我國(guó)反恐怖主義預(yù)防性法律機(jī)制初探全文如下：

　　摘要：對(duì)恐怖主義暴力襲擊進(jìn)行有效預(yù)防已經(jīng)成為一個(gè)擺在全人類面前的課題?？植乐髁x襲擊一旦發(fā)生，便會(huì)造成巨大的人員財(cái)產(chǎn)損失。因此，對(duì)恐怖主義暴力襲擊進(jìn)行有效的預(yù)防，將其扼殺在搖籃內(nèi)就顯得意義非凡。對(duì)此，法律便有了用武之地，可以在對(duì)恐怖主義襲擊的預(yù)防上發(fā)揮更加重要的作用。

　　關(guān)鍵詞：恐怖主義;法律機(jī)制;預(yù)防性。

　　2013年10月28日，北京天安門前發(fā)生一起車禍，其結(jié)果是造成5人死亡以及40多人受傷。初看起來(lái)，這似乎是一件孤立的嚴(yán)重交通事故，但是因?yàn)槭掳l(fā)地點(diǎn)的敏感性，從而引起了中央領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，要求警方盡快調(diào)查事故原因。出人意料的是，調(diào)查結(jié)果顯示，這起交通事故竟然是一起有預(yù)謀的恐怖襲擊。消息顯示，參與恐怖襲擊的5名犯罪嫌疑人已經(jīng)被警方抓獲，且與極端宗教勢(shì)力有關(guān)。這一方面表明，恐怖襲擊的不可彌補(bǔ)性，也就是說(shuō)，恐怖襲擊一旦發(fā)生，將很難挽回，逝去的生命終不可復(fù)生。

　　另一方面表明，我國(guó)目前對(duì)恐怖襲擊的預(yù)防機(jī)制還有漏洞。黨中央所在地北京尚且如此，更何況其他地區(qū)呢?對(duì)于恐怖襲擊預(yù)防機(jī)制的建立，是離不開相關(guān)法律法規(guī)的完善的。因此，在法律上對(duì)恐怖襲擊的發(fā)生進(jìn)行阻遏就顯得十分必要了。
論文正文：

　　一、何謂“反恐怖主義預(yù)防性法律機(jī)制”

　　(一)概念界定。

　　概念是法學(xué)研究的基礎(chǔ)，概念不清，往往會(huì)“差之毫厘，謬以千里”。在此就必須對(duì)“恐怖主義”的概念有所了解。從目前的情況看，國(guó)際公約中對(duì)“恐怖主義”并沒有統(tǒng)一的解釋，在實(shí)際操作中，各反恐公約只是將具體的“恐怖行為”進(jìn)行了定義，比如劫持人質(zhì)罪、恐怖主義爆炸罪、核恐怖行為等。但是不可否認(rèn)的是，恐怖主義還是存在很多共性的，比如非政府性、暴力性以及行為對(duì)象的非戰(zhàn)斗人員性等?；诖耍梢詫?duì)恐怖主義定義為，有意制造恐慌的暴力行為，意在達(dá)成宗教、政治或意識(shí)形態(tài)上的目的而故意攻擊非戰(zhàn)斗人員(平民)或?qū)⑺麄兊陌参Ｖ弥焕?，這類行動(dòng)由非政府機(jī)構(gòu)策動(dòng)。

　　通過辭海中的論述可知，所謂預(yù)防就是指事先防備。所謂機(jī)制則有四層含義，首先是指機(jī)器的構(gòu)造和工作原理，其次是指有機(jī)體的構(gòu)造、功能和相互關(guān)系，再次是指某些自然現(xiàn)象的物理、化學(xué)規(guī)律，最后是指一個(gè)工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式。作為預(yù)防性法律機(jī)制中的“機(jī)制”很顯然應(yīng)取最后一種解釋。那么由此便可推出，所謂法律機(jī)制就是指，在法律系統(tǒng)內(nèi)的各部分之間相互作用的過程和方式。通過對(duì)法律機(jī)制概念的明確， 預(yù)防性法律機(jī)制的概念不難得出，它是指在法律系統(tǒng)內(nèi)各個(gè)部分之間發(fā)生相互作用而達(dá)事先防備之作用的過程和方式。

　　前文通過對(duì)相關(guān)子概念的分析論述，使得反恐怖主義預(yù)防性法律機(jī)制的概念躍然于紙上。所謂“反恐怖主義預(yù)防性法律機(jī)制”就是指在法律系統(tǒng)內(nèi)各個(gè)部門法之間相互作用而達(dá)到對(duì)恐怖主義事先有效防備之效果的過程和方式。

