1914年，袁世凱主導(dǎo)了《中華民國(guó)約法》的起草與出臺(tái)。作為近代憲法，《約法》雖然保留了“主權(quán)在民”等與共和政體相適應(yīng)的有關(guān)條款，并規(guī)定了與《臨時(shí)約法》相同的人民的權(quán)利和義務(wù)，也確立了三權(quán)分立體制，但它違背《臨時(shí)約法》的精神，既推翻了內(nèi)閣制，也棄用了總統(tǒng)制，袁世凱幾乎被賦予了終身大總統(tǒng)的特殊地位，遭到輿論激烈的批評(píng)。標(biāo)志著民主憲政的內(nèi)涵已消失，并被獨(dú)裁制所取代。下面是學(xué)習(xí)啦小編為大家精心準(zhǔn)備的：從憲法文本看中國(guó)近代文官考試變遷相關(guān)論文。僅供大家閱讀參考!

　　從憲法文本看中國(guó)近代文官考試變遷全文如下：

　　憲政是一種在憲法之下使政治運(yùn)作法律化的理念或理想狀態(tài)，它要求政府所有權(quán)力的行使都被納入憲法的軌道并受憲法的制約。憲政的實(shí)施首要是限制政府的權(quán)力，同時(shí)也要保障公民的權(quán)利。西方憲政思潮不斷沖擊著正由帝制向共和轉(zhuǎn)變中的近代中國(guó)，逐漸為國(guó)人所接受，政治人物亦著手在中國(guó)構(gòu)建憲政的嘗試。任何國(guó)家的憲政體制建構(gòu)，均有其立憲精神;而在所有的憲定事權(quán)中，均離不開“權(quán)力分立”(doctrine of separation of powers)的設(shè)計(jì)與安排，歐美先進(jìn)國(guó)家有“三權(quán)分立”，晚近有美國(guó)聯(lián)邦政府(或官僚體系)所形成的“第四權(quán)”(the fourth branch of government)，而孫中山先生構(gòu)想之“五權(quán)分立”的憲政體制是憲政體制探索中的一個(gè)獨(dú)創(chuàng)。

　　孫中山等政治人物的考試思想是圍繞五權(quán)憲法而形成的，其思想主導(dǎo)了文官考試法律制度的發(fā)展方向，并在辛亥革命成功后的建國(guó)實(shí)踐中被制度化與規(guī)范化。當(dāng)時(shí)之國(guó)情，科舉制度在對(duì)官僚體制作出巨大貢獻(xiàn)的同時(shí)，本身逐漸走向僵化和停滯，尤其進(jìn)入近代以后，西學(xué)東漸的影響，時(shí)勢(shì)對(duì)人才需求的巨變，導(dǎo)致科舉式微并最終歸于廢除。歷史走向了交叉路口，選才應(yīng)歸于何途?以何種理論來承繼選賢與能的功能?如何博采眾長(zhǎng)，自成一體，以適應(yīng)中國(guó)之國(guó)情?難題擺在國(guó)人面前，這意味著國(guó)家必須另求養(yǎng)才取才之道，這道絕難之題最終由孫中山先生闡發(fā)的五權(quán)憲法之下的文官考試思想的提出而得以曙光初現(xiàn)，隨著后繼者如戴季陶等人將其充實(shí)，近代文官考試思想漸趨完善，社會(huì)輿論也逐步接受這樣一種既有別于科舉又不同于當(dāng)時(shí)西方各國(guó)考試的新思想，而文官考試制度的前 途也隨之逐漸明朗起來。當(dāng)時(shí)中國(guó)的文官考試立法與實(shí)踐在世界范圍內(nèi)獨(dú)一無二，與西方先進(jìn)國(guó)家僅僅將其作為考試選才的普通法律規(guī)范不同，中國(guó)是當(dāng)時(shí)唯一將考試權(quán)及其相關(guān)規(guī)定寫入憲法性文件的國(guó)家。將文官考試作為國(guó)家憲政實(shí)現(xiàn)所依托的基本制度之一，文官考試法律制度被提高到了前所未有的高度，對(duì)社會(huì)治理發(fā)揮了巨大的作用。民國(guó)以來，各種國(guó)會(huì)與政府形式層出不窮，各自進(jìn)行了不同的政制嘗試，憲法文本的變動(dòng)直接或間接影響了文官考試的走向。考察不同時(shí)期憲法文本中關(guān)于考試的規(guī)定，不失為厘清近代文官考試發(fā)展脈絡(luò)的有效途徑。

