。另外，一些已經(jīng)發(fā)生的事件或其連帶的后果可能構(gòu)成“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”。美國(guó)鋼鐵案中，專(zhuān)家組肯定了美國(guó)指出蘇聯(lián)解體是“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”的說(shuō)法，認(rèn)為雖然蘇聯(lián)解體是已發(fā)生的事實(shí)，但是由于其解體所帶來(lái)的巨大財(cái)務(wù)困境可能產(chǎn)生“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”。

　　(二)“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”的具體審查標(biāo)準(zhǔn)

　　著名學(xué)者John.H.Jackson曾說(shuō)過(guò)，實(shí)施保障措施的前提是：“必須證明某產(chǎn)品的進(jìn)口正在絕對(duì)或者相對(duì)的增加，并且這種增加是未曾預(yù)料的發(fā)展，又與GATT的義務(wù)有著因果關(guān)系。”

　　1.主管機(jī)關(guān)證明的時(shí)間。“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”的證明時(shí)間必須在實(shí)施保障措施之前，這是其為實(shí)施保障措施前提條件的性質(zhì)所決定的。美國(guó)羊肉案、鋼鐵案中，專(zhuān)家組都認(rèn)為，說(shuō)明“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”存在的事實(shí)基礎(chǔ)應(yīng)當(dāng)在保障措施前進(jìn)行。

　　2.主管機(jī)關(guān)對(duì)“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”的解釋。充分合理的解釋是“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”證明的實(shí)質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)，其要求對(duì)所有相關(guān)事實(shí)以及這些相關(guān)事實(shí)如何導(dǎo)致“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”作出全面的前后一致的合理解釋。 因?yàn)?ldquo;未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”是作為“事實(shí)情形”而在報(bào)告中闡述，不能泛泛而談，也不能只是一種可能性，需要有事實(shí)依據(jù)和數(shù)據(jù)支持，來(lái)解釋其導(dǎo)致了產(chǎn)品進(jìn)口增長(zhǎng)并造成國(guó)內(nèi)相關(guān)產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重?fù)p害或損害威脅。

　　3.主管機(jī)關(guān)調(diào)查報(bào)告的形式。美國(guó)鋼鐵案中，專(zhuān)家組同意了美國(guó)的說(shuō)法，認(rèn)為主管機(jī)關(guān)必須把對(duì)“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”的調(diào)查報(bào)告公布，但是GATT1994對(duì)公布的形式?jīng)]做任何規(guī)定，所以報(bào)告是單獨(dú)公布還是與其他報(bào)告一起公布沒(méi)有特殊的要求。

　　五、“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”對(duì)于中國(guó)的意義

　　中國(guó)對(duì)于保障措施的規(guī)定主要體現(xiàn)在《對(duì)外貿(mào)易法》第44條以及《保障措施條例》第2條中。這兩條法律的內(nèi)容與《保障措施協(xié)定》規(guī)定基本保持一致，沒(méi)有對(duì)“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”問(wèn)題有所涉及。

　　暫且不論“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”的適用是GATT1994成文法的硬性要求，還是爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)的解釋使其擁有判例法的約束，在現(xiàn)有國(guó)際大環(huán)境下，中國(guó)的立法稍顯落后。但是，對(duì)中國(guó)而言，究竟要不要把“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”加入保障措施實(shí)體要求，需要綜合看待。

　　近年來(lái)，中國(guó)屢遭他國(guó)實(shí)施保障措施，一旦發(fā)生爭(zhēng)議，“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”是一個(gè)很好的抗辯理由。不過(guò)，這條規(guī)則不可能只使得單方獲利。若中國(guó)想要對(duì)他國(guó)采取保障措施，那么“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”則成了一只攔路虎，無(wú)疑加大了實(shí)施的難度，這也成為了中國(guó)一些學(xué)者反對(duì) 把“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”作為實(shí)施保障措施前提條件的原因之一。但是，保障措施適用的條件是針對(duì)所有成員方的，“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”作為必須證明的部分已是大勢(shì)所趨，不會(huì)因?yàn)橹袊?guó)的不采納而廢止。另外，“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”不是一個(gè)獨(dú)立的實(shí)施條件，而是與其他條件疊加適用的，其證明標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)于其他條件而言是不能并駕齊驅(qū)的。所以中國(guó)不必對(duì)“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”的證明而感到害怕和排斥。

　　在WTO專(zhuān)家組和上訴機(jī)構(gòu)的論證下，經(jīng)歷了一系列的案件后，“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”已經(jīng)成為了一項(xiàng)不可忽略的因素，此時(shí)中國(guó)再反對(duì)或者猶豫顯得沒(méi)有意義。因此，在立法中吸納“未曾預(yù)見(jiàn)之發(fā)展”是符合現(xiàn)實(shí)情況的，也能夠促進(jìn)中國(guó)的國(guó)際法律規(guī)則與國(guó)際接軌。