　　(二)概念特點(diǎn)。

　　通過對(duì)反恐怖主義預(yù)防性法律機(jī)制概念的界定，不難看出其有如下幾個(gè)特點(diǎn)：

　　1。其范圍是在法律系統(tǒng)內(nèi)。也就是說(shuō)，其他領(lǐng)域?qū)植乐髁x的預(yù)防機(jī)制不在其研究范圍內(nèi)。比如說(shuō)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域內(nèi)對(duì)恐怖主義的預(yù)防、金融領(lǐng)域內(nèi)對(duì)恐怖主義的預(yù)防以及信息領(lǐng)域內(nèi)對(duì)恐怖主義的預(yù)防等都不屬于此概念下所要研究之范圍。

　　2。其機(jī)理是通過各部門法之間相互之作用。也就是說(shuō)，反恐怖主義預(yù)防性法律機(jī)制在法律體系內(nèi)要通過各個(gè)部門法之間的相互作用、密切配合來(lái)共同發(fā)揮作用。具體來(lái)說(shuō)，就是在我國(guó)的法律體系內(nèi)，不能僅僅依靠刑法或行政法等一個(gè)法律部門來(lái)完成對(duì)恐怖主義的預(yù)防，而是要通過刑法、行政法以及相關(guān)行業(yè)性法律等所有對(duì)恐怖主義之預(yù)防可以起到相應(yīng)作用的法律門類的密切協(xié)作配合，來(lái)共同鉤織出一張完整的對(duì)恐怖主義進(jìn)行預(yù)防的法律網(wǎng)。

　　3。其目的是對(duì)恐怖主義的預(yù)防。也就是說(shuō)，從恐怖襲擊的發(fā)生過程來(lái)看，其界限是在恐怖襲擊發(fā)生之前，而非恐怖襲擊發(fā)生當(dāng)中或者恐怖襲擊發(fā)生后。這也是其價(jià)值的核心之處，恐怖襲擊一旦發(fā)生就不可逆轉(zhuǎn)，所造成的損失以及對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的破壞是長(zhǎng)久的。只有充分建立起對(duì)恐怖主義的預(yù)防機(jī)制方可使恐怖主義的危害降低到最低程度，從而更好地保護(hù)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全以及社會(huì)的安定和諧。

　　二、我國(guó)反恐怖主義預(yù)防性法律機(jī)制的現(xiàn)狀及不足。

　　雖然我國(guó)沒有對(duì)反恐怖主義預(yù)防性法律機(jī)制進(jìn)行明確而權(quán)威的定義，并且在權(quán)威的法律規(guī)定中也尚無(wú)此種提法，但是在我國(guó)目前的法律體系中，反恐怖主義預(yù)防性法律法規(guī)在客觀上是大量存在的，并且現(xiàn)實(shí)當(dāng)中也在實(shí)際發(fā)揮著相應(yīng)的作用。

　　(一)我國(guó)反恐怖主義預(yù)防性法律機(jī)制的現(xiàn)狀。

　　我國(guó)反恐怖主義預(yù)防性法律法規(guī)的存在還是非常普遍的，在此筆者主要將其分為三類，即行政類預(yù)防性法律法規(guī)、刑事類預(yù)防性法律法規(guī)和行業(yè)類預(yù)防性法律法規(guī)。

　　首先是行政類預(yù)防性法律法規(guī)，其主要包括1999 年《群眾性文化體育活動(dòng)治安管理辦法》、1986年《中華人民共和國(guó)國(guó)境衛(wèi)生檢疫法》、1995年《中華人民共和國(guó)出境入境邊防檢查條例》、1985年《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法》、1991年《中華人民共和國(guó)進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法》、1994年《中華人民共和國(guó)境內(nèi)外國(guó)人宗教活動(dòng)管理規(guī)定》、1991年《中國(guó)公民往來(lái)臺(tái)灣地區(qū)管理辦法》以及1994年《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》等。如《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法實(shí)施細(xì)則》第8條規(guī)定：組織、策劃或者實(shí)施危害國(guó)家安全的恐怖活動(dòng)的，屬于《國(guó)家安全法》第4條所稱“危害國(guó)家安全的其他破壞活動(dòng)”[1]。