　　一、《中華民國(guó)臨時(shí)約法》將考試權(quán)首次入憲

　　南京臨時(shí)政府成立之時(shí)，孫中山曾試圖讓參議院根據(jù)五權(quán)憲法思想來制定憲法性文件，無奈在位時(shí)間僅有數(shù)月，五權(quán)憲法文本的制定又是一個(gè)宏大的工程，加之各派政治勢(shì)力的相互角力，所以未能實(shí)現(xiàn)[1]。孫中山主導(dǎo)的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》(以下簡(jiǎn)稱《臨時(shí)約法》)并非一部真正貫徹其五權(quán)憲法思想的憲法文本，文本并不成熟。它一方面通過憲法形式確立了資產(chǎn)階級(jí)共和國(guó)政權(quán)的組織形式與人民的民主權(quán)利;一方面在政體的設(shè)計(jì)上既規(guī)定了總統(tǒng)的各項(xiàng)實(shí)際權(quán)力，又極盡可能地賦予參議院各種廣泛的權(quán)力和實(shí)際的責(zé)任，以限制總統(tǒng)袁世凱的權(quán)力，使權(quán)力劃分極為混亂，成為一種介于總統(tǒng)制和內(nèi)閣制之間的特殊的三權(quán)分立體制，表現(xiàn)出典型的因人設(shè)法的工具主義傾向，并非成熟的五權(quán)憲法實(shí)踐。

　　即便如此，在《臨時(shí)約法》的細(xì)節(jié)中仍不乏五權(quán)憲法思想的痕跡，突出表現(xiàn)為考試。當(dāng)時(shí)世界上沒有哪個(gè)國(guó)家能像中國(guó)一樣在憲法文本上明確賦予人民考試任官的權(quán)力，而該文本第2章“人民”第11條就明確規(guī)定：“人民有應(yīng)任官考試之權(quán)。”考試權(quán)利與自由權(quán)、請(qǐng)?jiān)笝?quán)、陳訴權(quán)與選舉權(quán)等并列，成為人民的基本權(quán)之一，地位顯要這里所指的“考試權(quán)利”，應(yīng)包括應(yīng)公職人員考試權(quán)利與應(yīng)教育考試權(quán)利。

　　。當(dāng)然《臨時(shí)約法》的“考試權(quán)”主要指人民的“考試權(quán)利”，并不完全等同于治權(quán)中的“考試權(quán)力”，但是人民的“考試權(quán)利”是治權(quán)的“考試權(quán)力”的根本來源，正是由于人民天然具有參加任官考試的權(quán)利，國(guó)家體制層面的考試權(quán)力才有發(fā)揮的余地。窮源溯流，《臨時(shí)約法》解決的是考試權(quán)的來源問題，是根子問題。

　　事實(shí)上，這可被視為近代文官考試入憲的開端，其重大意義在于國(guó)家根本大法確認(rèn)了人民參加任官考試的權(quán)利，這是前所未有的嘗試，說明《臨時(shí)約法》時(shí)期的立法活動(dòng)已經(jīng)將文官考試作為國(guó)家一項(xiàng)根本政制予以考慮。要知道，憲法所賦予的人民的考試權(quán)利與中國(guó)古代所謂考試權(quán)利有根本之區(qū)別。中國(guó)古代封建社會(huì)也有考試權(quán)利的說法，但在“家天下”的傳統(tǒng)之下，民眾的考試權(quán)利是君主賦予的，歸根結(jié)底是君權(quán)的一部分，是人民“無權(quán)之權(quán)”;而憲法中的考試權(quán)利是真正屬于人民之權(quán)利，在民主共和國(guó)家，憲法通過代議制由人民的代表們會(huì)商產(chǎn)生，憲法文本就是會(huì)商的產(chǎn)物，也是人民意志的體現(xiàn)，憲法文本中的權(quán)利是人民固有的權(quán)利并通過憲法文本予以確認(rèn)與保障，是人民“有權(quán)之權(quán)”。所以，《臨時(shí)約法》中考試權(quán)利的引入，是巨大的進(jìn)步。隨后的具體法律制定必然考慮如何不妨礙或者促進(jìn)該權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，其效用可指引未來考試法律理論與實(shí)踐的發(fā)展。這也說明，一些基本觀念在上層已經(jīng)漸成共識(shí)，即考試是社會(huì)人力資源合理配置的一種手段，亦是維護(hù)國(guó)家公民合法權(quán)益的一種形式;考試不但應(yīng)該體現(xiàn)公平、公正原則，而且具有均衡社會(huì)職業(yè)、協(xié)調(diào)社會(huì)角色之功效。

　　為配合考試權(quán)利入憲，孫中山在任內(nèi)短短幾個(gè)月時(shí)間就主持頒布了幾部關(guān)涉文官考試法律的單行法律文本，典型的如《文官考試委員會(huì)官職令(草案)》(1912年3月)與《文官考試令(草案)》(1912年3月)等。這些文本聯(lián)同《臨時(shí)約法》，初步構(gòu)成一個(gè)由憲法、考試行政組織法與考試基本法組成的，效力層次區(qū)分清晰的考試法律體系。考試機(jī)關(guān)是考試權(quán)的組織載體，相關(guān)制度安排直接關(guān)系到考試權(quán)的實(shí)現(xiàn)?！杜R時(shí)約法》存續(xù)期間，涉及考試行政機(jī)關(guān)組織安排的主要法律文本是《文官考試委員會(huì)官職令(草案)》。作為一部行政組織法，文本中對(duì)考試行政機(jī)關(guān)的設(shè)置、編制、職權(quán)、職責(zé)、活動(dòng)程序和方法予以規(guī)定，其中職權(quán)與組織構(gòu)架是其核心。就某種程度而言，此時(shí)的考試行政組織尚未完全獨(dú)立。文本顯示考試委員會(huì)僅僅被作為考試事務(wù)辦理機(jī)關(guān)，在這期間，無論是高等文官考試委員會(huì)，還是普通文官考試委員會(huì)，都是臨時(shí)機(jī)關(guān)，直接隸屬于，雖然人民的考試權(quán)利已經(jīng)在憲法中提及，但制度安排上仍趨保守，具體制度并未完全按照考試權(quán)獨(dú)立的方案來進(jìn)行安排。
　　南京臨時(shí)政府的考試立法活動(dòng)因?qū)O中山辭任而停滯，當(dāng)時(shí)許多相關(guān)法律草案均未完成立法程序，更難以公布施行。由于制度初創(chuàng)，難以找尋借鑒經(jīng)驗(yàn)，又要面臨與現(xiàn)實(shí)的妥協(xié)，文本中出現(xiàn)多處創(chuàng)新的猶豫，如未設(shè)立獨(dú)立的考試機(jī)關(guān)，考試權(quán)利并未獨(dú)立于高等文官考試委員，而是隸屬于內(nèi)閣;普通文官考試委員，在中央舉辦者，屬于內(nèi)閣設(shè)置，在地方舉辦者，則屬于各地方官?gòu)d設(shè)置。但是，對(duì)科舉考試文化傳統(tǒng)之精華，如統(tǒng)一考試的形式，公平競(jìng)爭(zhēng)、擇優(yōu)選才的精神，以考促學(xué)的機(jī)制等的吸收，仍然引領(lǐng)未來公務(wù)員考試法律之發(fā)展。

　　二、《中華民國(guó)約法》與《曹記憲法》漸次取消考試規(guī)定

　　1914年，袁世凱主導(dǎo)了《中華民國(guó)約法》的起草與出臺(tái)。作為近代憲法，《約法》雖然保留了“主權(quán)在民”等與共和政體相適應(yīng)的有關(guān)條款，并規(guī)定了與《臨時(shí)約法》相同的人民的權(quán)利和義務(wù)，也確立了三權(quán)分立體制，但它違背《臨時(shí)約法》的精神，既推翻了內(nèi)閣制，也棄用了總統(tǒng)制，袁世凱幾乎被賦予了終身大總統(tǒng)的特殊地位，遭到輿論激烈的批評(píng)。標(biāo)志著民主憲政的內(nèi)涵已消失，并被獨(dú)裁制所取代。

　　1922年恢復(fù)后的第一屆國(guó)會(huì)召開第三期常會(huì)，以《天壇憲草》為藍(lán)本制定了《中華民國(guó)憲法》，1923年正式公布與實(shí)施。這是北京政府正式頒布的唯一憲法。但由于在起草期間發(fā)生曹錕賄選丑聞，又被稱為《賄選憲法》或《曹記憲法》，在憲政史上屢遭非議。通過文本對(duì)比可發(fā)現(xiàn)北京政府時(shí)期考試權(quán)逐漸從憲法文本中消逝的過程?！吨腥A民國(guó)臨時(shí)約法》時(shí)期賦予人民的考試權(quán)利是基本權(quán)利，不作任何限制。《中華民國(guó)約法》《中華民國(guó)約法》分10章共68條。文本體例為“國(guó)家”、“人民”、“大總統(tǒng)”、“立法”、“行政”、“司法”、“參政院”、“會(huì)計(jì)”、“制定憲法程序”與“附則”。參見張耀曾， 岑德彰編《中華民國(guó)憲法史料》，臺(tái)北文海出版社，1981年版，第8-16頁。 已經(jīng)有所變化，第2章“人民”第9條規(guī)定：“人民依法令所定有應(yīng)任官考試及從事公務(wù)之權(quán)。”此時(shí)的考試權(quán)利被置于法令范圍內(nèi)，不屬于基本權(quán)利的范疇，考試權(quán)利的品格已經(jīng)下降。《曹記憲法》《曹記憲法》分13章141條。文本體例為“團(tuán)體”、“主權(quán)”、“國(guó)土”、“國(guó)民”“國(guó)權(quán)”、“國(guó)會(huì)”、“大總統(tǒng)”、“國(guó)務(wù)院”、“法院”、“法律”、“會(huì)計(jì)”、“地方制度”、“憲法及修正解釋及效力”。