　　其次是行業(yè)類預(yù)防性法律法規(guī)，其主要包括1986年《中華人民共和國(guó)郵政法》、1990年《中華人民共和國(guó)鐵路法》、1994年《中華人民共和國(guó)計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)安全保護(hù)條例》、1996年《中華人民共和國(guó)民用航空安全保衛(wèi)條例》、2000年《中華人民共和國(guó)電信條例》等。如《中華人民共和國(guó)電信條例》第57條規(guī)定：任何組織或者個(gè)人不得利用電信網(wǎng)絡(luò)制作、復(fù)制、發(fā)布、傳播含有恐怖內(nèi)容的信息。

　　最后是刑事類預(yù)防性法律法規(guī)，其主要包括2011最新修訂的《中華人民共和國(guó)刑法》和2013年最新通過的《中華人民共和國(guó)刑事訴訟法》。雖然刑事類預(yù)防性法律法規(guī)在數(shù)量上不是很多，但是卻起著至關(guān)重要的作用。因?yàn)檫@是對(duì)恐怖主義進(jìn)行最嚴(yán)厲打擊的法律規(guī)定，可以剝奪實(shí)施恐怖襲擊的犯罪分子的生命。其中很多條文專門針對(duì)恐怖主義，

　　(二)我國(guó)反恐怖主義預(yù)防性法律機(jī)制的不足。

　　1。缺少專門性的反恐怖主義上位法。

　　進(jìn)入20世紀(jì)后半葉，特別是2001年“9·11”事件發(fā)生后，很多國(guó)家都制定了專門針對(duì)恐怖主義的反恐法律。如意大利1993年制定的《反納粹法令》;美國(guó)1996年制定的《反恐怖主義法》和2001年制定的《反恐怖法案》;英國(guó)2001年新制定的《反恐怖主義法》;印度2001年制定的《防止恐怖主義法令》等[2]。正是由于缺少一部專門性反恐怖主義法律的統(tǒng)領(lǐng)，使得我國(guó)對(duì)恐怖主義預(yù)防的法律法規(guī)處于非常凌亂之狀態(tài)，缺乏條理性。與此同時(shí)，還造成很多與恐怖主義有關(guān)的概念沒有一個(gè)明確而權(quán)威的定義，從而影響了反恐怖主義預(yù)防性立法的細(xì)化和實(shí)際中的可操作性。此問題直到2011年的《關(guān)于加強(qiáng)反恐怖工作有關(guān)問題的決定》才初步有所緩解，比如說(shuō)其第2條就對(duì)一些核心術(shù)語(yǔ)進(jìn)行了界定，包括“恐怖活動(dòng)”、“恐怖活動(dòng)組織”、“恐怖活動(dòng)人員”。但是這也只是一個(gè)在真正意義上的《反恐怖主義法》沒有達(dá)成廣泛共識(shí)而無(wú)法出臺(tái)情況下的妥協(xié)產(chǎn)物，內(nèi)容過于原則，也不夠全面。

　　2。行政類和行業(yè)類反恐怖主義預(yù)防性法律機(jī)制的不足。

　　首先，現(xiàn)行的此類反恐怖主義預(yù)防性法律法規(guī)所規(guī)定的內(nèi)容并沒有反映出對(duì)于恐怖主義預(yù)防之特殊要求，更有甚者，很多規(guī)定并沒有明確針對(duì)恐怖主義的條款，而只是通過普通規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)恐怖主義之預(yù)防。比如我國(guó)交通部制定的《船舶海上保安規(guī)則》與大部制改革前的海事局制定的《港口設(shè)施保安規(guī)則》中對(duì)“保安事件”一詞的解釋顯得過于寬泛，而缺乏應(yīng)有的準(zhǔn)確性，并不能反映出“海上恐怖主義”概念的確切含義。

　　其次，現(xiàn)有法律法規(guī)中的相關(guān)條款對(duì)恐怖主義預(yù)防的實(shí)際操作性不強(qiáng)。因?yàn)楸娝苤?，恐怖襲擊是一種非傳統(tǒng)安全威脅，有著其特殊性，比如手段的隱蔽性、發(fā)生的不確定性以及后果的嚴(yán)重性等?；诖?，只有通過一些區(qū)別于常規(guī)的手段和方法才能更好地預(yù)防恐怖襲擊的發(fā)生。而現(xiàn)行的相關(guān)行政類和行業(yè)類法律法規(guī)中更多地只是常規(guī)規(guī)定，針對(duì)的還是常規(guī)性安全威脅，大多沒有規(guī)定針對(duì)恐怖主義的特殊規(guī)定，這極大地影響了預(yù)防的效果。