　　參見張耀曾， 岑德彰編《中華民國(guó)憲法史料》，臺(tái)北文海出版社，1981年版，第30-45頁。 中已經(jīng)完全不見考試的規(guī)定，刪除了人民有“應(yīng)任官考試”的權(quán)利，條文被其改為“中華民國(guó)人民依法律有從事公職之權(quán)”。這樣一來，文本只是規(guī)定人民有任官權(quán)利，但至于采取何種方式任官已經(jīng)不作限制，考試的憲政意義盡失。究其原因，除了與軍閥征戰(zhàn)與執(zhí)政者過分執(zhí)著于權(quán)力爭(zhēng)斗有關(guān)外，還有最為重要的原因即憲政因素。這是源于北京政府的幾個(gè)憲法文本均采用三權(quán)分立的模式，無論是總統(tǒng)制還是責(zé)任內(nèi)閣制，由于缺乏五權(quán)憲法的視野，考試權(quán)始終難以脫穎而出。與此相適應(yīng)，文官考試地位與作用式微，其他錄用人才方式在北京政府時(shí)期如保舉制等大行其道，任用私人成風(fēng)，直接引發(fā)了官場(chǎng)貪腐與行政效率低下，是北京政府治理日益混亂的重要原因之一。由此也反證了當(dāng)時(shí)的文官考試發(fā)展與憲政體制確有重要的關(guān)聯(lián)。

　　與此關(guān)聯(lián)，北京政府時(shí)期考試顯著的改變就是不再由專門考試機(jī)構(gòu)來統(tǒng)一執(zhí)掌考試權(quán)，而是將其交予人事行政機(jī)關(guān)進(jìn)行統(tǒng)一管理，可見考試權(quán)已經(jīng)被融解于行政權(quán)之中。北京政府成立之初就頒布《國(guó)務(wù)院銓敘局官制》，在國(guó)務(wù)院之下設(shè)人事行政部門――銓敘局。銓敘局隸屬于中央行政機(jī)關(guān)國(guó)務(wù)院，是典型的人事行政機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)文官、薦任官以上的任免及履歷，負(fù)責(zé)文官考試、恩給及撫恤、榮典授予、外國(guó)勛章受領(lǐng)及佩戴等事項(xiàng)。1914年2月對(duì)文本進(jìn)行修訂，增加文官升轉(zhuǎn)、勛績(jī)考核兩項(xiàng)。同年5月，又增加文官任免和資格審查職權(quán)兩項(xiàng)。銓敘局依法設(shè)局長(zhǎng)一人，主管全局事務(wù);參事2人，協(xié)助局長(zhǎng)審議全局事務(wù);

　　僉事6人，分管全局具體事務(wù);主事12人，負(fù)責(zé)具體事務(wù)辦理。另外可以根據(jù)情況酌定設(shè)置辦事員若干?？倲?shù)看僅21人，作為主管全國(guó)文官大小事務(wù)的核心機(jī)構(gòu)，十分精簡(jiǎn)。由于銓敘局只是中央行政機(jī)關(guān)的附屬機(jī)構(gòu)，其建制變動(dòng)頻繁歷經(jīng)多次改變，但隸屬關(guān)系一直沒變。1914年5月，銓敘局改設(shè)在總統(tǒng)府政事堂之下。1916年，政事堂改為國(guó)務(wù)院，銓敘局再次直屬于國(guó)務(wù)院。1924年之后，北京政府取消國(guó)務(wù)院，銓敘局隸屬于臨時(shí)政府。1925年，銓敘局再次重新歸于復(fù)設(shè)的國(guó)務(wù)院[2]。不管政局如何動(dòng)蕩，在北京政府存續(xù)的16年間，銓敘局一直作為全國(guó)文官管理機(jī)構(gòu)，其機(jī)構(gòu)一直延續(xù)，歷任銓敘局長(zhǎng)的任職從未斷裂，未見化并或撤銷，地位非常重要。

　　三、《五五憲草》關(guān)照考試權(quán)利與考試權(quán)力的共同實(shí)現(xiàn)

　　1928年，國(guó)民黨治下的南京國(guó)民政府成立。按照《訓(xùn)政時(shí)期約法》規(guī)定“憲法草案，當(dāng)本于建國(guó)大綱及訓(xùn)政與憲政二時(shí)期之成績(jī)，由立法院議定，隨時(shí)宣傳于民眾，以備到時(shí)施行”。因此，憲法草案理應(yīng)予以完成。1931年“九?一八”事變后，國(guó)難日深，國(guó)內(nèi)輿論紛紛要求“結(jié)束訓(xùn)政以實(shí)行憲政”。在國(guó)內(nèi)各界的壓力下，1933年4月國(guó)民黨“召開第一屆國(guó)民代表大會(huì)，議決憲法，并決定頒布日期”。國(guó)民政府立法院于1933年1月開始討論起草憲法的事宜，決定組織憲法起草委員會(huì)，專門負(fù)責(zé)制憲。

　　委員長(zhǎng)由孫科擔(dān)任，吳經(jīng)熊、張知本擔(dān)任副委員長(zhǎng)，立法委員陳肇英、林彬等40人擔(dān)任立憲委員，戴季陶、伍朝樞、王世杰等人擔(dān)任顧問，臨時(shí)列席，陳述意見。憲法草案起草委員會(huì)成立后，一面由立法院編譯處翻譯大量各國(guó)憲法的文本以作參考，一面登報(bào)征國(guó)人意見。經(jīng)多次會(huì)商后，議決起草原則共25點(diǎn)[3]。當(dāng)時(shí)的文本由張知本、吳經(jīng)熊、傅秉常三人為初稿委員，后追加馬寅初、焦易堂、陳肇英等為初稿委員，推定吳經(jīng)熊依據(jù)委員會(huì)決定的起草原則擔(dān)任初稿主持人?！吨腥A民國(guó)憲法草案》于1934年11月呈報(bào)國(guó)民政府轉(zhuǎn)送國(guó)民黨中央進(jìn)行審核，審核意見反饋至立法院重加修正。當(dāng)時(shí)國(guó)民黨提出了幾項(xiàng)意見，均與其黨治政策有關(guān)：一是應(yīng)以三民主義、建國(guó)大綱、訓(xùn)政時(shí)期約法之精神作為憲法的根本;二是政府之組織應(yīng)考慮當(dāng)時(shí)的實(shí)際政治運(yùn)作狀況，以實(shí)現(xiàn)集中全國(guó)力量之根本制度，不宜對(duì)行政權(quán)作剛性限制;三是中央與地方政府之制度在憲法草案中應(yīng)在職權(quán)上作大致規(guī)定，其組織以法律定之等[4]。1936年5月，第三次議定通過《中華民國(guó)憲法草案》，又被稱為《五五憲草》。

　　《五五憲草》中有關(guān)考試的規(guī)定兩處。其一，第2章“人民之權(quán)利義務(wù)”第20條規(guī)定：“人民有依法律應(yīng)考試之權(quán)。”糾正了北京政府時(shí)期的規(guī)定，再度將人民的考試權(quán)利寫入憲法。其二，第4章“中央政府”之第五節(jié)“考試院”中，共4條內(nèi)容，設(shè)置了考試權(quán)實(shí)現(xiàn)的獨(dú)立組織載體――考試院。第83條規(guī)定“考試院謂中央政府行使考試權(quán)之最高機(jī)關(guān)，掌理考選銓敘”。第84條規(guī)定“考試院設(shè)院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)各一人，任期三年，由總統(tǒng)任命之”。第85條規(guī)定“左列資格應(yīng)經(jīng)考試院依法考選銓定之。公務(wù)人員任用資格;公職候選人資格;專門職業(yè)及技術(shù)人員職業(yè)資格”;第86條規(guī)定“考試院之組織，以法律定之”。

　　《五五憲草》對(duì)考試的貢獻(xiàn)在于承繼了孫中山的權(quán)能區(qū)分與五權(quán)憲法理論，并以此來理順了考試權(quán)與人民的關(guān)系、考試權(quán)與其他四權(quán)的關(guān)系。

　　第一，從根本大法上再度明確了考試權(quán)利的憲法依據(jù)――人民的考試權(quán)利。

　　第二，明確考試權(quán)是獨(dú)立的治權(quán)之一，為此設(shè)置了獨(dú)立考試機(jī)關(guān)――考試院來執(zhí)掌考試權(quán)，五院以分工合作與制衡的形式進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)。

　　第三，設(shè)置了制度意義上的制衡機(jī)制。從制度設(shè)計(jì)上看，國(guó)民大會(huì)對(duì)政府有約束力，政府的五院要對(duì)國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)，故考試院長(zhǎng)要向國(guó)民大會(huì)負(fù)責(zé)，但卻由總統(tǒng)任命。

　　總體而言，《五五憲草》中關(guān)于考試的規(guī)定基本符合孫中山的設(shè)想，也參考了訓(xùn)政時(shí)期的一些實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。當(dāng)時(shí)各界對(duì)其評(píng)價(jià)尚可，“第一合于國(guó)父權(quán)能區(qū)分造成萬能政府的遺教;第二合于現(xiàn)行政治的趨勢(shì);第三合于中國(guó)內(nèi)憂外患的環(huán)境”[5]。

　　四、《中華民國(guó)憲法》強(qiáng)化考試權(quán)的獨(dú)立與公正指向

　　1946年11月，國(guó)民政府向制憲國(guó)大提交由《五五憲草》修訂而成的《中華民國(guó)憲法草案》。大會(huì)審議修正草案后，于1947年元旦公布《中華民國(guó)憲法》，同年12月施行?？荚嚈?quán)不僅要實(shí)現(xiàn)，還要被更好地實(shí)現(xiàn)，為此《中華民國(guó)憲法》除了沿用了《五五憲草》相關(guān)規(guī)定外，還增加了一些規(guī)定。