　　3。刑事類反恐怖主義預(yù)防性法律機(jī)制的不足。

　　首先值得肯定的是，通過修正案的形式，《刑法》也在不斷地與時(shí)俱進(jìn)當(dāng)中，對(duì)恐怖主義的規(guī)定也日趨完善。比如說(shuō)2011年新通過的《刑法修正案(八)》針對(duì)恐怖主義增加了一些新的規(guī)定。比如對(duì)特別累犯作了修改，原來(lái)僅將危害國(guó)家安全罪作為唯一累犯來(lái)規(guī)定，現(xiàn)在改為危害國(guó)家安全犯罪、恐怖活動(dòng)犯罪、黑社會(huì)性質(zhì)的組織犯罪的犯罪分子，在刑罰執(zhí)行完畢或者赦免以后，在任何時(shí)候再犯上述任一類罪的，都以累犯論處。

　　但是其依然還存在不完善之處。首先，關(guān)于恐怖主義的罪名數(shù)量非常少，尚未形成完整的罪名體系。據(jù)筆者查詢僅有三個(gè)是明確針對(duì)恐怖主義的，即資助恐怖活動(dòng)罪，組織、領(lǐng)導(dǎo)、參加恐怖組織罪和故意傳播虛假恐怖信息罪，這其中典型的針對(duì)恐怖主義進(jìn)行打擊的只有前兩者。其次，關(guān)于恐怖主義的規(guī)定過于粗疏，內(nèi)容不夠完備?，F(xiàn)行刑事法律中并沒有針對(duì)恐怖主義犯罪的特殊性進(jìn)行專門性規(guī)定，比如說(shuō)刑訴法中并沒有賦予相關(guān)部門在面對(duì)恐怖主義威脅時(shí)以更大的權(quán)力來(lái)阻卻恐怖襲擊的發(fā)生。

　　三、我國(guó)反恐怖主義預(yù)防性法律機(jī)制的完善。

　　(一)盡快出臺(tái)專門的《反恐法》。

　　在制定專門的《反恐法》過程中一定要注意以下問題。首先，對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行界定時(shí)，一定要從自身利益出發(fā)來(lái)對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行界定。因?yàn)閺哪壳暗那闆r看，世界各國(guó)對(duì)恐怖主義相關(guān)概念的界定是多種多樣的，而且國(guó)際性的條約、公約也很難對(duì)此達(dá)成共識(shí)。因此，在界定時(shí)一定要基于自身的利益，切不可完全拘泥于理論之中，我國(guó)《反恐法》的制定是為了維護(hù)我國(guó)的社會(huì)穩(wěn)定以及人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全。

　　其次，在立法時(shí)切不可只從先前的經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，犯經(jīng)驗(yàn)主義的錯(cuò)誤。在肯定經(jīng)驗(yàn)應(yīng)有作用的同時(shí)，一定要根據(jù)恐怖主義自身發(fā)展的規(guī)律，做到適度的超前立法，這樣便有利于保持法律在日后的穩(wěn)定性[3]。畢竟《反恐法》要求動(dòng)用的是國(guó)家最強(qiáng)力部門的最有力公權(quán)力，可能會(huì)在很大程度上影響廣大公民的個(gè)體權(quán)力，比如隱私權(quán)、自由權(quán)等。

　　再次，立法時(shí)不應(yīng)只著重于原則性的規(guī)定，而應(yīng)做到最大程度的細(xì)化，這樣才有實(shí)際可操作性。在《反恐法》中，預(yù)防、處置、制裁以及補(bǔ)救等內(nèi)容都不可缺少。因?yàn)橹挥羞@樣才是一個(gè)完整的體系，才能在恐怖主義威脅發(fā)生的各個(gè)階段都有法可依。當(dāng)然了，還是應(yīng)該有所側(cè)重的，筆者認(rèn)為，在《反恐法》中應(yīng)該著重于有關(guān)預(yù)防的細(xì)化。前文已經(jīng)論述了恐怖襲擊一旦發(fā)生就會(huì)對(duì)人民群眾的生命財(cái)產(chǎn)安全造成巨大的損害，使社會(huì)動(dòng)蕩不安，其影響是長(zhǎng)遠(yuǎn)的。只有做好預(yù)防，才能使恐怖主義的威脅程度降到最低。

　　(二)針對(duì)恐怖主義的特殊性，切實(shí)增強(qiáng)反恐怖主義預(yù)防性法律法規(guī)體系。

　　《反恐法》的立法雖然意義重大，但是并不可能將恐怖主義的預(yù)防全部包含其中。因此，對(duì)現(xiàn)行的行政類、刑事類以及行業(yè)類的預(yù)防性法律法規(guī)進(jìn)行完善和細(xì)化就顯得不可或缺。在現(xiàn)行的反恐怖主義預(yù)防性法律法規(guī)的完善中，應(yīng)注意以下問題。