　　其一，分區(qū)考試入憲，標(biāo)明考試的公平正義日益受到重視。制憲國(guó)大審議《憲法草案》時(shí)，有很多提案關(guān)注公務(wù)員考試的公平正義，分區(qū)考試是熱點(diǎn)之一。當(dāng)時(shí)實(shí)踐中已經(jīng)出現(xiàn)一些邊遠(yuǎn)地區(qū)省份人才考試的變通規(guī)定，但是并未入憲。很多制憲議案均提及，國(guó)家幅員遼闊，各省交通經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平各異，文化教育發(fā)展水平也相距懸殊，考試應(yīng)該適當(dāng)變通，使各省應(yīng)考人員能在公平之前提下參與考試，參酌明清的考試分省定額制度與英國(guó)的分省制度，應(yīng)在憲法中確立分區(qū)考試的原則以平衡各地文化上的差距，“歷年高考普考，邊區(qū)各省參加考試及格者為數(shù)寥寥，以致中央及內(nèi)地各省市行政機(jī)關(guān)之公務(wù)員隸屬邊區(qū)者很少。公務(wù)員考試如能確定按省定額分區(qū)舉行，不僅邊區(qū)省份人才悉可羅致，并可加強(qiáng)邊遠(yuǎn)省份人民之向心力，對(duì)于民族政策及開發(fā)邊疆關(guān)系都很大”[6]。為此，《中華民國(guó)憲法》增設(shè)了一條，即“公務(wù)員選拔實(shí)行公開競(jìng)爭(zhēng)之考試制度，并按照省區(qū)分別規(guī)定名額，分區(qū)舉行考試。非經(jīng)考試及格者，不得任用”。這說明考試的公平正義問題已經(jīng)被提至憲法的高度，在制度構(gòu)建中受到了極大的重視。

　　其二，考試機(jī)關(guān)立法權(quán)入憲，這是保障考試權(quán)獨(dú)立的一種新的制衡機(jī)制。之前的憲法性文件并未明確考試機(jī)關(guān)的立法權(quán)力，只是零散規(guī)定行政院、司法院、考試院、監(jiān)察院可就其主管事項(xiàng)，向立法院提出議案。這項(xiàng)規(guī)定在《中華民國(guó)憲法》中被廢除，但是獨(dú)獨(dú)保留了一點(diǎn)：“考試院關(guān)于所掌握事項(xiàng)，得向立法院提出法律案。”[7]因提案權(quán)的授予，較之其他幾院，考試院之超然獨(dú)立之形象更是躍然紙上。如當(dāng)時(shí)考試院之代表史尚寬等人即認(rèn)為“考試院關(guān)于主管事項(xiàng)的法律案，可向立法院遞送，如需出席立法院說明，應(yīng)由負(fù)責(zé)之院長(zhǎng)或其所派人員出席即可，不必如慣例一定要秘書長(zhǎng)出席”[7]。這體現(xiàn)了考試院在考試事務(wù)上享有的較為廣闊的權(quán)力空間。

　　尤需提出的是，孫中山持有一種集體主義的憲政觀。他認(rèn)為，個(gè)人的自由有害于民族團(tuán)結(jié)與社會(huì)進(jìn)步，若要扭轉(zhuǎn)中國(guó)衰弱不堪的殖民地的地位，必須要人民犧牲自由得以組成組織嚴(yán)密與號(hào)令統(tǒng)一的堅(jiān)固團(tuán)體。孫中山所主張的五權(quán)憲法建立在集體主義之上，它不是以個(gè)人主義為基礎(chǔ)保障個(gè)人權(quán)利的憲法，而是更傾向限制個(gè)人自由，集合國(guó)民力量，形成嚴(yán)密健全的現(xiàn)代體制的憲法，強(qiáng)調(diào)的是政府組織與體制的重構(gòu)[8]。引申至考試權(quán)，自然考試權(quán)實(shí)現(xiàn)的核心因素就是獨(dú)立考試機(jī)關(guān)“考試院”的成立與運(yùn)轉(zhuǎn)。遵循孫中山的五權(quán)憲法思想，南京國(guó)民政府時(shí)期的憲法文本所涉條文的相當(dāng)部分均與考試院的構(gòu)建有關(guān)。

　　國(guó)民政府設(shè)立的考試院是五權(quán)憲法的一大象征。南京國(guó)民政府考試制度是圍繞以考試院機(jī)構(gòu)組織建立為核心構(gòu)建起來的。1928年10月20日，公布《考試院組織法》;同年12月17日，公布《銓敘部組織法》;1929年8月1日，公布《考選委員會(huì)組織法》，考試院的行政組織構(gòu)架基本形成。1930年1月6日，考試院院長(zhǎng)戴季陶、副院長(zhǎng)哲生、考選委員會(huì)副委員長(zhǎng)邵元沖及銓敘部部長(zhǎng)張難先、副部長(zhǎng)仇鰲，同時(shí)宣誓就職，旋即積極推行公務(wù)員考試制度?？荚囋合略O(shè)有銓敘部和考選委員會(huì)兩個(gè)機(jī)關(guān)?？歼x委員會(huì)負(fù)責(zé)考試管理;銓敘部主管全國(guó)文官任免、升調(diào)、敘級(jí)等事宜。至此，憲法文本中的近代文官考試制度走向成熟。