　　首先，由于恐怖主義一般都有極強(qiáng)的行動(dòng)力，并隨時(shí)都有可能發(fā)動(dòng)恐怖襲擊，因此，在偵查上，應(yīng)做區(qū)別于一般性偵查的規(guī)定。在此，新《刑事訴訟法》為我們提供了良好的借鑒。其在第二編第二章第八節(jié)專門規(guī)定了針對(duì)恐怖活動(dòng)等犯罪的技術(shù)偵查措施，具體包括技術(shù)偵查、秘密偵查和控制下交付三種，這樣就可以更加有效地主動(dòng)抑制恐怖主義的發(fā)生。其他類似的法律法規(guī)也應(yīng)通過修改的方式，來(lái)更好地預(yù)防恐怖主義。比如說(shuō)針對(duì)反恐中的警察權(quán)就可以適當(dāng)規(guī)定預(yù)防性拘留、信息監(jiān)控等措施[4]。

　　其次，通過立法增強(qiáng)情報(bào)部門之間及其與司法機(jī)構(gòu)之間的合作。古語(yǔ)說(shuō)得好“知己知彼，百戰(zhàn)不殆”，這不僅是一條戰(zhàn)爭(zhēng)中的至理名言，也是對(duì)預(yù)防恐怖主義的精辟概括。如果能夠及時(shí)掌握恐怖主義的動(dòng)向，做到有的放矢，有針對(duì)性地實(shí)現(xiàn)處置，就可以使很多悲劇不再發(fā)生。具體來(lái)說(shuō)，就是軍隊(duì)情報(bào)部門、國(guó)家安全局和公安等職能部門要通過立法的方式明確各自職責(zé)并做到情報(bào)的及時(shí)互換和溝通交流，只有這樣方可打破部門之間的壁壘以及隔閡，從而更好地對(duì)恐怖主義起到預(yù)防作用。

　　再次，在相關(guān)行業(yè)以及特殊敏感地區(qū)，應(yīng)增加相關(guān)部門的權(quán)力。比如在機(jī)場(chǎng)這種敏感區(qū)域，就應(yīng)該增加機(jī)場(chǎng)保衛(wèi)的權(quán)力。這方面德國(guó)的做法對(duì)我們有很好的啟迪。德國(guó)修改后的《航空交通法》第1款第3項(xiàng)規(guī)定：“未經(jīng)允許不得進(jìn)入機(jī)場(chǎng)非公共區(qū)域，只要涉及敏感安全領(lǐng)域，有特殊理由的人員才準(zhǔn)許進(jìn)入。”而第4條第1款則規(guī)定：“為保證飛行安全，航空當(dāng)局必須對(duì)以下人員進(jìn)行可靠性審查：為了工作準(zhǔn)許經(jīng)常出入非一般工作區(qū)域的人員;因工作關(guān)系，機(jī)場(chǎng)、航空公司及空中交通管理公司為了完成其工作任務(wù)使用的其他企業(yè)的人員，同其自己的工作人員一樣也要進(jìn)行審查?！盵5]這就擴(kuò)大了相關(guān)部門的審查權(quán)。

　　最后，要對(duì)軍事力量參與反恐進(jìn)行明確的規(guī)定。軍事力量是一國(guó)之中最為強(qiáng)力的暴力機(jī)關(guān)，可以有效地對(duì)付大規(guī)模的恐怖襲擊。同時(shí)軍事體系上令下行的特點(diǎn)可以更加快速而高效地處置恐怖事件[6]。

　　比如俄羅斯便賦予其武裝力量以“先發(fā)制人”的權(quán)力，同時(shí)美國(guó)也在其預(yù)防性防御中講到：總統(tǒng)一旦決定災(zāi)難性恐怖主義已迫在眉睫，就由協(xié)調(diào)員來(lái)指揮聯(lián)邦政府指定的執(zhí)法、軍事和救援活動(dòng)[7]152。這都表明，授予軍事力量對(duì)可能的大規(guī)?？植酪u擊以預(yù)先打擊的權(quán)力是可行的，也是有效的。我們所需要做的就是通過立法的方式，明確在何種情況、何種程度、通過何種程序方可對(duì)恐怖主義進(jìn)行預(yù)先軍事打擊。