　　五、評(píng)析

　　任何法律制度的形成，均有其時(shí)代背景、歷史因素及理論根源，其產(chǎn)生與流變，均非偶然之事;而這三者又往往互為因果，交錯(cuò)會(huì)留，互相融合形成制度特征[9]。就某種程度而言，近代中國(guó)社會(huì)的轉(zhuǎn)型可以被濃縮為封建君主國(guó)家向民主共和政體的轉(zhuǎn)變過程。轉(zhuǎn)型過程中，文官考試可謂一個(gè)重要的聯(lián)結(jié)點(diǎn)，它一方面?zhèn)鞒蟹饨ň鲊?guó)家中作為根本政制的古代科舉考試傳統(tǒng)，蘊(yùn)含了中國(guó)傳統(tǒng)政治文化的精髓;另一方面又在共和政體中享有崇高的憲法地位，是憲政實(shí)踐的重要方面。

　　由此可見，文官考試成為溝通新舊社會(huì)的制度因素，是帝制中國(guó)與共和中國(guó)的結(jié)點(diǎn)，其憲政意義不言而喻。毋庸置疑，文官考試以孫中山的五權(quán)憲法、三民主義思想引發(fā)，被載入憲法，得以法律法規(guī)的創(chuàng)建而形成民國(guó)以來的根本之政制之一。近代文官考試制度建設(shè)既是統(tǒng)治階層維護(hù)統(tǒng)治秩序的現(xiàn)實(shí)需要，也是中國(guó)接觸并邁向現(xiàn)代化的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)文官考試進(jìn)行的歷史評(píng)價(jià)，需著眼于文官考試與其所依托的五權(quán)憲法框架之間互動(dòng)之關(guān)系。

　　考試是座橋梁，以一種真正公平正義之方式成全了從民到官的身份轉(zhuǎn)換訴求。但它又不僅僅是座橋梁，更不僅僅是考什么與如何考的問題，看似簡(jiǎn)單機(jī)械的考試與錄取的流程性事務(wù)并不足以表達(dá)它的全貌。在中國(guó)，它的背后蘊(yùn)含的是強(qiáng)大的國(guó)家力量，它關(guān)切的不僅是個(gè)人抱負(fù)與前途，更是一個(gè)國(guó)家與社會(huì)的大命題：維系國(guó)家機(jī)器的運(yùn)轉(zhuǎn)，溝通人群階層的合理流通，踐行平等自由的主流價(jià)值觀，進(jìn)而成為民主憲政的重要支撐制度之一。而這樣的命題，早在20世紀(jì)之初，中國(guó)人就已經(jīng)開始進(jìn)行破題的嘗試。

　　傳統(tǒng)的封建官僚政治給人的印象往往是腐敗、專制與低效，但卻能維持中國(guó)封建社會(huì)長(zhǎng)達(dá)幾千年的統(tǒng)治，科舉制就是重要因素之一。科舉考試好像是從外部為自成一體的官僚社會(huì)作支撐的大杠桿，雖然它同時(shí)又被當(dāng)做一種配合物成為中國(guó)官僚體制的重要構(gòu)成部分。一個(gè)以專制君主為綱，還需要各種封建勢(shì)力來支撐場(chǎng)面的古代官僚社會(huì)，也許確實(shí)需要考試制度來選賢與能，維持政權(quán)基本的運(yùn)轉(zhuǎn)。但是它又怎么可能允許全國(guó)的用人大權(quán)，都交給旁人去執(zhí)行?筆者不否認(rèn)科舉制的進(jìn)步意義，但在大量資料翻閱后，更愿意相信它的終極目的在于把人的思想拘囚于一定程式中;

　　在于使人的意志集中到一定目標(biāo)上;在于以形式平等的文化手段、模糊的知識(shí)水準(zhǔn)逐漸提高一般人士的種族或階級(jí)意識(shí)，進(jìn)而自發(fā)地成為政權(quán)的維護(hù)者。清代中葉以后，官僚政治已經(jīng)逐漸變得與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)不相適應(yīng)。但同時(shí)國(guó)內(nèi)外動(dòng)搖傳統(tǒng)官僚政治的社會(huì)因素雖在不斷增長(zhǎng)，而支持那種統(tǒng)治的內(nèi)外力量也并不示弱。這是舊官僚統(tǒng)治其所以能一直維系到20世紀(jì)初清朝覆滅才歸于頹敗瓦解的關(guān)鍵原因。

　　孫中山領(lǐng)導(dǎo)的辛亥革命是一場(chǎng)反清、反專制、反封建官僚統(tǒng)治的革命。勝利后的建國(guó)實(shí)踐中，封建官僚政治必定受到清算。仿效世界潮流，官僚政治由以議會(huì)政治為名的憲政來承續(xù)。官僚政治需要一個(gè)新的政治形態(tài)去取代，國(guó)人已經(jīng)認(rèn)識(shí)到憲政是可取之道。巧合的是，文官考試同科舉考試一樣，借助歷史機(jī)緣，承擔(dān)了激活憲政的角色。這與其他國(guó)家的經(jīng)歷十分不同，中國(guó)也許是唯一將文官考試提高到如此高位置的國(guó)家，借由以孫中山為代表的革命黨人及其建立的政府形式，借由五權(quán)憲法與考試權(quán)的闡發(fā)與實(shí)踐，成為了憲政的啟動(dòng)機(jī)制。

　　文官考試能得到如此崇高之地位，甚至借由五權(quán)憲法的實(shí)踐成為根本政制，依筆者之思考，蓋有主觀心理與客觀現(xiàn)實(shí)兩個(gè)原因。

　　其一，人治思想的延續(xù)，或者說是科舉思想的延續(xù)。與西方法治不同，中國(guó)素來信仰人治傳統(tǒng)。與之相適應(yīng)，社會(huì)處于官僚階層的管理之下，官僚本身成為國(guó)家與社會(huì)核心，選拔官僚的制度也成為根本制度中的根本制度。這種傳統(tǒng)是積淀了幾千年的產(chǎn)物，任你用盡一切民主制度與法治手段，也無法在短時(shí)期消失殆盡，更何況是正處于社會(huì)變革當(dāng)口的民國(guó)時(shí)期。很難說既是革命先行者，又是接受傳統(tǒng)私塾教育多年的孫中山將考試權(quán)從行政權(quán)中抽離出來而成的五權(quán)憲法，是否也是受了人治思想的影響。將文官考試看得越高，越能證明人才的重要，卻也能反證人治的重要。大量資料顯示，按照?qǐng)?zhí)政者的設(shè)想，文官考試至少在地位上被定位為共和時(shí)期的“科舉制”。

　　其二，國(guó)家危亡的客觀情況。國(guó)家危亡，官員無能，國(guó)家機(jī)器需要新血液，社會(huì)治理需要新氣象。人的教育是漫長(zhǎng)的過程，但是考試體制能夠迅速轉(zhuǎn)變，求富求強(qiáng)的功利心態(tài)也使得文官考試一經(jīng)出現(xiàn)就被推至相當(dāng)之高度。

　　但是，社會(huì)現(xiàn)實(shí)已然與古代封建社會(huì)迥異，科舉制確實(shí)能夠維系古代中國(guó)社會(huì)的穩(wěn)定與政體的運(yùn)轉(zhuǎn)，但文官考試卻無法獨(dú)立承擔(dān)官僚政治革新之重，更何況民主憲政的實(shí)現(xiàn)。一方面，憲政是中國(guó)從未經(jīng)歷的權(quán)力運(yùn)作形態(tài)，其良好運(yùn)行必有賴于民主、法治、控權(quán)與人權(quán)保護(hù)諸多因素的實(shí)現(xiàn)，豈能寄希望于文官考試一端?另一方面，近代以來斷斷續(xù)續(xù)進(jìn)行的憲政實(shí)踐，實(shí)施于內(nèi)憂外患與連年征戰(zhàn)的國(guó)土之上，頻頻遭遇各種勢(shì)力的阻撓，憲法也因?yàn)橄萦跈?quán)力斗爭(zhēng)與政治角力而成為具文;而作為憲政實(shí)踐的一個(gè)環(huán)節(jié)，文官考試也難逃宿命。這就很容易解釋文官考試所遇到的種種挫折，如舊官僚勢(shì)力的排擠、及格人員的分發(fā)任用相當(dāng)困難、文官考試成為派系斗爭(zhēng)的主戰(zhàn)場(chǎng)、及格人員本身品質(zhì)的墮落、考試施行多年卻無法改變舊官僚政治形態(tài)、文官考試被烙上政治人物個(gè)人色彩等。

　　很難區(qū)分，究竟是文官考試挫折阻礙了憲政的發(fā)展，還是憲政推進(jìn)的困難阻滯了文官考試的發(fā)展。但無疑的是，文官考試所遭遇之挫折是一種憲政意義上的挫折，這種挫折來源于憲政的不彰，又最終使憲政受挫?；蛟S，轉(zhuǎn)型期的近代文官考試確實(shí)難以獨(dú)立承受如此深重的意義，良好的憲政運(yùn)轉(zhuǎn)必是由多方因素合力才能實(shí)現(xiàn)。尋求這種啟示，對(duì)考試氛圍濃厚與官治思想至今縈繞的中國(guó)仍具有特殊的意義。

　　借由王亞南先生一段話作為本文的結(jié)尾：“政府無效率、腐敗無能、官僚化的政治形態(tài)，在中國(guó)現(xiàn)階段，是否還有繼續(xù)存在的可能?中國(guó)的官僚政治，必得在作為其社會(huì)基礎(chǔ)的體制清除了，必得在作為其與民對(duì)立的社會(huì)身分關(guān)系洗脫了，從而必得讓人民，讓一般工農(nóng)大眾，普遍地自覺自動(dòng)起來，參加并主導(dǎo)著政治革新運(yùn)動(dòng)了，那才是它(官僚政治)真正壽終正寢的時(shí)候。”